Pełny tekst orzeczenia II SA/Ke 115/24

II SA/Ke 115/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 64, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 , art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2023 r. znak: SKO.PS-80/8292/4807/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
II SA/Ke 115/24
Uzasadnienie
Decyzją z 7 grudnia 20234 r., znak: SKO.PS-80/8292/4807/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Pawłów decyzję z 26 lipca 2023 r., znak: GOPS.5120.1.6.2022, w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w [...] M. N. w wysokości – 705 zł miesięcznie w okresie od 8 grudnia 2022 r., do nadal oraz za grudzień 2022 r. proporcjonalnie do dni pobytu, tj. od 8 do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 545,80 zł.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pawłowie z 30 listopada 2022 r., znak: GOPS.6120.2.2022, M. N. została skierowana do DPS w [...]. Koszt pobytu w tej placówce wynosi obecnie 4990 zł. M. R. jest wnuczką M. N., a zatem ciąży na niej obowiązek ponoszenia częściowej opłaty za jej pobyt w DPS. W związku z powyższym, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 26 lipca 2023 r. W odwołaniu M. R. wniosła o zwolnienie z opłaty za pobyt babki w DPS na podstawie art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("ups"). Zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 64 ups.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups opłat za pobyt w DPS umieszczonej w nim osoby. A w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku w M. N. decyzji o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ups. Dalej organ ustalił, że M. N. jest wdową, matką dwóch córek, z których jedna nie żyje oraz babką 6 wnucząt. Pozostała do uregulowania przez zstępnych I stopnia (dzieci i wnuki) opłata do końca grudnia wynosiła 2945,12 zł (4450 koszt utrzymania mieszkańca DPS - 1504,88 70% dochodu ponoszone przez M. N. = 2945,12), a obecnie wynosi 3136,31 zł (4.990 - 1853,69 = 3136,31).
M. R. (wnuczka, córka A. R.) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jej miesięczny dochód z tytułu pracy wynosi 3033 zł netto miesięcznie. Jest zatem wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ups (2328 zł). Zobowiązana jest zatem w stanie ponosić opłatę miesięczną w kwocie 705 zł (3033 - 2328 = 705). Kwota, która pozostaje do uregulowania pom odjęciu kosztu ponoszonego przez mieszkankę DPS, tj. 3136,31 zł, po podzieleniu na dwie córki wynosi 1568,16 zł. Jedna córka nie żyje, więc jej opłata została podzielona na 4 dzieci i wynosi 368,14 zł. Natomiast opłata przypadającą na drugą córkę, A. R., która nie osiąga dochodów, została podzielona na dwie córki, co daje kwotę 784 zł.
Zgodnie ze stanowiskiem organu, okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty oraz jej wysokości. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ups w odrębnym postępowaniu. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał uchwałę 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17. Z pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr 4 w [...] z 18 lipca 2023 r. M. R. nie wyraziła zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups. W dniu 14 lipca 2023 r. złożyła oświadczenie, że nie jest w stanie pomóc babci. Organ I instancji miał zatem wszelkie podstawy do ustalenia opłaty w drodze decyzji.
W skardze do tut. Sądu M. R. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego oraz pominiecie ustaleń faktycznych i ich oceny w zakresie możliwości płatniczych skarżącej, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że skarżąca jest w stanie dokonywać płatności we wskazanej kwocie;
b) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 2e ups poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec w sposób odmienny co do istoty, względnie uchylić ją i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
2. prawa materialnego, tj.:
a) art. 61 ust. 2d w zw. z ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ups poprzez;
– wadliwą wykładnię pierwszego ze wskazanych przepisów i niedostrzeżenie zwartego w nim odesłania do przesłanki "możliwości", wynikającej z art. 103 ust. 2 ups;
– niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżąca kwalifikuje się do ponoszenia opłaty za pobyt babki w DPS w maksymalnej wysokości, pomimo że przy ustalaniu wysokości odpłatności należy brać pod uwagę okoliczności, o których mowa w art. 103 ups, tj. przede wszystkim możliwości zobowiązanego do uiszczenia opłaty;
b) art. 64 ups poprzez jego niezastosowanie nieuwzględnienie wniosku skarżącej, w sytuacji gdy strona wykazała w toku wywiadu środowiskowego, że nie stać jej na poniesienie kosztów pobytu babki w DPS i zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia tego wniosku, zarówno ze względu na jej sytuację majątkowa i zdrowotną;
3. błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie określenia kosztów utrzymania, tj. określenia ich na kwotę 2.511,05 zł, podczas gdy skarżąca w odwołaniu wykazała koszty na poziomie 3.963 zł.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji, wskazując na rozstrzygnięcie postepowania poprzez jego umorzenie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. potwierdzenia przelewów z 8 stycznia 2024 r. (na kwotę 698,53 zł), 2 stycznia 2024 r. (1550 zł) i z 3 stycznia 2024 r. (1550 zł) na okoliczność wysokości kosztów mieszkania, zmniejszenia się możliwości finansowych skarżącej, wysokości kosztów jej utrzymania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z powodu wypowiedzenia umowy najmu zmuszona została do opuszczenia dotychczasowego mieszkania, w związku czym wzrosły koszty jej utrzymania. Aktualnie będą się one kształtować w granicach 2250-2500 zł. Zdaniem skarżącej, zestawiając treść art. 61 ust. 2d i art. 103 ust. 2 ups intencją ustawodawcy było, aby organ przy wydawaniu decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w DPS uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, ale również wysokość dochodów i możliwości zobowiązanego. Nie ma również przeszkód, aby organy na obecnym etapie postepowania skorzystały z art. 64 ups. Skarżąca wskazała, że uchwała w sprawie I OPS 7/17 została wydana na podstawie przepisów obowiązujących do 4 października 2019 r., kiedy art. 64 ups przewidywał możliwość zwolnienia z ponoszenia kosztów osób, które koszty "ponoszą", z pominięciem osób "zobowiązanych do ich ponoszenia". Na poparcie skargi przywołane zostało stosowne orzecznictwo, połączone z cytowaniem obszernych jego fragmentów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że wysokość dochodów i możliwości zobowiązanego bierze się pod uwagę jedynie wtedy, gdy ustala się opłatę w drodze umowy. Przepis art. 64 ups daje zaś możliwości, a nie obowiązek wydania decyzji zwalniającej z opłaty. Zdaniem Kolegium osobiste wydatki wnuczki mieszkańca DPS nie stanowią podstawy do zwolnienia czy zmniejszenia kwoty jej odpłatności.
W piśmie procesowym z 10 maja 2024 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa).
W rozpoznawanej sprawie w świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ups skarżąca jako wnuczka osoby umieszczonej w DPS jest obowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt babki w DPS. Skarżąca nie kwestionuje tego obowiązku , jednakże wnosi o jej zwolnienie z ponoszenia opłaty ze względu na okoliczności w jakich się znajduje. Już podczas wywiadu przeprowadzonego 13 września 2022 r. wskazała, że z uwagi na swoją sytuację finansową nie jest w stanie udzielić swojej babce pomocy finansowej. Kolegium uznało, że rozpoznanie wniosku o zwolnienie z ponoszenia opłaty będzie możliwe dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt babki w DPS. Na poparcie swojego stanowiska przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17.
Z takim poglądem Kolegium nie można się zgodzić. W ww. uchwale NSA wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób, w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Po wydaniu tej uchwały stan prawny uległ jednak zmianie, co spowodowało, że stanowisko wyrażone w cyt. uchwale co do konieczności prowadzenia odrębnych postępowań w sprawie ustalenia opłaty i zwolnienia z opłaty jest nieaktualne. Z dniem 4 października 2019 r. (ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, Dz.U. z 2019 r. poz. 1690) zmieniona została treść art. 64 ups. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu (Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:
1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;
7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.
Z uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej (druk Sejmu RP VIII kadencji nr 3524 rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego) wynika, że skutkiem zmiany brzmienia art. 64 ups jest poszerzenie możliwości zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących.
Nieaktualność stanowiska zakładającego wyraźne rozdzielenie sprawy dotyczącej ustalenia opłaty i zwolnienia z tej opłaty na dwa odrębne postępowania jest została już odnotowana w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 19 września 2023 r. sygn. I OSK 1864/21; z 11 marca 2022 r. sygn. I OSK 1644/21). Kierując się nieaktualnym orzecznictwem, Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało za przedwczesny zgłoszony przez skarżącą wniosek o zwolnienie z odpłatności w trybie art. 64 ups. W świetle zmiany art. 64 tej ustawy, stanowisko to uznać należy za błędne, ponieważ zgłoszony w toku postępowania administracyjnego wniosek o zwolnienie z ustalonej opłaty powinien zostać w tym postępowaniu rozpoznany.
Objęcie przepisem art. 64 ups zarówno osób wnoszących opłatę , jak również obowiązanych do jej wnoszenia oznacza możliwość rozstrzygania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem opłatności, o ile strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Taki zaś wniosek skarżąca złożyła już podczas wywiadu 13 września 2022 r., powtórzyła go jeszcze dobitniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji ( wnoszę o [...] orzeczenie o zwolnieniu mnie jako obowiązanej z opłaty za pobyt w domu opieki społecznej mojej babci M. N. na podstawie art. 64 u.p.s."). jednocześnie nie godząc się na zawarcie umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ups.
Wydanie przez organ I instancji decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS M. N. na rzecz skarżącej powinno być zatem poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym okoliczności w zakresie określonym w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ups. Jak bowiem stanowi art. 61 ust. 2 ups, w przypadku odmowy przez osoby , o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 , wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 , z uwzględnieniem ograniczeń, o których w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2
Podsumowując, zaskarżona decyzja oraz organu I instancji podlegają uchyleniu ze względu na naruszenie art. 64 ups, poprzez brak rozważenia możliwości zwolnienia skarżącej z wnoszenia opłaty za pobyt babki w DPS, jeszcze na etapie ustalania tej opłaty w drodze decyzji, pomimo złożonego wniosku w tym przedmiocie.
Dodatkowo należy wskazać, że organ naruszył art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ups, pomijając dochody i możliwości skarżącej, o czym wyraźnie stanowi ten drugi przepis. Należy bowiem rozróżnić dwie sytuacje: jedną, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d) oraz drugą, w której osoba ta odmawia i zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e). W sytuacji pierwszej organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca DPS, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. W sytuacji drugiej przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. I OSK 1620/23).
Uwzględniając powyższe, należało uchylić obie wydane w sprawie decyzje, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności rozważy możliwości zwolnienia skarżącej z opłaty na podstawie art. 64 ups, przy czym każde rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne) musi zostać wyrażone w rozstrzygnięciu i należycie umotywowane w uzasadnieniu decyzji.