Pełny tekst orzeczenia II SA/Ke 176/23

II SA/Ke 176/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 87 ust. 1,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2301
art. 94 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Powiatu Kazimierskiego z dnia 27 grudnia 2022 r. nr XXXI/238/2022 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 27 grudnia 2022 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr XXXI/238/2022 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych
z terenu Powiatu Kazimierskiego na 2023 rok.
Podstawę uchwały stanowiły art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
W § 1 uchwały ustalono rozkład godzin pracy aptek zgodnie z załącznikiem nr 1 i 2 do uchwały. Zgodnie z § 3, traci moc uchwała nr XXIV/188/2021 Rady Powiatu z 28 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że 12 grudnia 2022 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego uchwała nr 81/22 Prezydium Kieleckiej Okręgowej Izby Aptekarskiej, która negatywnie zaopiniowała projekt uchwały Rady Powiatu w części dotyczącej dyżurów całodobowych aptek ogólnodostępnych na terenie K. W. na 2023 r. W opinii podniesiono, że narzucanie aptekom godzin ich otwarcia stanowi ingerencję w ich działalność, zasady działania aptek powinny być proporcjonalne i adekwatne do zapotrzebowania ludności, a przy ustalaniu rozkładu godzin powinny być uwzględnione uwarunkowania powiatu, takie jak liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek leczniczych. Zarzucono również brak konsultacji dyżurów ze środowiskiem aptekarskim.
Organ podniósł, że nie jest możliwe ograniczenie dostępności aptek zgodnie
z sugestią samorządu aptekarskiego, gdyż z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki – wśród nich obowiązek pełnienia dyżurów nocnych, dzięki którym w każdym czasie, także w porze nocnej, możliwe jest korzystanie z zasobów apteki przez mieszkańców powiatu. Rozkład godzin pracy aptek powinien stwarzać możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje codzienny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy
i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana przez mieszkańców nie może mieć istotnego znaczenia. Dla rozkładu godzin pracy apteki w porze nocnej,
w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, brak zainteresowania usługami aptek
w porze nocnej i święta, gęstość zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek leczniczych czy inne wskazywane w uchwale kryteria nie mają znaczenia.
W zakresie braku konsultacji ze środowiskiem aptekarskim organ wyjaśnił, że art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego wskazuje na konieczne konsultacje
z samorządem gminy – przedstawicielem ludności gminy oraz zawodu farmaceuty – przedstawicielem środowiska aptekarskiego. Uzyskując stanowisko obydwu samorządów Rada Powiatu przeprowadziła zatem wskazane ustawą konsultacje przed podjęciem uchwały, w której zgodnie z art. 94 ust. 11 ww. ustawy, powinna ustalić rozkład godzin aptek zapewniając ludności dostępność świadczeń również
w porze nocnej.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze "[...]" spółka jawna w K. W. zaskarżyła uchwałę
z 27 grudnia 2022 r. w zakresie załącznika nr 1 - harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w K. W. na 2023 r., w zakresie dyżurów prowadzonych przez aptekę skarżącej ([...]) w K. W., ul.
1 Maja 11, zarzucając naruszenie:
- art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez przyjęcie uchwały ustalającej dyżury aptek ogólnodostępnych bez przeprowadzenia analizy potrzeb ludności, w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej,
- zasad zapisanych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w świetle których nieprawidłowe i niezgodne z prawem jest działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie uchwały bez jakiegokolwiek jej uzasadnienia.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów procesowych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała została opublikowana w dniu 13 stycznia 2023 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego poz. 321 i weszła w życie 14 dni od dnia jej opublikowania tj. w dniu 27 stycznia 2023 r., natomiast ustaliła terminy pełnienia dyżurów w okresie od
1 stycznia 2023 r. tj. jeszcze przed dniem jej wejścia w życie.
W przypadku apteki skarżącej (Apteka Rodzinna) w K. W., ul.
1 Maja 11, były to dyżury w dniach: 1 stycznia 2023 r., 11 stycznia 2023 r.,
19 stycznia 2023 r. i 27 stycznia 2023 r.
Z chwilą wejścia w życie uchwały była ona niewykonalna, ponieważ w sposób oczywisty nie ma możliwości zrealizowania dyżurów w okresach przypadających przed wejściem w życie uchwały. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który per analogia należy tutaj zastosować, nieważna jest decyzja, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Skarżąca zarzuciła, że narzucenie aptekom obowiązków dyżurów stanowi istotną ingerencję w ich działalność, w związku z tym ustalone zasady powinny być proporcjonalne i adekwatne do potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek rada powiatu powinna uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych, tymczasem zaskarżona uchwała została przyjęta bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń czy analiz we wskazanym powyżej zakresie.
Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, standardem obowiązku dyżurowego aptek jest zagwarantowanie dyżuru jednej apteki na obszarze powiatu. Z oczywistych względów nie sposób uznać, aby dla każdego powiatu dostępność jednej apteki była wystarczająca. Rada powiatu ma bowiem obowiązek dostosować regulacje do warunków danego powiatu. Specyficzne warunki danego powiatu mogą powodować, że konieczne będzie ustanowienie większej liczby dyżurujących aptek, zwłaszcza
w przypadku powiatów o dużej liczbie mieszkańców. Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie wykazała, aby niezbędne było sprawowanie dyżuru przez więcej niż jedną aptekę na terenie Powiatu Kazimierskiego.
Ze względu na fakt, iż uchwała w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w znaczący sposób ingeruje w zasadę swobody działalności gospodarczej i nakłada na przedsiębiorców prowadzących apteki obowiązki skutkujące koniecznością ponoszenia znacznych nakładów finansowych, uchwała powinna zawierać uzasadnienie. Na radzie powiatu ciąży obowiązek wskazania w uzasadnieniu uchwały, jakimi okolicznościami się kierowała, w szczególności precyzyjnie wykazanie, że uchwała wypełnia przesłanki określone w art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego (potrzeby ludności, zapewnienie dostępności w nocy, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy), a jednocześnie, że obciążenie aptek w sposób wskazany w uchwale jest uzasadnione wspomnianą przesłanką. Brak takiego uzasadnienia może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały.
Brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki
z postanowieniami uchwały. Skoro samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały, organ winien ustosunkować się do tych wniosków i ocen
i wyjaśnić dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów stwierdzających m.in., że potrzeby ludności nie uzasadniają przyjętego harmonogramu dyżurów. Przeciwdziałaniu ewentualnej arbitralności i dowolności w ustaleniu czasu pracy aptek służyć ma obowiązek uzyskania opinii podmiotów, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. W przypadku uzyskania opinii negatywnej bądź też uwag do projektu, organ winien w przypadku zarówno uwzględnienia, ale zwłaszcza
w przypadku ich nieuwzględnienia dać temu wyraz z uzasadnieniu uchwały.
Skarżąca zwróciła uwagę, iż zapewnienie dyżurów całodobowych w mniejszych miejscowościach napotyka na znaczne problemy logistyczne związane m. in. z brakiem wystarczającej liczby personelu mogącego zapewnić obsadę apteki
w trakcie dyżurów nocnych. Koszty dyżurów w mniejszych miejscowościach są znacząco wyższe od takich samych dyżurów w większych miastach, gdyż muszą one obejmować koszty związane z koniecznością dojazdu pracowników świadczących dyżur.
Natężenie ruchu pacjentów w godzinach wieczornych jest bardzo znikome, cięższe przypadki medyczne trafiają do szpitali, przy których znajdują się apteki całodobowe.
Skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały ponieważ na skutek jej przyjęcia została zobowiązana do sprawowania dyżurów całodobowych, które generują dla niej znaczne skutki finansowe
i organizacyjne w żaden sposób nie uzasadnione potrzebami mieszkańców K. W., w zakresie zapewnienia świadczeń farmaceutycznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podejmując zaskarżoną uchwałę kierował się potrzebami mieszkańców powiatu, a jej treść była analogiczna jak co roku.
Godziny pracy aptek ogólnodostępnych, w tym harmonogram dyżurów całodobowych aptek na terenie powiatu ustalono po zasięgnięciu opinii przede wszystkim wójtów i burmistrzów gmin z terenu powiatu. W dniu 13 października
2022 r. zostało wystosowane pismo do wszystkich wójtów i burmistrzów, którzy albo wprost odpowiedzieli pozytywnie na projektowane dyżury, albo nie wnieśli
w wyznaczonym terminie żadnych uwag.
Ponadto w ramach konsultacji z samorządem zawodu farmaceuty, 12 grudnia 2022 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego uchwała nr 81/22 Prezydium Kieleckiej Okręgowej Rady Lekarskiej, która negatywnie zaopiniowała projekt uchwały w części dotyczącej dyżurów całodobowych. Organ wskazał, że nie było możliwe ograniczenie dostępności aptek, gdyż z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki – wśród nich obowiązek pełnienia dyżurów nocnych, dzięki którym w każdym czasie, także w porze nocnej, możliwe jest korzystanie z zasobów apteki przez mieszkańców. Dla rozkładu godzin pracy apteki w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, brak zainteresowania usługami aptek w porze nocnej i święta, gęstość zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek leczniczych czy inne wskazywane w uchwale kryteria nie mają znaczenia.
Tożsame argumenty były również przedstawiane kierownikowi apteki skarżącej spółki w korespondencji, która toczyła się w Starostwie w dniach 24-29 listopada 2022 r., zatem skarżąca poznała wówczas motywy organu, jakie stoją za ustaleniem godzin pracy aptek, w tym harmonogramu dyżurów całodobowych. W piśmie tym wskazano również na konieczność ustalenia dyżurów w K. W. z uwagi na jej centralne położenie w powiecie, co sprzyja dostępności aptek dla wszystkich mieszkańców powiatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nastąpiła w oparciu o art. 3
§ 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobowiązany był do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna. Jak stanowi bowiem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przepisem szczególnym, o jakim mowa wyżej, jest art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Bezspornym jest, że skarżąca spółka prowadzi aptekę, do której bezpośrednio odnoszą się postanowienia zaskarżonej uchwały, nakładając określone obowiązki
i kształtując sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez tę spółkę. Nie ma więc wątpliwości, że ma ona legitymację do uruchomienia sądowej kontroli opisanej na wstępie uchwały, o jakiej mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Podkreślić przy tym należy, że Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu w części objętej skargą, tj. w zakresie dotyczącym regulacji zawartych w załączniku
nr 1, zawierającym harmonogram dyżurów całodobowych aptek ogólnodostępnych
w K. W. na rok 2023, z uwzględnieniem dyżurów przewidzianych do pełnienia przez aptekę "[...]" w K. W. przy ul. 1 Maja 11. Skarżąca spółka nie kwestionowała natomiast treści załącznika nr 2 ustalającego godziny otwarcia aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Kazimierskiego.
Z regulacji zawartych w art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA
i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. przykładowo wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że nie narusza ona prawa i tym samym nie ma podstaw do uwzględnienia skargi.
Uchwała objęta skargą jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawę stanowi art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2301 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tymi przepisami, rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu zawodu farmaceuty, przy czym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.
Z treści zaskarżonego załącznika nr 1 wynika, że harmonogram dyżurów całodobowych aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Kazimierskiego na 2023 r. objął 8 aptek na terenie miasta K. W.. Każda z tych aptek, w tym także prowadzona przez skarżącą spółkę, ma pełnić średnio 4 całodobowe dyżury w ciągu każdego miesiąca. Dyżurów nie pełnią natomiast apteki zlokalizowane poza K. W., tj. 3 apteki w S., 1 w Bejscach, 1 w Czarnocinie
i 2 w Opatowcu.
Rada powiatu - ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy - powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do świadczeń farmaceutycznych w tych okresach. Wprawdzie przyjmuje się, że są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 161/17, LEX nr 2346728), to jednak należy mieć na uwadze to, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 ustawy nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W konsekwencji przyjąć należy, że ustalając harmonogram godzin pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, rada powiatu winna przede wszystkim kierować się kryterium najlepszej dostępności dla wszystkich mieszkańców powiatu w zakresie uzyskania świadczenia farmaceutycznego w postaci zakupu leku w aptece poza zwykłymi godzinami jej pracy. Należy zgodzić się zatem ze stanowiskiem organu, który w piśmie z 29 listopada 2022 r. skierowanym do skarżącego, wskazał, że miasto powiatowe K. W. jest geograficznie położone w środku powiatu. "Tym samym naturalnym jest, że to na apteki znajdujące się w tym mieście nałożony został obowiązek dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Jest to bowiem związane z możliwie szybkim i krótkim dojazdem przez wszystkich mieszkańców powiatu." Taka argumentacja organu znajduje pełne uzasadnienie w centralnym położeniu K. W. na obszarze Powiatu Kazimierskiego. Inne miejscowości, w których znajdują się apteki, położone są na obrzeżach terenu powiatu i rozwiązanie przyjęte przez organ uznać należy za optymalne i zapewniające najlepszą dostępność do apteki w sytuacji nadzwyczajnej, poza zwykłymi godzinami pracy.
Nie jest zasadny zarzut skargi, że przy ustalaniu dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy organ winien uwzględnić takie uwarunkowania, jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych czy też potrzeby ludności.
Argumentacja powołana na wstępie skargi kładzie nacisk na brak przeprowadzenia analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności świadczeń apteki ogólnodostępnej, co miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 ustawy. Co do tej kwestii Sąd orzekający w sprawie podziela w całości pogląd wyrażany wielokrotnie
w orzecznictwie, że przy ustalaniu rozkładu pracy aptek w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest możliwe uwzględnienie kryterium potrzeb ludności, bowiem nie sposób przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. Chodzi zatem o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku (por. wyroki NSA: z 30 marca 2021 r., II GSK 91/20, LEX nr 3165764, z 21 stycznia 2020 r., II GSK 1405/19, LEX nr 3034025, z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1765/14, z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/12, z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 585/12 oraz wyroki WSA: w G. z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, we W. z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ta sama argumentacja przemawia za przyjęciem stanowiska, że przy ustalaniu dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia analiz w innym zakresie wskazanym w skardze, tj. co do liczby ludności, układu urbanistycznego, zagęszczenia zabudowy mieszkalnej czy umiejscowienia placówek udzielających świadczeń leczniczych. Intencją ustawodawcy, który w art. 94 ust. 1 ustawy położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności ("dostosowany do potrzeb ludności", "zapewniać dostępność świadczeń"), było zapewnienie dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 28 grudnia 2021 r., II SA/Ol 665/21, LEX nr 3288415).
Ponadto, w art. 194 ust. 1 ustawy ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzenia analiz, których brak zarzuca się
w skardze. Tym samym nieprzeprowadzenie tego rodzaju analizy w takim rozumieniu, jak przedstawia to skarżąca, nie może stanowić istotnego naruszenia prawa prowadzącego do zastosowania sankcji nieważności. W zamian za to rada powiatu ma ustawowy obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy, opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu zawodu farmaceuty. To właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek, także w porze nocnej,
w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Obowiązek uzyskania opinii ww. podmiotów ma przeciwdziałać ewentualnej arbitralności i dowolności w ustaleniu czasu pracy aptek. W przypadku uzyskania opinii negatywnej bądź też uwag do projektu, organ winien w przypadku zarówno uwzględnienia, ale zwłaszcza
w przypadku ich nieuwzględnienia dać temu wyraz z uzasadnieniu uchwały. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pkt 4 tezy wyroku
z 7 grudnia 2016 r. (IV SA/Po 412/16, LEX nr 2181934) cyt.: "Jeżeli samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały ustalającej godziny pracy aptek, organ winien ustosunkować się do tych wniosków i ocen i wyjaśnić dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów stwierdzających m.in., że potrzeby ludności nie uzasadniają przyjętego harmonogramu dyżurów. Konieczne jest wskazanie przesłanek, jakimi kierowano się przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej".
Projekt kontrolowanej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Burmistrza Miasta i Gminy O. oraz Burmistrza Miasta i Gminy S.. Burmistrz Miasta i G. K. Wielka oraz Wójtowie Gmin Bejsce i Czarnocin nie zgłosili uwag w zakreślonym terminie. W piśmie z 13 października 2022 r., skierowanym do wszystkich Burmistrzów i Wójtów Powiatu Kazimierskiego w trybie art. 94 ust. 2 ustawy, organ zastrzegł, że brak wyrażenia opinii potraktowany będzie jako akceptacja zaproponowanego harmonogramu.
Co się tyczy negatywnej opinii Prezydium Kieleckiej Okręgowej Rady Aptekarskiej z 7 grudnia 2022 r., to Rada Powiatu nie miała obowiązku jej uwzględnić. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada odniosła się natomiast szczegółowo do przedstawionej przez samorząd aptekarski argumentacji, spełniając tym samym przyjęte w orzecznictwie wymogi. Negatywna opinia Prezydium Kieleckiej ORA sprowadzała się do ogólnego zaprezentowania poglądu, że przy ustalaniu rozkładu godzin powinny być uwzględnione uwarunkowania powiatu, takie jak liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej i umiejscowienie placówek leczniczych. Stanowisko to, w odniesieniu do obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, zostało już wyżej poddane krytyce. W opinii negatywnej z 7 grudnia 2022 r. organ samorządu zawodu farmaceuty nie wskazał przy tym, jakie konkretnie przełożenie na treść zaproponowanego harmonogramu dyżurów całodobowych aptek, miałoby uwzględnienie opisanych w opinii okoliczności. Słusznie w tym zakresie Rada Powiatu podniosła w uzasadnieniu uchwały, że kryteria te nie mają znaczenia dla rozkładu godzin pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i dni wolne od pracy, przywołując konkretne orzeczenia sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu uchwały Rada odniosła się także do zarzutu wyrażonego przez organ samorządu aptekarskiego w opinii z 7 grudnia 2022 r., co do braku konsultacji ze środowiskiem aptekarskim. Rację ma organ, że uzyskując wymagane opinie: Burmistrzów i Wójtów na terenie Powiatu Kazimierskiego oraz samorządu zawodu farmaceuty, Rada przeprowadziła wskazane ustawą konsultacje przed podjęciem uchwały. Dodatkowo podkreślić należy, że art. 94 ust. 2 ustawy nie przewiduje obowiązku konsultowania, czy zasięgania opinii co do planowanego rozkładu godzin pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i dni wolne od pracy, z podmiotami prowadzącymi apteki na terenie powiatu, a przeprowadzenie "konsultacji ze środowiskiem aptekarskim", o jakich mowa w opinii Prezydium Kieleckiej ORA, następuje poprzez uzyskanie opinii samorządu zawodu farmaceuty - zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy.
Z przyczyn omówionych już wyżej, nie mają doniosłości prawnej podnoszone przez skarżącą "problemy logistyczne związane m.in. z brakiem wystarczającej liczby personelu mogącego zapewnić obsadę apteki w trakcie dyżurów nocnych." Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały nie ma również znaczenia argument, że "koszty zatrudnienia farmaceutów są całkowicie nieadekwatne do znikomego zainteresowania świadczeniami apteki podczas nocnych i świątecznych dyżurów", w czasie których "z usługi apteki często nie korzysta żaden pacjent", co powoduje "znaczne zmniejszenie rentowności apteki albo całkowity brak rentowności takiej apteki", ponadto "cięższe przypadki medyczne trafiają do szpitali, przy których znajdują się apteki całodobowe."
Zaprezentowana w skardze argumentacja kwestionuje nie tyle postanowienia kontrolowanej uchwały w zaskarżonej części, co samo ratio legis normy zawartej w art. 94 ust. 1 ustawy. Przepis ten nakłada bowiem na radę powiatu obowiązek zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy niezależnie od realnego zapotrzebowania na tego rodzaju usługi. Dla oceny zgodności z prawem uchwały objętej skargą nie może mieć zatem znaczenia fakt, że w czasie dyżurów apteki ruch pacjentów jest mały czy wręcz znikomy. Okoliczności te nie zwalniają rady powiatu od wypełnienia obowiązku przewidzianego w art. 94 ust. 1 i 2 ustawy, tj. od ustalenia harmonogramu pracy aptek ogólnodostępnych w nocy oraz w dni wolne od pracy.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP "poprzez wydanie uchwały bez jakiegokolwiek jej uzasadnienia", gdyż uzasadnienie uchwały zostało sporządzone i znalazło się w nim odniesienie do wszystkich wymogów ustawowych przewidzianych w art. 94 ust. 1 i 2 ustawy, niezbędnych dla oceny jej legalności. Wobec tego za bezprzedmiotową należy uznać szeroką argumentację skargi, mającą przekonywać do słuszności powyższego zarzutu.
Słusznie natomiast skarżąca zauważa, że zaskarżona uchwała ustala terminy dyżurów całodobowych aptek przed dniem jej wejścia w życie. Uchwała została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z 13 stycznia 2023 r. (poz. 321) i weszła w życie 28 stycznia 2023 r., zaś harmonogram całodobowych dyżurów aptek ustaliła od 1 stycznia 2023 r. W ocenie Sądu, przyjęcie takich regulacji nie oznacza jednak nieważności uchwały, gdyż nie można stwierdzić nieważności przepisów nieobowiązujących, a więc takich, które nie weszły w życie. Dotyczy to dyżurów aptek od 1 do 27 stycznia 2023 r. Oczywistym jest bowiem, że rozkład pracy aptek na terenie Powiatu Kazimierskiego w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy nie obowiązywał przed dniem wejścia w życie uchwały, co wynika wprost z jej § 4, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.. Takie vacatio legis wynika z regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z tym przepisem, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Rada Powiatu miała obowiązek podjąć uchwałę w sprawie harmonogramu pracy aptek, gdyż taki obowiązek wynika z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy. Konieczność przyjęcia nowego harmonogramu wynikał natomiast z faktu, że poprzednia uchwała Rady Powiatu Nr XXIV/188/2021 z dnia 28 grudnia 2021 r. ustalała rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu Powiatu Kazimierskiego na 2022 r. Należałoby postulować na przyszłość, aby organ stanowiący Powiatu, w celu zapewnienia ciągłości regulacji objętych prawem miejscowym, podejmował uchwały w trybie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z odpowiednim wyprzedzeniem, aby przepisy o charakterze czasowym, takie jak rozkład pracy aptek ustalany na okres jednego roku, mogły zacząć obowiązywać od 1 stycznia roku następnego. Skutkiem podjęcia zaskarżonej uchwały w dniu 27 grudnia 2022 r. było natomiast to, że jej regulacje weszły w życie 28 stycznia 2023 r. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że uchwała z chwilą wejścia w życie była niewykonalna i w związku z tym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności, jak podnosi skarżąca. Nie można bowiem mówić o niewykonalności przepisów nieobowiązujących. Uchwała zaczęła obowiązywać od 28 stycznia 2023 r. wraz z tymi jej regulacjami, które ustalały dyżury aptek od dnia jej wejścia w życie.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skargi, że "Rada Powiatu
w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie wykazała, aby niezbędne było sprawowanie dyżuru przez więcej niż jedną aptekę na terenie Powiatu Kazimierskiego". Jak wynika bowiem z harmonogramu zawartego w załączniku nr 1 do uchwały objętej skargą, dyżur całodobowy na terenie Powiatu Kazimierskiego pełniony jest każdorazowo tylko przez jedną aptekę na terenie K. W..
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego i jakkolwiek ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia apteki przez skarżącą, to jednak ingerencja ta nie narusza prawa. Konieczność zapewnienia dostępności świadczeń realizowanych przez apteki w nocy i dni wolne od pracy stanowi realizację tego zadania przez apteki, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 ustawy). Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu.
Zaskarżona uchwała nie narusza także istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność ta jest bowiem regulowana i zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek. Natomiast pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie, ustawowo określoną powinnością aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych, wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 Prawa farmaceutycznego. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy.
Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego (zysku lub straty). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony zdrowia publicznego. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych,
w tym także w porze nocnej i w dni wolne od pracy, mieści się zaś w pojęciu ochrony zdrowia publicznego (por. także wyroki WSA: w B. z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 238/18, LEX nr 2542337, w Ł. z 19 kwietnia 2017 r., III SA/Łd 1/17, LEX nr 2283080).
Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, czemu Sąd dał wyraz w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.