II SA/Ke 25/25

II SA/Ke 25/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1, 6 i 7 , art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 4  , art. 28, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Z. M. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 listopada 2024 r. znak: SKO.PZ-71/4225/348/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Z. M. i R. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 12.11.2024 r. znak: SKO.PZ-71/4225/348/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Łopuszno z 7.08.2024 r. znak: IB-6730.8.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
R. M. i Z. M. (zwani dalej "wnioskodawcami") wystąpili o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ww. organu I instancji nr 17/2023 z 10.03.2023 r. (zwanej też dalej "decyzją ostateczną") o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu rekreacyjno-sportowego (w tym altany rekreacyjnej, placu zabaw, urządzeń sprawnościowych, elementów małej architektury, utwardzeń terenu, stanowiska serwisowego dla kamperów) oraz budowie parkingu (od 10 do 30 miejsc postojowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym instalacją elektryczną zewnętrzną oświetleniową, instalacją monitoringu, instalacją wod.-kan.) na części działek oznaczonych nr ewid. [...] – zarzucając brak ich udziału na prawach strony w ww. postępowaniu – pomimo, że są współwłaścicielami sąsiedniej działki nr [...]. Dodatkowo wnioskodawcy podnieśli, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na ich nieruchomość. W tym zakresie wskazano na drastyczne zwiększenie poziomu hałasu wytwarzanego przez uczestników planowanego obiektu rekreacyjno-sportowego (piski, wrzaski, odbijanie piłki, korzystanie z urządzeń, głośna muzyka). Hałas generowany będzie również przez samochody i kampery wjeżdżające na stanowiska serwisowe i parkingi, zwiększona zastanie emisja spalin, a w konsekwencji powstanie smog. Ponadto będzie wytwarzana bardzo duża ilość odpadów komunalnych, zwiększony zostanie odpływ wód opadowych na teren ich działki.
Decyzją z 20.05.2024 r. SKO uchyliło w całości poprzednio wydaną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Łopuszno z 12.02.2024 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Kolejną decyzją – z 7.08.2024 r. – organ I instancji, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 K.p.a. – odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej.
W odrębnych odwołaniach od ww. decyzji – o tożsamej treści – wnioskodawcy podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, argumentując że organ I instancji nie zbadał i nie wyjaśnił wszystkich spornych w sprawie kwestii.
SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreśliło że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W stanie faktycznym sprawy wstępny etap badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończył się wydaniem przez organ I instancji postanowienia z 10.07.2023 r. o wznowieniu postępowania – z uwagi na wskazane przez wnioskodawców przesłanki z art. 145 § 4 pkt 1 K.p.a., co do tego, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Ponadto, wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu jednego miesiąca do jego wniesienia, zgodnie z przepisami określonymi w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. W rezultacie, we wznowionym postępowaniu organ I instancji powinien zbadać i w sposób jednoznaczny ustalić, czy wnioskodawcy są stronami ww. postępowania – któremu to obowiązkowi organ I instancji sprostał w sposób wystarczający. W postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie przymiotu strony zastosowanie miał art. 28 K.p.a. W orzecznictwie zgodnie przyjęto, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, której podstawę prawną stanowią przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p."), będą mieli: wnioskodawcy; podmioty mające tytuł prawny do terenu inwestycji oraz nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie i w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie. W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomościami posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności. Jak wskazują akta sprawy, żaden z wnioskodawców nie udokumentował aby był właścicielem działki nr [...] (i zgodnie z treścią księgi wieczystej nie posiadają żadnych praw rzeczowych do tej działki), ani pozostałych działek stanowiących teren planowanej inwestycji, jak również aby był właścicielem działki nr [...], która graniczy z działką nr [...], na której będzie zrealizowana inwestycja. Postanowieniem Sądu Rejonowego we Włoszczowie I Wydział Cywilny z 30.01.2023 r. sygn. akt I Ns 300/21 oddalono wniosek Z. M. i R. M. o zasiedzenie, a postanowieniem Sądu Okręgowego w Kielcach II Wydział Cywilny z 3.08.2023 r. sygn. akt II Ca 599/23 oddalono apelację wnioskodawców od ww. postanowienia Sądu Rejonowego. Na podstawie art. 363 K.p.c. ww. wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach II Wydział Cywilny jest prawomocny, ponieważ nie służy od niego środek odwoławczy. Skarga kasacyjna jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, nie jest środkiem odwoławczym – w związku z czym wnioskodawcy aktualnie nie posiadają żadnego tytułu prawnego do ww. działki nr ewid. [...]. Ponadto SKO zauważyło, że teren wnioskowanej inwestycji został wskazany na części działki nr [...], nieprzylegającej do działki nr [...]. Od działki nr [...] oddziela pas nieużytkowanego terenu o zmiennej szerokości od 6,86m do 6,90m. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano, że kluczowym jest to, że granice obszaru – na który planowana inwestycja może oddziaływać – zamykają się dokładnie w granicach terenu planowanej inwestycji. W rezultacie, działka nr [...], do której wnioskodawcy nie posiadają praw rzeczowych, nie stanowi terenu inwestycji, znajduje się w obszarze oddziaływania terenu wnioskowanego przedsięwzięcia, a Z. i R. M. nie posiadają praw rzeczowych do działki nr [...]. Natomiast o interesie prawnym stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Skoro planowana inwestycja nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1071), to nie można skutecznie żądać wydania w przedmiotowej sprawie decyzji środowiskowej. W rezultacie, skoro planowana inwestycja, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, nie oddziałuje negatywnie na środowisko, a wnioskodawcy nie wykazali, że są właścicielami, użytkownikami wieczystymi, jak też posiadają inne prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, to nie sposób uznać, zdaniem SKO, że posiadają oni przymiot stron w ww. postępowaniu. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w K.p.a. podstawy wznowienia postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Tymczasem wnioskodawcy nie wskazali przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę ich interesu prawnego. Natomiast interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego ograniczającej zagospodarowanie nieruchomości skarżącego ze względu na mającą powstać inwestycję. Wbrew zarzutom odwołania, takiego charakteru nie mają w szczególności przepisy dotyczące uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140 K.c.) i zakazu immisji (art. 144 K.c.).
W związku z powyższym rozstrzygnięcie organu I instancji uznano za zasadne, podkreślając że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji strony ww. postępowania.
Odnosząc się do zarzutów odwołań SKO wyjaśniło, że:
- decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- immisje, jakie może powodować planowana inwestycja, nie stanowią uzasadnienia dla odmowy wydania warunków zabudowy – w odniesieniu do argumentacji co do art. 140 oraz 144 K.c.;
- przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spodziewany spadek atrakcyjności lub wartości działki;
- podstawową zasadą jest wolność zabudowy swojej nieruchomości;
- ocena wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i należą do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia;
- z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji;
- odnosząc się do argumentacji dotyczącej naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady kontynuacji funkcji, Kolegium podniosło że w sprawie sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do projektu decyzji, a następnie do samej decyzji o warunkach zabudowy; z analizy tej wynika, że przedmiotowy teren inwestycji położony jest na terenie Miejsko-Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], planowane obiekty rekreacyjno-sportowe zlokalizowane będą na części działki nr [...] na terenie dawnego boiska sportowego, a obecnie teren ten jest niezabudowany i porośnięty roślinnością trawiastą, projektowane elementy będą stanowić kontynuację zastanej funkcji, tj. tereny usług sportu i rekreacji; planowana funkcja terenu jest możliwa i jest do pogodzenia z istniejącym sposobem zagospodarowania działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego; autor analizy posiadający stosowne uprawnienia specjalistyczne, w sposób wystarczający uzasadnił, że wnioskowany sposób zagospodarowania działki będzie spełniał wymagania dotyczące kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki i nie będzie naruszał zasady dobrego sąsiedztwa; ponadto, zdaniem SKO, planowane przedsięwzięcie należy do infrastruktury o charakterze społecznym w zabudowie mieszkalnej, podobnie jak obiekty handlowe, kultu religijnego, czy właśnie obiekty sportowe;
- w pkt 22. decyzji ostatecznej pn. "Warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" organ I instancji wskazał, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu Obszaru Chronionego Krajobrazu (K-ŁOChK) wyznaczonego uchwałą Nr XXXV/616/13 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 23.09.2013r. (Dz.Urz. Woj. Święt. poz. 3308), a zatem przy realizacji przedmiotowej inwestycji należy spełnić odpowiednie wymagania i warunki wynikające z tej uchwały;
- w pkt 2.4. decyzji ostatecznej pn. "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" organ I instancji ustalił warunki w następujący sposób: "Inwestycję należy realizować zapewniając poszanowanie występujących, uzasadnionych interesów osób trzecich. Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może naruszać przepisów art. 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 2351 z późn. zm.), tj. powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – na nieruchomościach sąsiednich. Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby".
Końcowo SKO stwierdziło, że rolą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności planowanej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Interes prawny wnioskodawców nie został w tym przypadku wyartykułowany w taki sposób, by organ musiał go analizować i wziąć pod uwagę, a ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, których wystąpienie w przyszłości, w sposób dowolny (np. może powstać hałas, smog itp.) zakładałby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.
W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnioskodawcy podnieśli zarzuty naruszenia przepisów:
1. postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wnikliwego i dokładnego postępowania wyjaśniającego, którego ostateczny wynik dawałby podstawę do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;
2. postępowania, tj. art 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wydaną z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego;
3. prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust 1. u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem ww. przepisów.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:
1. uchylenie w całości decyzji z 12.11.2024 r. i 7.08.2024 r. oraz decyzji ostatecznej i umorzenie postępowania lub
2. uchylenie w całości decyzji z 12.11.2024 r. i 7.08.2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
3. zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając swe stanowisko skarżący podnieśli, że organ zupełnie bezpodstawnie przyjął, iż nie są oni właścicielami działki o nr ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Od 2000 roku są bowiem właścicielami działki nr [...], co znajduje potwierdzenie zarówno w wypisie z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w Kielcach (w załączeniu) jak i w księdze wieczystej. Natomiast wprawdzie nie są właścicielami działki nr 349, na której zlokalizowana jest planowana inwestycja ale obecnie toczy się postępowanie o zasiedzenie na rzecz R. M. części tej działki (została wniesiona kasacja do Sądu Najwyższego).
Dalej skarżący wskazali, że decyzja SKO w Kielcach sama sobie zaprzecza a uzasadnienie decyzji i wskazane w niej wywody zawierają uchybienia i są ze sobą sprzeczne. Decyzja ta jest również sprzeczna z wcześniej wydanym przez organ rozstrzygnięciami w przedmiotowej sprawie.
W jednym miejscu decyzji organ stwierdził, że granice obszaru oddziaływania opisanej wyżej inwestycji zamykają się dokładnie w granicach jej terenu. Natomiast poniżej stwierdza, że "działka nr [...] nie stanowi terenu inwestycji, znajduje się w obszarze oddziaływania terenu wnioskowanego przedsięwzięcia a Państwo Z. i R. M. nie posiadają praw rzeczowych do działki nr [...]". A więc tak naprawdę z zaskarżonej decyzji nie można jednoznacznie odczytać czy obszar oddziaływania, objętej decyzją o warunkach zabudowy inwestycji, obejmuje działkę nr ewid. [...] czy też nie oraz, czy w związku z powyższym właścicielom tej działki powinien przysługiwać przymiot stron w prowadzonym postępowaniu, czy też nie.
Zdaniem skarżących planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na ich działkę o nr ewid. [...] poprzez uciążliwości spowodowane przez hałasy, zakłócenia ciszy nocnej, spowodowane odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji, natężenie ruchu i wydalanie spalin samochodowych, co spowoduje negatywne oddziaływanie na środowisko. Inwestycja wyeliminuje piękny i duży pas zieleni, natomiast spowoduje wytwarzanie dużej ilości odpadów. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien wziąć pod uwagę, że funkcjonowanie takiego obiektu musi odbywać się zgodnie z przepisami, które przewidują w takich przypadkach ochronę z tytułu naruszenia prawa własności w zakresie niedopuszczalnych immisji, w tym przypadku hałasu - na podstawie art. 144 K.c., a także zgodnie z przepisami prawa budowlanego i ochrony środowiska. Ponadto, zaskarżona decyzja narusza ustawę z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu podarowaniu przestrzennym i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący, dokonując analizy art. 61 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, stwierdzają że żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy (analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) występuje sprzeczność, polegająca na stwierdzeniu, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zastanej działce nr ewid. [...], objętej terenem inwestycji funkcji tj. usług sportu i rekreacji, jednocześnie zaś w tej samej decyzji organ stwierdza, że obecnie teren inwestycji jest niezabudowany i porośnięty roślinnością trawiastą. Fakt, że nieruchomość objęta terenem inwestycji została przekazana w trwały zarząd Miejskiemu Gminnemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w Łopusznie nie może stanowić podstawy stwierdzenia, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zastanej na działce funkcji. Ponadto decyzja narusza przepisy odrębne, tj. § 3 uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr XXXV7616/103 z 23.09.2013 r. o wyznaczeniu Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdyż zniszczy trwałość ekosystemów oraz zadrzewień występujących na terenie inwestycji, a prowadzone roboty ziemne, w tym wykopy, trwale zniekształcą rzeźbę terenu oraz zniszczą faunę i florę tego obszaru. Wycinka drzew i zadrzewień kolidujących z projektowanymi obiektami rekreacyjno-sportowymi będzie skutkowała zniszczeniem miejsc schronienia dla wielu gatunków zwierząt, zmianą mikroklimatu oraz zmianą stosunków wodnych terenu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodał, że omyłką było wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie są właścicielami działki nr [...], co jednak nie wpływa na wynik rozstrzygnięcia organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu rekreacyjno-sportowego (w tym altany rekreacyjnej, placu zabaw, urządzeń sprawnościowych, elementów małej architektury, utwardzeń terenu, stanowiska serwisowego dla kamperów) oraz budowie parkingu (od 10 do 30 miejsc postojowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym instalacją elektryczną zewnętrzną oświetleniową, instalacją monitoringu, instalacją wod.-kan.) na części działek oznaczonych nr ewid. [...].
Rozstrzygnięcia te zostały wydane po tym jak Burmistrz Miasta i Gminy Łopuszno postanowieniem z dnia 10.07.2023 r. wznowił - na wniosek Z. M. i R. M. - postępowanie zakończone ostateczną decyzją ww. organu nr 17/2023 z 10.03.2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy, z uwagi na wskazaną we wniosku o wznowienie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, tj. z powodu braku udziału wnioskodawców w postępowaniu bez własnej winy.
Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 151 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Organ administracji bada zatem w pierwszej kolejności po wznowieniu postępowania, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dopóki nie zostanie dokonana taka ocena, dopóty niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji (wyrok NSA z 10 marca 1999 r., IV SA 2172/97). Przepis art. 151 § 1 K.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 K.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są – uchyla się decyzję dotychczasową i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.
Zasadniczym powodem rozstrzygnięcia organów, wydanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., było uznanie, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Łopuszno nr 17/2023 z 10.03.2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Organy uznały, że wnioskodawcy nie wskazali przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę ich interesu prawnego. Natomiast interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi zdaniem organów wynikać z konkretnej normy prawa materialnego ograniczającej zagospodarowanie nieruchomości skarżącego ze względu na mającą powstać inwestycję. Tym samym skarżący zdaniem organów nie posiadają w niniejszej sprawie legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej również dalej "u.p.z.p.", nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy rzeczywiście znajduje zastosowanie zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 28.11.2023 r., sygn. II SA/Rz 1069/23 oraz przywołane tam: wyrok NSA z 7.03.2000 r., sygn. akt IV SA 364/99, wyrok NSA 28.10.2020 r. sygn. akt II OSK 1196/20, wyrok NSA z 22.02.2022 r., sygn. akt II OSK 78/19).
Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Nie można mieć wątpliwości, że udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez inwestycję (wyrok NSA z 3.12.2008 r., II OSK 1505/07). Można powiedzieć, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy przyznanie statusu strony właścicielom działek sąsiednich, niegraniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną, wymaga uwzględnienia uciążliwości planowanej inwestycji oraz dokonania oceny, czy realizacja tej inwestycji może skutkować, w realiach danej sprawy, zakłóceniami w korzystaniu z tych nieruchomości ponad przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 K.c. Konieczność odwołania się w tej kwestii do zasad tzw. prawa sąsiedzkiego wynika m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. powołany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie z 28.11.2023 r., sygn. II SA/Rz 1069/23 oraz przywołane tam: wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19, wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. II OSK 739/20). Interes prawny właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją wynika z tego, że decyzja kształtująca zabudowę i zagospodarowanie danego terenu może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) osób trzecich. Pamiętać również trzeba, że w takich przypadkach przymiot strony może przysługiwać osobom, które dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, podlegającym ochronie prawnej, stosownie do przepisów art. 140, art. 144, art. 233 i art. 235 K.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (wyrok NSA z 25.07.2024r., sygn. II OSK 1566/23).
Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności trzeba przyznać rację skarżącym, że rozważania w powyższym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opierają się na ustaleniach po części nieprawidłowych, a po części rozbieżnych. O ile bowiem istotnie nie można przyjąć, że skarżący posiadają tytuł prawny do działki o nr ewid. [...] – ich wniosek o zasiedzenie został bowiem w tym zakresie prawomocnie oddalony, o tyle z księgi wieczystej nr [...] jednoznacznie wynika, że są oni – odmiennie niż wynika z decyzji – współwłaścicielami działki nr [...]. Przyznał to także organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazując, że odmienne ustalenie wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji było wynikiem omyłki. Co więcej, na stronie 6 decyzji znajduje się zdanie następującej treści: "Zatem działka nr [...] nie stanowi terenu inwestycji, znajduje się w obszarze oddziaływania terenu wnioskowanego przedsięwzięcia, a Państwo Z. i R. M. nie posiadają praw rzeczowych do działki nr [...]". Uprzednio organ stwierdza natomiast, że – jak wskazano we wniosku – granice obszaru, na który planowana inwestycja może oddziaływać, zamykają się dokładnie w granicach terenu tej inwestycji. Widoczna jest zatem (być może wynikająca z kolejnej omyłki) istotna niekonsekwencja w ustaleniach organu. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że uchylając decyzję organu I instancji z 12.02.2024 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, w decyzji z 20.05.2024 r. Kolegium stwierdziło (k. 383), że "ta okoliczność, a mianowicie posiadanie prawa współwłasności do działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której części znajdować się będzie planowana inwestycja powoduje za zasadne uznanie, że P.P. M. posiadają legitymację strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji". W decyzji zaskarżonej Kolegium jak wiadomo wyraziło stanowisko całkowicie odmienne.
Niezależnie od powyższego jednak, mając na względzie wskazane wyżej zasady ustalania interesu prawnego w sprawach dotyczących określenia warunków zabudowy, organy w ocenie Sądu nie uwzględniły w wystarczającym stopniu charakteru i wielkości planowanej inwestycji oraz jej usytuowania względem działki skarżących. Prawdą jest, że teren inwestycji wskazany liniami rozgraniczającymi nie obejmuje całego terenu działki [...] i od granicy działki nr [...] – należącej do skarżących – oddziela go pas nieużytkowanego terenu o szerokości od 6,86 m do 6,90 m. W ocenie Sądu jednak nie jest to odległość na tyle duża, by wyłączała jakąkolwiek możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżących. Przeciwnie, biorąc pod uwagę rodzaj i rozmiar (prawie 1 ha powierzchni), a także opis zamierzonego przedsięwzięcia, mającej obejmować budowę obiektu rekreacyjno-sportowego, w tym altany rekreacyjnej, placu zabaw, urządzeń sprawnościowych, elementów małej architektury, utwardzeń terenu, stanowiska serwisowego dla kamperów, oraz budowę parkingu (od 10 do 30 miejsc postojowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wpływ na korzystanie z nieruchomości skarżących trudno sprowadzić do miana hipotetycznego i nie powodującego istotnego oddziaływania na dotychczasowy sposób korzystania z tej działki. Poza elementami wskazywanymi przez skarżących, takimi jak hałas, zanieczyszczenia (związane m.in. z realizacją punktu serwisowego dla kamperów) czy kwestia odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji (w związku m.in. z utwardzeniem terenu), które to zagadnienia znajdują swoje uregulowanie w przepisach prawa materialnego, należy zwrócić uwagę, że działka skarżących jest położona w ramach wyznaczonego w analizie obszaru analizowanego (k. 61), jako jedna z niewielu zabudowanych nieruchomości, zaś teren planowanej inwestycji, mającej charakter sportowo-rekreacyjny, dominuje w ramach tego obszaru analizowanego, prowadząc do zmiany zagospodarowania dotychczasowego terenu zielonego, niezabudowanego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 K.p.a. nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy w ogóle może oddziaływać na konkretne nieruchomości sąsiednie. Jednocześnie Sąd podziela pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z 27.02.2013 r., sygn. II SA/Ke 50/13, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określany w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, przy czym pojęcia "sąsiedztwa" nie można tylko rozumieć jako nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością wskazaną we wniosku inwestora. NSA w wyroku z 5.12.2023 r., sygn. II OSK 495/21, z kolei słusznie przyjął, że większa i bardziej uciążliwa dla otoczenia inwestycja będzie podstawą przyjęcia, że postępowanie może dotyczyć szerszego kręgu właścicieli nieruchomości sąsiednich, niż w przypadku inwestycji drobnej. Wyraźnie jednak przy tym należy zaznaczyć, że nie ma jednoznacznych kryteriów w tym na przykład takiego, że brak bezpośredniego sąsiedztwa wyklucza przyjęcie, że postępowanie dotyczy interesu prawnego.
Podsumowując powyższe rozważania, w ocenie Sądu organy błędnie przyjęły, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.
Jednocześnie należy podkreślić, że postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 K.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (o ile stwierdzono istnienie podstawy wznowieniowej; por. wyrok NSA z dnia 13.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14). Ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 K.p.a., stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty. Wskazana podstawa wznowieniowa z tego względu powinna zobowiązywać organ administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów strony pozbawionej możliwość działania we wcześniejszym postępowaniu oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych (wyrok NSA z 6.03.2019 r., sygn. II OSK 381/19).
W rozpatrywanym przypadku uzasadnieniem odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 10.03.2023 r. po stronie organu I instancji było wyłącznie uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania. Już sam ten fakt, w sytuacji przyjęcia przez Sąd odmiennych wniosków w tym zakresie, powodował konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji – w celu rozpoznania istoty sprawy w rozumieniu art. 149 § 2 K.p.a. przez organy obu instancji. SKO bowiem co prawda odniosło się także do innych zagadnień poza kwestią legitymacji procesowej stron, a mianowicie do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady kontynuacji funkcji, jak również do zagadnień związanych z ochroną środowiska, jednak po pierwsze ocena ta została dokonana wyłącznie przez organ II instancji, po drugie nie uwzględnia ona istotnych dla sprawy okoliczności (o czym niżej), po trzecie zaś organ odwoławczy podtrzymał ocenę co do braku legitymacji stron, uzasadniającą odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, co samo w sobie powodowało brak podstaw do dokonywania oceny istoty sprawy – z uwagi na treść art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.
Trzeba zwrócić uwagę, że jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego w niniejszym przypadku nie został w żaden sposób uzasadniony. Jakkolwiek rzecz jasna nie zawsze kształt granic obszaru analizowanego musi odpowiadać figurze okręgu, jednak wyznaczenie go – jak w tym przypadku – w kształcie prostokąta, tym bardziej wymagało stosownej argumentacji. Tymczasem nie wiadomo nawet jaką odległość od terenu inwestycji w tym przypadku zastosowano. Można jedynie podejrzewać, mając na uwadze prostokątny kształt obszaru analizy oraz granice terenu inwestycji, że odległości te są różne po różnych stronach tego terenu. Nie wiadomo jednak, czym zostało to umotywowane. Poza tym jeśli chodzi o kontynuację funkcji, odwołano się do faktu, że przedmiotowy teren inwestycji położony jest na terenie Miejsko Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], a planowane obiekty rekreacyjno-sportowe zlokalizowane będą na części działki [...], na terenie dawnego boiska sportowego. Projektowane elementy będą stanowić kontynuację zastanej funkcji, tj. terenów usług sportu i rekreacji. Analizowany obszar, jak podniesiono, posiada spójny sposób zagospodarowania terenu - planowana funkcja terenu inwestycji jest możliwa do pogodzenia z istniejącym sposobem zagospodarowania działek. Wnioskowany sposób zagospodarowania działki będzie spełniał wymagania dotyczące kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki i nie będzie naruszał zasady dobrego sąsiedztwa. Jak widać, analiza nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do terenów sąsiednich działek, objętych granicami obszaru analizowanego. Także część graficzna analizy nie została sporządzona w ten sposób, aby można było wysnuć w tej kwestii jakiekolwiek wnioski. Słusznie zauważono w skardze, że po pierwsze obecnie teren inwestycji jest niezabudowany i porośnięty roślinnością trawiastą, a po drugie sam fakt, iż nieruchomość objęta terenem inwestycji została przekazana w trwały zarząd Miejskiemu Gminnemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w [...] nie może stanowić podstawy stwierdzenia, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zastanej na działce funkcji. Ponadto, dla zaplanowanej altany rekreacyjnej, w ślad za analizą, przyjęto określone parametry w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy (15 m od granicy działki drogi wewnętrznej), wysokości całkowitej (8 m) i powierzchni zabudowy (do 150 m²), jednak nie wiadomo na jakiej podstawie zostały one wyznaczone. Analiza nie zawiera bowiem żadnych wyjaśnień i porównań w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – jak tego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.
W świetle powyższych wywodów, mając na uwadze wyrażone wyżej stanowisko w kwestii legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, jak również konieczność wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii przy rozpoznaniu istoty sprawy, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i rozstrzygnięcie organu I instancji, zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, co skutkować musiało uchyleniem tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację dokonując stosownej oceny i wyjaśnień oraz wyda rozstrzygnięcie, które w sposób należyty uzasadni.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, uwzględniając kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.