II SA/KE 126/23

II SA/Ke 126/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 43, art. 44, art. 63 par. 3, art. 64 par. 2, art. 42
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 stycznia 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po zapoznaniu się na posiedzeniu niejawnym z odwołaniem R. W. od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sobkowie z 9 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku węglowego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że odwołanie od wskazanej wyżej decyzji z 9 września 2022 r. wniósł R. W.. Po dokonaniu analizy tego odwołania i obowiązujących przepisów prawa organ odwoławczy uznał, że wniesione odwołanie obarczone jest brakiem formalnym, gdyż nie zostało przez odwołującego się własnoręcznie podpisane. Wobec tego pismem z 19 grudnia 2022 r. Kolegium wezwało stronę, w terminie 7 dni od dnia doręczenia, do złożenia własnoręcznego oryginalnego podpisu na odwołaniu, które zostało załączone do wezwania. Wezwanie to zostało stronie skutecznie doręczone w trybie doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 k.p.a. Przesyłka wysłana na adres wskazany w odwołaniu, była dwukrotnie awizowana 21 i 29 grudnia 2022 r., a następnie zwrócona do organu. Do 16 stycznia 2023 r. skarżący nie uzupełnił braków odwołania.
Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło, że na skutek nieuzupełnienia braków formalnych odwołania, nie może nadać sprawie dalszego biegu i merytorycznie rozpatrzyć złożonego odwołania. Następnie cytując treść art. 134 k.p.a., organ odwoławczy zaznaczył, że skoro odwołujący się nie uzupełnił braków formalnych odwołania, poprzez jego własnoręczne podpisanie, to Kolegium zobligowane było do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W myśl bowiem art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł R. W., który wskazał, że złożył podpis na wniesionym odwołaniu, a więc wezwanie go do jego podpisania było zbędne. Przyznał, że w dniach kiedy było doręczane wezwanie nie było go w domu, gdyż przebywał za granicą i wrócił dopiero gdy przesyłki nie było już w urzędzie pocztowym. Jednak nie zmienia to faktu, że złożone odwołanie osobiście podpisał.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania z powodu jego niepodpisania przez skarżącego.
Wbrew wywodom skarżącego zaprezentowanym w skardze, zasadne było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że złożone przez R. W. odwołanie od decyzji Wójta Gminy Sobków z 9 listopada 2022 r. miało brak formalny polegający na jego niepodpisaniu przez wnoszącego to odwołanie (art. 63 § 3 k.p.a.). Brak ten nie polegał jednak na niezamieszczeniu tego podpisu na końcu pisma zawierającego to odwołanie, tylko na tym, że całe to pismo stanowiło kserokopię nie potwierdzoną przez kogokolwiek za zgodność z oryginalnym odwołaniem. W związku z tym kserokopia czytelnego podpisu "W. J." znajdującego się w treści tego odwołania, nie mogła spowodować uznania tego odwołania za podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. Zasadnie więc organ II instancji, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. wezwał R. W. do usunięcia prawidłowo wskazanego braku formalnego tego pisma. Ponieważ jednak wezwanie to zostało doręczone w warunkach tzw. fikcji doręczenia, zasadnym jest odniesienie się do trybu doręczania pism uregulowanego w art. 44 k.p.a. Aby bowiem uznać, że doręczenie zostało dokonane prawidłowo, muszą zostać spełnione przesłanki określone w przepisach normujących określoną formę doręczeń. W przeciwnym razie brak jest podstaw do łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia pisma stronie (zob. wyrok NSA z 17 marca 2009 r., II OSK 1297/08, dostępny, jak wszystkie powołane w tym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji publicznej regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, organ administracji publicznej doręcza pisma: przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe Dz. U. z 2022 r. poz. 896 i 1933 (przesyłka rejestrowana to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 2 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego (art. 43 k.p.a.). Natomiast w art. 44 § 1 - 4 k.p.a. uregulowany został tryb postępowania w przypadku niemożności doręczenia korespondencji w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie zasadnicze - adresatowi) i art. 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze - za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie). Tylko prawidłowe zrealizowanie czynności opisanych w przepisach art. 44 k.p.a. pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi, stwarzającej domniemanie skutecznego jej doręczenia.
Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy lub upoważnioną osobę lub organ, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w
§ 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4 k.p.a.).
Jak wskazał NSA w wyroku z 3 marca 2020 r., II GSK 3943/17, doręczenie zastępcze przewidziane w powołanym przepisie stwarza domniemanie doręczenia poprzez tzw. fikcję doręczenia. W art. 44 § 4 k.p.a. przewidziano bowiem klasyczne domniemanie prawne polegające na tym, że przepis ten w razie gdy zajdą przewidziane w nim tzw. przesłanki domniemania, nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione (por. J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494).
Dla przyjęcia domniemania doręczenia, a zatem uznania, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., niezbędne jest spełnienie powyższych przesłanek.
Mając to wszystko na uwadze, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe sprawdzenie, czy przesyłka zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania została doręczona zgodnie z przedstawionymi zasadami, gdyż w aktach administracyjnych sprawy nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego wezwania, ani też w jakikolwiek inny sposób utrwalonych informacji warunkujących skuteczność doręczenia tej przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. Na znajdującej się w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych kopercie zawierającej wysłane do R. W. wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania od decyzji z 9 listopada 2022 r. przez złożenie własnoręcznego oryginalnego podpisu (k. 14 ), znajdują się informacje o nadaniu tej przesyłki w Urzędzie Pocztowym w Kielcach w dniu 19 grudnia 2022 r., o fakcie jej awizowania w dniu 21 grudnia 2022 r., o jej powtórnym awizowaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. oraz o jej zwrocie z powodu niepodjęcia w terminie w dniu 5 stycznia 2023 r. Brak jest natomiast w aktach informacji o tym, czy zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub, jeśli nie było to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Wskazany brak powoduje, że nie można ocenić, czy doszło w przypadku tego pisma do ziszczenia się przesłanek, które pozwalają na przyjęcie fikcji doręczenia. Podkreślić należy, że wnikliwa ocena prawidłowości wypełnienia dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru jest konieczna, gdyż na skutek doręczenia w świetle art. 44 k.p.a. przesyłkę uznaje się za doręczoną, pomimo że faktycznie takie doręczenie nie nastąpiło. W takiej sytuacji prawidłowe spełnienie wszystkich ustawowych zasad wymaganych dla skuteczności doręczenia w tej formie nie może budzić najmniejszych wątpliwości. W przeciwnym wypadku bowiem mogłoby dojść do niedopuszczalnego naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 145 k.p.a.).
Warto w tym miejscu przywołać również pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11, zgodnie z którym, cyt.: "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść". Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska-Sakrajda, Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym, Administracja: teoria - dydaktyka - praktyka 2010, nr 3). Innymi słowy, każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia pisemnej decyzji stronie powinna być oceniana przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy, oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji. Należy przy tym unikać wszelkiego rodzaju automatycznej oceny, sprowadzającej się do zastosowania ogólnych reguł postępowania bez względu na specyfikę danego postępowania.
Reasumując należy stwierdzić, że w niniejsze sprawie, na skutek braku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania oraz dotyczących tej przesyłki informacji, o jakich mowa w art. 44 § 2 k.p.a. - nie można ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że zachodziły podstawy do przyjęcia fikcji jej doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Z tego względu, rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy ustali, czy jest w posiadaniu zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki. Jeśli tak, to wyjaśni, czy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. i w zależności od wyniku tych ustaleń podejmie stosowne czynności. Jeśli natomiast okaże się, że nie posiada zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki z informacjami, o jakich mowa w art. 44 § 2 k.p.a., to wówczas oceni, czy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało doręczone skarżącemu w sposób skuteczny i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie.