II SA/KA 3292/01

II SA/Ka 3292/01 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo /sprawozdawca/
Henryk Wach /przewodniczący/
Małgorzata Walentek
Symbol z opisem
605  Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Henryk Wach, Sędziowie NSA del. Anna Apollo (spr.), ASA Małgorzata Walentek, Protokolant referent Joanna Spadek, po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jednolity tekst Dz. U. z 1984 r. nr 32, poz. 174 ze zm.) Prezydent Miasta C., po rozpatrzeniu wniosku p. B. N. i p. E. K. odmówił wymeldowania Z. S. z pobytu stałego w lokalu położonym w C. przy ul. A m. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podniósł, że podstawę do rozpatrzenia wniosku stanowił art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zezwalający na wymeldowanie osoby z dotychczasowego miejsca jej stałego pobytu w dwóch przypadkach, a mianowicie, gdy utraciła ona prawo do przebywania w lokalu i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, bądź bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce stałego pobytu i nie przebywała w nim co najmniej 6 miesięcy, a nowe miejsce jej pobytu nie było znane.
Ponieważ miejsce pobytu p. S. było znane sprawę rozpoznano w kontekście pierwszej z wymienionych podstaw.
Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że Z. S. został zameldowany w lokalu nr [...] przy ul. A w dniu [...] r. na podstawie umowy najmu zawartej z ówczesnym administratorem nieruchomości p. M. S., a umowa, pomimo śmierci M. S. i ustalenia kręgu spadkobierców jej męża J. S. zm. [...] r. nadal obowiązuje. Ponadto wszyscy spadkobiercy nie osiągnęli porozumienia co do sposobu i osoby zarządzającej nieruchomością. P. E. K. i B. N. nie reprezentowały wszystkich współwłaścicieli.
Dalej ustalono, że pomieszczenia w lokalu nr [...] przy ul. A w C. faktycznie były zajmowane przez p. U. S. wraz z jej rodziną. Część sprzętów domowych należało do p. Z. S.. W lokalu nie było jednak osobistych rzeczy. Faktycznie mieszkał on z żoną przy ul. B. Uznał więc organ I instancji iż opuścił on miejsce stałego pobytu, lecz nie utracił prawa do przebywania w lokalu. Dlatego odmówił wymeldowania go z pobytu stałego przy ul. A m. [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji B. N. i E. K. domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez uznanie, że nie zaistniały przesłanki do wymeldowania Z. S..
W ocenie odwołujących się Z. S. nigdy nie zawarł skutecznej umowy najmu lokalu przy ul. A m. [...], bowiem administratorka budynku p. M. S. nie uzyskała zgody na zawarcie takiej umowy od większości współwłaścicieli. Sama rozporządzała udziałem wynoszącym [...]/[...] własności. Nie zachodziła wobec tego potrzeba wypowiedzenia nieistniejącej umowy, a Z. S. nie nabył uprawnienia do przebywania w lokalu.
Nadto żądanie wymeldowania p. S. jako czynność zachowawcza zgodnie z art. 209 Kc nie wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wystarczająca była zgoda jednego z nich. A skarżące faktycznie reprezentowały właścicieli [...]/[...] udziałów w nieruchomości.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Poddając kontroli w trybie odwoławczym rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdził, że w pierwszym rzędzie należało rozważyć poprawność zameldowania p. Z. S. w lokalu przy ul. A m. [...] i dokonać weryfikacji czynności materialno-technicznej jego zameldowania. Bowiem wątpliwości budziły, w świetle art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dane podane w zgłoszeniu. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy należało uzupełnić materiał dowodowy w celu wszechstronnego wyjaśnienia kwestii uprawnienia p. S. do przebywania w lokalu i w tej mierze uwzględnić wykładnię art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy zaprezentowaną w uchwale siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1993 r. sygn. akt III AZP 28/02.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych odmówił zameldowania p. Z. S. na pobyt stały przy ul. A m. [...]w C. oraz anulował czynność materialno-techniczną w postaci zameldowania dokonaną w dniu [...]r.
Kierując się wskazaniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego zweryfikował podstawy dokonanego zameldowania zgodnie z art. 6 ust. 1 i 9, ust. 2 cytowanej ustawy. Ustalił, że p. Z. S. zamieszkał w spornym lokalu na podstawie umowy najmu zawartej z M. S. i przebywał w nim do 1997 r. Następnie zamieszkał u żony przy ul. B
Dalej ustalił, iż po śmierci J. S. – właściciela nieruchomości, administrowała nią, za zgodą wszystkich, z wyjątkiem S. S., współwłaścicieli p. M. S. P. S. . zamieszkała powtórnie przy ul. A w 1988 r.
W konkluzji organ uznał, że ponieważ p. M. S. nie legitymowała się zgodą wszystkich współwłaścicieli to zameldowanie p. Z. S. zostało dokonane niezgodnie z prawem. Dlatego anulowano czynność materialno-techniczną zameldowania, a wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli na jego zameldowanie i braku potwierdzenia jego uprawnienia do przebywania w lokalu odmówiono jego zameldowania.
W odwołaniu p. Z. S. domagał się uchylenia decyzji. Stwierdził, że jeśli zakwestionowano uprawnienie p. M. S. do jego zameldowania, to tym samym zakwestionowano wszystkie zameldowania dokonane w oparciu o jej, jako administratora nieruchomości, zgodę. Ponadto przez [...] lat jakie minęły od śmierci J. S. nikt nie kwestionował jej uprawnień do administrowania nieruchomością. Dopiero po śmierci jej i Z. S. zaczęły się niesnaski w rodzinie. Także nie było prawdą stwierdzenie, że p. S. S. nie wiedziała o jego zameldowaniu. Najpierw na rozprawie udzieliła twierdzącej odpowiedzi, dopiero po interwencji córki P. N. zmieniła zdanie. Wszyscy współwłaściciele wiedzieli o jego zameldowaniu i nie protestowali. Uważał, że skoro został zameldowany to nabył prawo i w kilka lat później nie można go było tego prawa pozbawić. Tym bardziej, że jako członek rodziny powinien był korzystać z prawa pierwszeństwa do zamieszkania w domu.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powołując się na art. 15 ust. 2 i art. 50 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Natomiast w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy w celu dokonania czynności materialno-technicznej mającej na celu zameldowanie muszą być spełnione dwie przesłanki. Osoba musi przebywać w lokalu i posiadać uprawnienie do przebywania w nim. Zatem aby można było rozważyć wniosek o wymeldowanie p. Z. S. należało najpierw ustalić, czy został prawidłowo zameldowany.
Po śmierci p. M. S. przeprowadzono postępowanie spadkowe. W ich wyniku p. M. K., S. S., B. N., D. S. i K. S. uzyskały łącznie [...]/[...] udziału we własności nieruchomości położonej przy ul. A i notarialnie upoważniły E. K. oraz B.ę N. do administrowania w ich imieniu nieruchomością. Administratorki złożyły wniosek o wymeldowanie p. S..
Dalej ustalono, iż M. K., S. S., K. S., B. N. oraz D. S. nie wyraziły zgody na zameldowanie Z. S.. W konkluzji uznał, że skoro wszyscy współwłaściciele, których zgoda na zameldowanie, jako czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną w świetle art. 199 Kc była wymagana, nie wyrazili jej, czynność materialno-techniczna zameldowania została dokonana z naruszeniem prawa. Dlatego należało ją anulować i odmówić zameldowania p. S., który nie miał udokumentowanego uprawnienia do przebywania w lokalu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty przytoczone już w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż w świetle art. 199 Kc do dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd, a taką czynnością było wyrażenie zgody na zameldowanie skarżącego wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli. A takiej p. S. nie uzyskał. Zatem nie można go było zameldować w zgodzie z art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, a mianowicie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, oz. 1270) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271). Zgodnie z art. 97 § 2 ostatniej z przytoczonych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje w granicach danej sprawy kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przytoczoną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w art. 145 – 151 cytowanej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od jej treści. Zatem obowiązkiem Sądu było zbadanie materialno-prawnej podstawy zaskarżonej decyzji.
Według postanowień przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 ze zm.) wykonanie obowiązku meldunkowego polega na zameldowaniu lub wymeldowaniu się stosownie do zmiany miejsca pobytu czasowego lub stałego. Dokonanie czynności meldunkowej bez oświadczenia woli osoby, na której ciąży ten obowiązek może nastąpić tylko w sytuacjach określonych ustawą. Taką możliwość wymeldowania na wniosek osoby trzeciej, mającej w tym interes prawny albo z urzędu przewiduje art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Zobowiązuje on organ administracji publicznej do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania w dwojakiego rodzaju sytuacjach: gdy osoba, której dotyczy postępowanie utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu (art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy) i bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu albo wobec osoby, która bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić.
Powyższy przepis wyczerpująco wyznacza sytuacje, w których dopuszczalne jest wymeldowanie osoby z pobytu stałego bez jej oświadczenia woli. Ten przepis nie reguluje kwestii odmowy zameldowania oraz kwestii anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania.
Powyższą podstawę prawną powołał organ odwoławczy w swojej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wydaną jednak na podstawie art. 47 ust. 2 i art. 9 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. a jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy odniósł się do przesłanek wymienionych właśnie w art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy, jako przesłanek odmowy zameldowania skarżącego. Zatem pomiędzy uzasadnieniem decyzji i treścią utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji anulującego czynność materialno-techniczną zameldowania i odmawiającą zameldowania skarżącego, a powołaną w decyzji podstawą prawną rozstrzygnięcia wystąpiła zasadnicza sprzeczność. Naruszono tym przytoczone przepisy prawa materialnego.
Organy obu instancji nie wyjaśniły prawidłowo legitymacji wnioskodawczyń do domagania się wymeldowania skarżącego bądź uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania. Z jednej strony organy obu instancji uznają, że dla dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd, a wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, zgodnie z art. 199 Kc wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a z drugiej przyjmują, że ustanowienie administratora – zarządy nieruchomości, a więc dokonanie czynności niewątpliwie przekraczającej zwykły zarząd rzeczą, bez zgody wszystkich spadkobierców J. S. i M. S., co nie jest sporne w sprawie, było skuteczne. W aktach postępowania brak dokumentu sporządzonego w formie aktu notarialnego o ustanowieniu administratorek w osobie wnioskodawczyń. Skoro pomiędzy spadkobiercami zaistniał spór o podział spadku i zarządzenia sporną nieruchomością to jedynie orzeczenie sądu powszechnego powołujące zarządcę mogłoby upoważnić wnioskodawczynie do administrowania nieruchomością. A takowym dokumentem się nie legitymowały.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z decyzji organu I instancji wynikało, że opierały się one na przepisach art. 47 ust. 2 i art. 9 ust. 2, do którego to przepisu odsyła także art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. nr 78, poz. 716) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 9 ust. 2 tej ustawy jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. Przytoczony przepis statuuje zasadę wzruszalności orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa. Konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania.
W odniesieniu do decyzji administracyjnych właściwy tryb eliminowania z obrotu prawnego, w razie orzeczenia niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego decyzja została wydana, normuje art. 145 "a"
§ 1 Kpa. Ten przepis stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Wobec powyższego na podstawie ostatnio powołanego przepisu oraz art. 135 cytowanej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.
W dalszym postępowaniu należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, w jakim faktycznie charakterze w postępowaniu administracyjnym mogą występować p. E. K. i B. N., czy są administratorkami bądź zarządcami nieruchomości, czy też tylko mogą być pełnomocnikami niektórych współwłaścicieli nieruchomości. Następnie organ oceni zasadności dokonania czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącego, a przy tym pominie wymaganie potwierdzenia uprawnienia skarżącego do przebywania w lokalu. Wskazać w tym miejscu należy, że konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest także nieobowiązywanie części art. 15 ust. 2 i drugiej części art. 29 ust. 1 tej ustawy w zakresie, w jakim przepisy mówią o potwierdzaniu uprawnienia do przebywania w lokalu. O ile więc zostanie potwierdzony fakt przebywania skarżącego w dacie dokonania czynności materialno-technicznej jego zameldowania w spornym lokalu z zamiarem stałego tam zamieszkiwania, to brak będzie podstaw do jej anulowania. Natomiast zasadniczego znaczenia nabędzie fakt opuszczenia przez niego lokalu w 1997 r. i wyprowadzenia się do mieszkania żony przy ul. B. Bowiem niezależnie od zmian sposobu jego realizacji, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku, obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Zatem wpis w ewidencji winien rejestrować stany faktyczne, a nie stany prawne.