II SA/Ke 258/19

II SA/Ke 258/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1850/21 - Wyrok NSA z 2023-02-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145 par. 1 pkt 4, i par. 2,art. 145a, art. 145b, art. 149 par. 2, art. 151 par. 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1422
par. 18
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 89 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, art. 84 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2019r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia we wznowionym postępowaniu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2019r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: Kolegium, organem odwoławczym), po rozpatrzeniu odwołania D.B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z dnia 24 września 2018r. znak: [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 3 października 2017r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia z działki o nr ewid. [...] w Suchedniowie, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce stwierdziło, że decyzja nr [...] z dnia 3 października 2017r. Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówiło jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i argumentację prawną.
Decyzją z dnia 3 października 2017r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Suchedniów wymierzył D.B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 404.940,00 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 11 sztuk drzew gatunku żywotnik zachodni (tuja) rosnących na działce o nr ewid. [...] w Suchedniowie oraz wskazał, że uiszczenie kary ma nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r. D.B., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego Ł.W., wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 3 października 2017r. oraz o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem został pominięty pełnomocnik strony w toku postępowania zakończonego ww. decyzją.
We wznowionym postępowaniu organ I instancji ustalił, że do radcy prawnego - nie była kierowana żadna korespondencja w przedmiotowej sprawie, gdyż jedynym ujawnionym pełnomocnikiem wskazanym przez stronę był P.B., któremu organ wysyłał korespondencję w sprawie, a dodatkowo - mimo braku takiego obowiązku - także bezpośrednio stronie. Organ I instancji wskazał, że o ustanowieniu radcy prawnego do reprezentowania strony nie został powiadomiony. Nie został również złożony dokument pełnomocnictwa. W ocenie organu I instancji nie doszło zatem do pozbawienia strony udziału w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym decyzją z dnia 3 marca 2018r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji tego organu z dnia
3 października 2017r.
Decyzją z dnia 13 lipca 2018r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ uznając, że strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu i szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie.
Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 24 września 2018 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 3 października 2017r. wskazując, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.B.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 stycznia 2019r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce stwierdziło, że decyzja nr 29/2017 z dnia 3 października 2017r. Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówiło jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa się z dwóch etapów. W pierwszej kolejności właściwy organ ustala, czy jest ono w ogóle dopuszczalne, a w razie stwierdzenia przesłanek do wznowienia postępowania wydaje postanowienie w tym przedmiocie. Następnie organ bada przyczyny wznowienia oraz prawidłowość decyzji dotychczasowej i w zależności od wyników tegoż postępowania wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej lub decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej, decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy albo też decyzję stwierdzającą wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa, ale z uwagi na przesłanki z art. 146 k.p.a. nie uchyla decyzji dotychczasowej.
Kolegium, badając dopuszczalność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie podniosło, że skarżąca wnioskiem z dnia 12 października 2016r. zwróciła się do organu I instancji o wyrażenie zgody na usunięcie 17 drzew z przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku załączyła tytuł własności oraz sporządzony w formie aktu notarialnego dokument pełnomocnictwa dla P.B. do reprezentowania jej m.in. przed organami administracji samorządowej. Kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew został złożony w dniu 24 października 2016r. i nawiązywał do wniosku z dnia 12 października 2016r. Następnie w dniu 31 października 2016r. wniosek o wydanie zezwolenia został wycofany, a decyzją z dnia 2 listopada 2016r. postępowanie w tym zakresie umorzone.
Dalej Kolegium podało, że w dniu 7 listopada 2016r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wycięcia bez wymaganego zezwolenia 11 sztuk drzew gatunku tuja rosnących na przedmiotowej działki. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, bez wątpienia było odrębnym postępowaniem od postępowania zmierzającego do wydania zezwolenie na usunięcie drzew, umorzonego decyzją z dnia 2 listopada 2016r. W postępowaniu wszczętym z urzędu nie ujawnił się pełnomocnik P.B., a skarżąca nie złożyła do akt tego postępowania dokumentu pełnomocnictwa. Kolegium wskazało, że pełnomocnictwo w każdym postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost i nie może być domniemane. Ponadto, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., obowiązek doręczania pism dotyczy tylko pełnomocnika ustanowionego w danej sprawie. Kolegium podniosło, że skarżąca udzieliła pełnomocnictwa ogólnego, nie ograniczonego tylko do postępowania odwoławczego wskazanemu radcy prawnemu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wiedzę taką powinien posiadać, gdyż z decyzji Kolegium wynikało, że w postępowaniu strona reprezentowana była przez radcę prawnego. Tym samym z udziałem tego pełnomocnika organ I instancji powinien prowadzić postępowanie po zwrocie akt przez organ odwoławczy i jemu winna zostać doręczona decyzja z dnia 3 października 2017r.
Kolegium uznało zatem, że niewątpliwie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. w stopniu kwalifikowanym, powodującym konieczność wznowienia postępowania.
Przechodząc następnie do oceny merytorycznej kwestionowanej decyzji Kolegium wskazało, że w toku wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie usunięcia bez zezwolenia 11 tui z ww. działki organ I instancji, na podstawie informacji w sprawie podatku od nieruchomości na rok 2017, danych o nieruchomości i decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości ustalił, że działka ta ma powierzchnię 10395 m2 i w całości zajęta jest na prowadzenie działalności gospodarczej. Oględziny dokonane przez organ I instancji w dniu 7 sierpnia 2017r. potwierdziły natomiast funkcjonalny związek parkingu z obiektem handlowo-usługowym, który jest własnością skarżącej. Ponadto z porównania załącznika graficznego do wniosku strony z dnia 12 października 2016r. oraz załącznika graficznego do decyzji organu I instancji z dnia 18 sierpnia 2016r. o warunkach zabudowy ww. działki jednoznacznie wynika, iż usunięcie 11 tui było związane z budową parkingu na tej działce.
Dla oceny, czy parking jest funkcjonalnie związany z prowadzoną działalnością gospodarczą Kolegium dokonało analizy dokumentów:
- wniosku skarżącej o ustalenia warunków zabudowy,
- warunków technicznych na wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego do budynku handlowo-produkcyjnego-usługowego wydanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Suchedniowie,
- załącznika do decyzji o warunkach zabudowy uwidaczniającego sposób zagospodarowania budynku przyległego do parkingu,
- decyzji organu I instancji z dnia 18 sierpnia 2016r. o warunkach zabudowy i wydanej na jej podstawie decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 27 października 2016r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę,
- projektu zagospodarowania terenu w związku z budową parkingu na samochody osobowe.
Na podstawie powyższych dokumentów Kolegium stwierdziło, że budowa parkingu jest funkcjonalnie związana z charakterem przyległego budynku. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotem inwestycji była m.in. zmiana sposobu użytkowania części istniejącego budynku produkcyjnego na cele usługowe oraz budowa parkingu na 50 miejsc dla samochodów osobowych, mającego związek funkcjonalny z istniejącą zabudową. W decyzji o warunkach zabudowy zostało to wykazane w części I pkt 1 i 4 - Rodzaje inwestycji. Załącznik do ww. decyzji ukazujący rzut parteru budynku po przebudowie (adaptacji), rozmieszczenie lokali i ich przeznaczenie potwierdza jego charakter jako handlowo-usługowy. Przeznaczenie to potwierdzają również warunki techniczne na wykonanie przyłączy wodnokanalizacyjnych.
Dalej Kolegium wskazało, że przyjmując charakter handlowo-usługowy budynku po adaptacji i zmianie sposobu jego użytkowania, na podstawie § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lipca 2015r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) przy zagospodarowaniu działki budowlanej należało urządzić, stosownie do jej przeznaczenia miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, co skarżąca uczyniła.
Organ odwoławczy podkreślił także, że ujawnione w CEilDG informacje o wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej potwierdzają, że prowadzi ona m.in. działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu i zarządzaniu nieruchomościami własnymi i dzierżawionymi. Ponieważ właściciele okolicznych parkingów zabraniają korzystania z nich przez osoby nie będące ich klientami (dowód: zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy), to wybudowanie parkingu było niezbędne. Ponadto we wniosku z dnia 21 października 2016r. o wyrażenie zgody na wycinkę drzew skarżąca oświadczyła pod rygorem odpowiedzialności karnej, że usunięcie drzew związane jest z prowadzoną działalnością gospodarczą.
W ocenie Kolegium, niewątpliwie zatem usunięcie drzew związane było z prowadzoną działalnością gospodarczą, zaś bezsporne jest, że takiej zgody skarżąca nie posiadała.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że konieczność wybudowania parkingu wynikała z charakteru prowadzonej działalności i przeznaczenia przyległego budynku, wymogów określonych w ww. rozporządzeniu, umożliwieniu parkowania samochodów przez klientów firm i instytucji korzystających z pomieszczeń zlokalizowanych w budynku przyległym do parkingu.
Zdaniem Kolegium, wyliczenia kary za usunięcie drzew są prawidłowe, bowiem zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6 ww. ustawy, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Wysokość opłaty wynikającej z art. 84 ust. 1 ww. ustawy wyliczono na podstawie wysokości stawek opłat za usuniecie drzew i krzewów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017r., które to przepisy były względniejsze dla strony, niż przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016r. Ubocznie Kolegium wskazało, że wyliczenie to nie było kwestionowane.
Za uzasadniony natomiast Kolegium uznało zarzut skarżącej co do naruszania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 3 października 2017r. w sytuacji zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Konieczne było zatem zreformowanie kwestionowanej decyzji, czego Kolegium dokonało w swoim rozstrzygnięciu.
Końcowo Kolegium wskazało, że usprawiedliwiony był również zarzut odwołania dotyczący naruszenia prawa procesowego, poprzez wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 26 lipca 2018r. o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji z dnia 13 marca 2018r, skoro uchylenie przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ww. decyzji, obligowało organ do ponownego rozpatrzenia sprawy bez konieczności wydawania postanowienia o wznowieniu. Zdaniem Kolegium, błąd ten nie miał jednakże wpływu na wynik sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniosła D.B., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, skutkujących nieuprawnionym przyjęciem, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji w której zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji podstawy do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z dnia 3 października 2017r. i orzeczenia co do istoty sprawy o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia;
2) art. 10 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia 3 października 2017r. oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, w sytuacji w której strona skarżąca chciała złożyć w toku postępowania przed organem I instancji wnioski dowodowe mające na celu wykazanie, że brak jest podstaw do wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia;
3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z dnia 24 września 2018r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie że decyzja tego organu z dnia 3 października 2017r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmowę jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadając w swej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji w której orzeczenie co do istotny sprawy winno skutkować umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia;
4) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez niewskazanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, a zatem miał obowiązek wskazania w podstawie prawnej konkretnego przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym wydaniem decyzji z dnia 3 października 2017r., a w związku z tym nie mogła złożyć w tym postepowaniu wniosków dowodowych mających na celu wykazanie, że brak było podstaw do wymierzenia jej kary pieniężnej. Skarżąca podniosła, że zamierzała wystąpić o załączenie do akt sprawy, dokumentacji z postępowania karnego prowadzonego przez Komendanta Komisariatu Policji w Suchedniowie, w którym ustalono, że będące przedmiotem postępowania drzewa niszczyły elewację budynku, w stosunku do którego prowadzone były roboty budowlane i w związku z tym zaistniał stan wyższej konieczności. Skarżąca zarzuciła, że w żadnym z rozstrzygnięć wydanych w sprawie organy nie wyjaśniły w sposób należyty z jakich powodów odmówiły wiarygodności dowodowi z zeznań jakie złożyła w toku dochodzenia prowadzonego w sprawie usunięcia drzew przez Komendanta Policji, a z których wynikała nagła konieczność usunięcia drzew z uwagi na zagrożenie dla budynku znajdującego w najbliższym ich otoczeniu. Skarżąca podniosła ponadto, że zamierzała wykazać, że to nie ona winna być adresatem decyzji w przedmiocie wymierzenia kary za wycięcie drzew, lecz winny to być ewentualnie osoby trzecie, które fizycznie dokonały zniszczenia przedmiotowych drzew w wyniku prac ziemnych.
Skarżąca podała, że nie było jej zamiarem usunięcie bez zezwolenia drzew z nieruchomości, na której prowadzone były roboty ziemne, lecz do ich zniszczenia doszło na skutek prowadzenia tych robót, czego nie mogła przewidzieć i nie mogła temu zapobiec. Ponadto skarżąca wskazała, że to nie ona nadzorowała bezpośrednio prowadzoną inwestycję, lecz jej pełnomocnik, który zlecił prowadzenie robót ziemnych osobie trzeciej, a to wyklucza jej odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia.
Skarżąca podniosła, że usunięcie skutków naruszenia prawa przez organ I instancji w postaci pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym ochrony jej praw przed niezgodnym z prawem działaniem organu, możliwe będzie dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z dnia 3 października 2017r., wymierzającej jej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, którą Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce stwierdziło, że decyzja nr [...] z dnia 3 października 2017r. Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówiło jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W sprawie niniejszej, po wznowieniu postępowania, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie ustalające wystąpienie przesłanki wznowieniowej, jaką w tym wypadku było pominięcie strony (jej pełnomocnika) w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, a następnie przeprowadził postępowanie merytoryczne. Poza sporem jest, że pełnomocnik skarżącej, radca prawny Ł.W., nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów decyzji nr [...] z dnia 3 października 2017r., w przedmiocie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Jak wynika z akt sprawy D.B. udzieliła radcy prawnemu pełnomocnictwa ogólnego do prowadzenia wszystkich spraw jej dotyczących przed m.in. organami administracji publicznej we wszystkich instancjach (K- I- 137 akt adm.).Dokument pełnomocnictwa został złożony na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Kolegium, wywołanego odwołaniem D.B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów nr [...] z dnia 24 kwietnia 2017r. Słusznie w związku z powyższym organ uznał, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów nr [...] z dnia 3 października 2017r.
Przepis art. 151 § 1 i 2 k.p.a. reguluje rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia. Jedną z decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a., które wyłączają dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia. Zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Podkreślić należy, że przepis art. 151 § 2 k.p.a. w sytuacji stwierdzonej przez organ wadliwości postępowania głównego wymaga, aby organ wydając decyzję w postępowaniu wznowieniowym stwierdził, że poddana wznowieniu decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz podał z jakich powodów, pomimo stwierdzonej wadliwości wskazanej w art. 145 k.p.a., art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a., odstępuje od jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II OSK 220/16). Obowiązkiem organu, po ustaleniu, że decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jak wskazuje się w doktrynie, postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero przeprowadzenie postępowania co do istoty może doprowadzić do stwierdzenia przez organ, że co prawda doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści.
Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie zastosowanie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 14. Warszawa 2016, s. 680). Zatem organ ma obowiązek zastosować przepisy prawa materialnego w taki sposób, jakby na nowo prowadził postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Podkreślić przy tym trzeba, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu zwykłym ma zagwarantowane prawo, że po wznowieniu postępowania organ przeprowadzi postępowanie w taki sposób jakby "odżyło" postępowanie, w którym nie brała bez własnej winy udziału.
Sumując tę część rozważań, jeśli po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w wyniku wznowienia postępowania organ ustali, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej to nie uchyla decyzji ostatecznej. W sytuacji gdy w zwykłym postępowaniu strona (jej pełnomocnik) nie brała udziału, a zapadłaby decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., tzn. ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 544/16).
W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że organ I instancji nie zawarł w rozstrzygnięciu stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa - jak tego wymaga art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. - Kolegium słusznie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i stwierdziło, że decyzja nr 29/2017 z dnia 3 października 2017r. Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówiło jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Zdaniem Sądu, wbrew zrzutom skargi, Kolegium prawidłowo uznało, że w realiach rozpoznawanej sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej tj. decyzja wymierzająca skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 października 2016r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wyrażenie zgody na usunięcie 17 drzew z ww. nieruchomości, dołączając do niego tytuł własności oraz sporządzony w formie aktu notarialnego dokument pełnomocnictwa dla P.B. do reprezentowania jej m.in. przed organami administracji samorządowej. W dniu 24 października 2016r. złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, nawiązujący do wniosku z dnia 12 października 2016r. Z uwagi na cofnięcie przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia organ decyzją z dnia 2 listopada 2016r. umorzył postępowanie w tym przedmiocie.
W sprawie niniejszej analiza materiału dowodowego zebranego w aktach pozwala stwierdzić, że organy właściwie zebrały materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej i poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, które Sąd podziela i uznaje za własne. Materiał ten dowodzi, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 10395 m2 i w całości zajęta jest na prowadzenie działalności gospodarczej, co jednoznacznie wynika z informacji w sprawie podatku od nieruchomości na rok 2017, danych o nieruchomości i decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości.
W przekonaniu Sądu Kolegium słusznie uznało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi funkcjonalny związek parkingu z obiektem handlowo-usługowym, który jest własnością skarżącej, co potwierdzają przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 7 sierpnia 2017r. oględziny nieruchomości. Ustalenia organu wzmacnia porównanie załącznika graficznego do wniosku strony z dnia 12 października 2016r. oraz załącznika graficznego do decyzji organu I instancji z dnia 18 sierpnia 2016r. o warunkach zabudowy ww. działki, z którego jednoznacznie wynika, iż usunięcie drzew było związane z budową parkingu na przedmiotowej nieruchomości. Ma rację Kolegium stwierdzając, że analiza dowodów zebranych w sprawie, a to: wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, warunków technicznych na wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego do budynku handlowo-produkcyjnego-usługowego, załącznika do decyzji o warunkach zabudowy uwidaczniającego sposób zagospodarowania budynku przyległego do parkingu, decyzji organu I instancji z dnia 18 sierpnia 2016r. o warunkach zabudowy i wydanej na jej podstawie decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 27 października 2016r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania terenu w związku z budową parkingu na samochody osobowe – pozwala stwierdzić, że budowa parkingu jest funkcjonalnie związana z charakterem przyległego budynku. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że przedmiotem inwestycji była m.in. zmiana sposobu użytkowania części istniejącego budynku produkcyjnego na cele usługowe oraz budowa parkingu na 50 miejsc dla samochodów osobowych, mającego związek funkcjonalny z istniejącą zabudową (część I pkt 1 i 4 - Rodzaje inwestycji tej decyzji). Niewątpliwie załącznik do tej decyzji, ukazujący rzut parteru budynku po przebudowie (adaptacji), rozmieszczenie lokali i ich przeznaczenie oraz warunki techniczne na wykonanie przyłączy wodnokanalizacyjnych, potwierdzają jego handlowo-usługowy charakter.
Na akceptację zasługuje również argumentacja Kolegium z której wynika, że przyjmując handlowo-usługowy charakter budynku po adaptacji i zmianie sposobu jego użytkowania, na podstawie § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lipca 2015r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), przy zagospodarowaniu działki budowlanej należało urządzić, stosownie do jej przeznaczenia miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, co też skarżąca uczyniła. Ujawnione w CEilDG informacje o wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej potwierdzają, że prowadzi ona m.in. działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu i zarządzaniu nieruchomościami własnymi i dzierżawionymi. We wniosku z dnia 21 października 2016r. o wyrażenie zgody na wycinkę drzew skarżąca oświadczyła pod rygorem odpowiedzialności karnej, że usunięcie drzew związane jest z prowadzoną działalnością gospodarczą.
W tym stanie rzeczy Kolegium słusznie uznało, że usunięcie drzew związane było z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą, zaś poza sporem jest, że strona nie posiadała zezwolenia na ich usunięcie.
Nie budzi również zastrzeżeń wyliczenie kary za usunięcie przedmiotowych drzew, którego skarżąca nie kwestionowała. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6 tej ustawy, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wysokość opłaty wynikającej z art. 84 ust. 1 tej ustawy wyliczono na podstawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U z 2017r., poz. 1330), które to przepisy niewątpliwie były względniejsze dla strony, niż przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U z 2016r., poz.1354 ).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione.
Skarżąca uważa, że w związku z tym, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 3 października 2017r. nie mogła złożyć wniosków dowodowych mających na celu wykazanie braku podstaw do wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Skarżąca zamierzała wykazać, że to nie ona winna być adresatem decyzji lecz osoby trzecie, które fizycznie dokonały zniszczenia drzew w wyniku prac ziemnych. Zdaniem skarżącej, nie można zatem mówić, że zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej.
Zdaniem Sądu, podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Jak już wskazano na wstępie rozważań, pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Fakt ten sam w sobie nie może być natomiast podstawą do stwierdzenia, że w sprawie nie mogłaby zapaść taka sama decyzja. Należy podkreślić, że samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Również argumentacja podnoszona w tym postępowaniu nie w każdej sytuacji przemawia za wydaniem innej decyzji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od tego czy podnoszone argumenty są zasadne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie.
Co istotne w sprawie niniejszej, w toku postępowania strona skarżąca nie składała wniosków dowodowych, jak również w odwołaniu nie podnosiła zarzutów, które aktualnie podnosi w skardze. Zgłoszenie nowych zarzutów na etapie postępowania sądowego uniemożliwiło organom odniesienie się do nich. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a., Sąd uznał je za bezzasadne.
Po pierwsze. Usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, a odpowiedzialność za niego ponosi osoba, która tego deliktu dopuściła się. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do przyjęcia, że niezbędnym warunkiem nałożenia na właściciela lub posiadacza nieruchomości administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia jest wykazanie, że właściciel lub posiadacz nieruchomości wiedział o usunięciu drzew, ewentualnie zlecił ich wycinkę lub wyraził na to zgodę i działanie takie akceptował (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 299/10, LEX nr 992536).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, według którego kładzie się nacisk na obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew. Podnosi się, że usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r., II OSK 2262/10, LEX nr 1138121; wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2011r., II SA/Lu 268/11, LEX nr 1096929), ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009r., II OSK 291/08, LEX nr 529915). 580/10, LEX nr 753901).
Po drugie. Akta sprawy dowodzą, że w toku postępowania skarżąca w żadnej mierze nie wykazała, iż usunięcie drzew uzasadnione było stanem wyższej konieczności.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.