Pełny tekst orzeczenia II SA/Go 83/11

II SA/Go 83/11 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2011-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645 Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OZ 386/11 - Postanowienie NSA z 2011-05-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 53 ust. 1 i ust. 6, art. 163, art. 171 ust. 1, art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M.T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., Nr LXXV/897/10 w przedmiocie ustanowienia św. Urbana I Papieża patronem Miasta oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2010 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr LXXV/897/10 w sprawie ustanowienia św. Urbana I Papieża patronem Miasta. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm), w związku z oświadczeniem nr LVI/7/09 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie ustanowienia św. Urbana I Papieża patronem Miasta oraz dekretem z dnia [...] czerwca 2010r. Kongregacji ds. Kultu Bożego i Dyscypliny Sakramentów zatwierdzającym Patrona św. Urbana I Papieża dla Miasta.
Pismem z dnia [...] października 2010 r. M.T. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, polegającego na tym, iż ustanowienie patrona dla miasta nie leży w kompetencji Rady Miasta i nie jest sprawą pozostającą w zakresie działania gminy, o której mowa w art. 18 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. W jego ocenie nie wypada, aby polska administracja samorządowe potwierdzała, czy legalizowała wewnętrzne decyzje Watykanu. Sprawy religijne nie są przedmiotem działania samorządu terytorialnego, który nie może narzucać osobom trzecim konkretnej doktryny religijnej, związanej z nią symboli, przekonań, wierzeń oraz ustanawiać prawo pod dyktando, czy też wymóg kościoła lub związku wyznaniowego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Miasta pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. przekazał M.T. odpowiedź Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2010 r. o braku podstaw prawnych żądania usunięcia naruszenia prawa sporną uchwałą, gdyż:
1) św. Urban I Papież został zatwierdzony patronem miasta dekretem Kongregacji ds. Kultu Bożego i Dyscypliny Sakramentów;
2) inicjatorem podjęcia uchwały była, zgodnie ze Statutem Miasta, grupa mieszkańców Miasta;
3) św. Urban I jest patronem winiarzy i winnej latorośli, a [...] szczyci się tradycjami winiarskimi i jest z nimi identyfikowana, również poza granicami kraju, ponadto wizerunek św. Urbana będzie znakomitą promocją i wpisze się w jej kulturę;
4) promocja Miasta i kultura stanowią zadania własne Miasta o znaczeniu lokalnym (art. 7 u.s.g.) i mieszczą się w kompetencjach Rady Miasta określonych w art. 18 ust. 1 u.s.g.;
5) Rada Miasta treścią uchwały uznała, że zatwierdzone przez Kongregację ds.
Kultu Bożego i Dyscypliny Sakramentów św. Urbana I Papieża na Patrona
stanowić będzie dodatkowy wizerunek w kulturze i promocji Miasta.
M.T. 12 stycznia 2011 r., za pośrednictwem Rady Miasta, skargę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr LXXV/897/10 w sprawie ustanowienia św. Urbana I Papieża patronem Miasta. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie prawa materialnego:
1) art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezasadne przyjęcie, iż Rada Gminy wyposażona jest w kompetencję do ustanawiania
patrona religijnego gminy;
2) art. 9 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
i art. 25 ust. 2 oraz art. 53 ust. 1 i 6 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wolności sumienia i wyznania, ustanawiając patronem gminy, patrona religijnego jednego z wyznań religijnych (rzymskokatolickiego), którego skarżący nie jest wyznawcą.
oraz o zasądzenie kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż skargę składa w imieniu własnym, jest ateistą i mieszkańcem miasta, a więc z mocy prawa członkiem wspólnoty samorządowej. Zaskarżona uchwała narusza jego swobodę sumienia i wyznania, bowiem nie życzy sobie aby Rada Miasta ustanawiała katolickiego świętego patronem jego miasta.
M.T. wskazał, iż w procedurze ustanawiania patrona miasta określonej w instrukcji "o rewizji kalendarzy partykularnych oraz własnych formularzy oficjów i mszy" Kongregacji do spraw Kultu Bożego i Dyscypliny Sakramentów nie ma wymogu udziału w niej władz samorządowych czy też państwowych ani w formie opiniowania, interweniowania, ani tym bardziej zatwierdzania. Oczywistym jest, że wybór ten leży wyłącznie w gestii wyznawców religii oraz władz kościelnych, należy bowiem do czynności kultu religijnego.
Skarżący podkreślił, że wszelkie uchwały powinny być obwarowane podstawą prawną (art. 7 Konstytucji RP), a w przypadku zaskarżonej uchwały takiej podstawy brak. Nie stanowi bowiem takiej podstawy przywołany w uchwale art. 18 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym, w którym nie określono kompetencji do
ustanawiania religijnego patrona. Skarżący podkreślił również, iż ustanowienie świętego patrona nie jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, gdyż każdy obywatel jest członkiem wspólnoty samorządowej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), a taka wspólnota nie może być utożsamiana ze wspólnotą jakiejkolwiek religii. Podejmowane uchwały przez Radę Miasta obejmują
i obowiązują wszystkich mieszkańców, a zmuszanie do przyjęcia religijnego patrona przez mieszkańców nie identyfikujących się z wyznaniem rzymskokatolickim narusza podstawowe prawa wynikające z Konstytucji, tj. wolność sumienia i wyznania. W tym skarżący upatruje naruszenie interesu prawnego swojego oraz mieszkańców Miasta nie identyfikujących się z wyznaniem rzymskokatolickim.
Dodatkowo skarżący podkreślił, iż przepis art. 25 ust. 2 Konstytucji RP zapewnia bezstronność władzy publicznej w sprawach przekonań religijnych,
a bezstronność ta jest podstawowa gwarancją praw i wolności wyznaniowych obywateli.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, iż podnoszony przez skarżącego fakt, iż jest ateistą i zarazem mieszkańcem miasta, a zaskarżona uchwala narusza jego swobodę sumienia i wyznania, nie pozwoliło przyjąć, iż uchwała w jakikolwiek sposób dotyka jego prawnie chronionego interesu. Strona zaskarżając uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Ponadto musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia np. pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.
Zdaniem Rady, skarżący dokonał błędnej interpretacji art. 18 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym, przyjmując, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. W myśl art. 6 u.s.g. wykonywanie zadań publicznych o charakterze lokalnym należy do gminy, które nie zostały przez ustawodawcę sprecyzowane. Taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym promocja gminy. Gmina ma zatem prawo wykonywania wszelkich działań służących jej funkcjonowaniu poprzez m.in. promowanie gminy, z jednym zastrzeżeniem, że muszą być zgodne z prawem. Rada podkreśliła jednocześnie, że żaden przepis prawa nie zabrania przyjęcia uchwały o uznaniu
osoby świętej – mającej znaczenie dla rozpropagowania wizerunku gminy – za jej patrona, wobec czego nie została naruszona zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP.
Rada Miasta wskazała również, że uchwała z dnia [...] sierpnia 2010 r.,
Nr LXXV/897/10 nie ograniczyła praw skarżącego w zakresie wyznawanego światopoglądu, ani nie naruszyła treści wskazanych w skardze przepisów art. 25 ust. 2, art. 53 ust. 1 i ust. 6 Konstytucji RP oraz art. 9 Europejskiej Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji
publicznej. Wśród form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Zgodnie z przepisem art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonych w osobowość prawną, podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP).
Podkreślenia wymaga fakt, iż wprawdzie działalność samorządu terytorialnego została poddana nadzorowi organów państwa, jednakże jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", przede wszystkim w rozdziale 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Uregulowanie takie zgodne jest także z normą art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z
1994 r. Nr 124, poz. 607), zgodnie z którą wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. W ust. 3 wskazano ponadto, że kontrola ta powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia
8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Wskazać należy, iż powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru.
W doktrynie podkreśla się, iż w istocie rzeczy służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, podkreśla: "Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej" (LEX nr 384677).
W przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium – naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1
u.p.s.a.", która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja
społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, iż nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie
nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (vide komentarze do art. 101
ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07 Wspólnota 2009, nr 11).
Powyższe oznacza, iż legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego
znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz.
4) zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą,
to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli
pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).
Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym
warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841,
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 Lex nr 706654).
Zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania
istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy
wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi Sąd, po przeprowadzeniu rozprawy, bada także legitymację procesową skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie wójta) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie.
W przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu, bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (vide wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK
1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada
2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w ocenie Sądu, wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie ustanowienia św. Urbana I Papieża patronem Miasta zostały spełnione.
Zaskarżoną uchwałę można zaliczyć do kategorii spraw z zakresu
administracji publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia przyjmowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych i doktryny. Przedmiotowa uchwała została podjęta z inicjatywy członków wspólnoty samorządowej, wiąże się ze sferą promocji Miasta (bezspornie utożsamianego w Polsce powszechnie z tradycjami winiarskimi), a więc pozostaje sprawą mieszczącą się w sferze publicznych zadań samorządowych o znaczeniu lokalnym.
Skarżący dopełnił również wymogu uprzedniego wezwania Rady Miasta
do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010r. , przy czym wezwanie to pozostało bezskuteczne. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem ([...] października 2010 r.), datę doręczenia odpowiedzi organu na powyższe wezwanie (15 grudnia 2010 r. -
k 55. akt sadowych), treść art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt: II OPS
2/07), należy stwierdzić, że skarga z dnia [...] stycznia 2010 r. została złożona w terminie.
Wobec powyższego konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji M.T. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący podnosi w skardze, iż jest mieszkańcem Miasta, mocy prawa członkiem wspólnoty samorządowej. Upatruje on naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że przewidziane zaskarżoną uchwałą ustanowienie katolickiego świętego Urbana I Papieża patronem Miasta, narusza jego wolność sumienia i wyznania, gdyż nie jest on wyznania rzymskokatolickiego - jest ateistą.
Skarżący podkreśla, iż to Konstytucja RP w art. 53 ust. 1 zapewnia ochronę światopoglądu i prawa do wolności religijnej, a zaskarżona uchwała narusza zarówno jego prawny interes, jak i interes mieszkańców nie identyfikujących się z wyznaniem rzymskokatolickim i nie wyrażających chęci na sprawowanie nad nimi opieki przez świętą osobę. Każdy obywatel jest członkiem wspólnoty samorządowej (gminnej, powiatowej, czy wojewódzkiej), a wspólnota ta nie może być z oczywistych względów utożsamiana ze wspólnotą jakiejkolwiek religii. Zdaniem skarżącego, owo utożsamianie występuje w niniejszej sprawie, gdyż uchwały podejmowane przez
Radę Miasta obejmują i obowiązują wszystkich mieszkańców, a ci niekoniecznie życzą sobie być zmuszani (poprzez stanowienie prawa) do przyjęcia religijnego Patrona.
Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), każdy ma praw do wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje wolność zmiany wyznania lub przekonań oraz wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub wspólnie z innymi, publicznie lub prywatnie,
swego wyznania lub przekonań przez uprawianie kultu, nauczanie, praktykowanie
i czynności rytualne. W ust. 2 art. 9 uregulowano dopuszczalne możliwości ograniczenia wolności uzewnętrzniania wyznania lub przekonań.
Nie budzi wątpliwości, iż wolność myśli, sumienia i wyznania jest jedną z podstaw demokratycznego społeczeństwa w rozumieniu konwencji. Art. 9 ust. 1 konwencji chroni w pierwszym rzędzie sferę przekonań osobistych i religijnych jednostki, a wiec tego co nazywa się często forum wewnętrznym. Pozwala on zachować niezależność w tak wrażliwej dla każdego człowieka sferze duchowej. Wynikają z niego również prawa negatywne, w szczególności wolność
niewyznawania ani niepraktykowania żadnej religii. Dotyczy to również wolności manifestowania swoich przekonań religijnych, a więc prawa jednostki do tego aby nie była zmuszana do manifestowania swojej wiary lub przekonań religijnych, albo czynności, z których można wnioskować o takich przekonaniach lub ich braku (vide Marek A. Nowicki [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Oficyna, 2009).
W orzeczeniu z dnia 22 stycznia 2009 r. Kokkinakis przeciwko Grecji, sygn.
akt 412/03, Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił znaczenie wolności wyznania dla ochrony tożsamości wierzących i kształtowania sposobu ich życia.
Dodał jednak, że art. 9 konwencji "stanowi także cenny nabytek dla ateistów, agnostyków, sceptyków oraz osób religijnie obojętnych. Zależy od tego pluralizm,
który jest nieodłącznym elementem społeczeństwa demokratycznego (...). Wolność religijna należy do sfery wewnętrznych przeżyć jednostki, wynika z niej również m.in. wolność uzewnętrzniania swego wyznania. Może polegać na manifestowaniu religii wspólnie z innymi, publicznie, w kręgu współwyznawców. Religia może być także przeżywana indywidualnie i w sposób intymny." Trybunał wskazał, iż wolność religii obejmuje nie tylko prawo do jej wyznawania i prób przekonywania do niej innych, ale również do niewyznawania żadnej religii i odmowy przynależności do jakiegokolwiek kościoła. Jednocześnie osoby korzystające z wolności religii muszą tolerować
i akceptować krytykę i negowanie ich przekonań. Wszakże najczęściej będą one skutkiem korzystania z wolności religii przez osoby o odmiennych przekonaniach.
Podkreślić należy, iż państwo musi stworzyć warunki zapewnienia spokojnego korzystania z praw zagwarantowanych w art. 9 konwencji. Odpowiada ono za
sposób, w jaki publicznie ścierają się przekonania religijne i doktryny. Wszelkie podjęte przez państwo środki musza być jednak proporcjonalne do celu, którym jest poszanowanie wolności religii, nawet w stosunkach między osobami prywatnymi.
W polskim prawie wolność sumienia i religii wywodzi się z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 53), jak i z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (tekst jedn. - Dz.U. z 2005 r. Nr 231,
poz. 1965 ze zm.). Wolność religii to wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego uznania. Obejmuje ona także wolność uzewnętrznienia swych przekonań religijnych indywidualnie lub grupowo, publicznie lub prywatnie, a także uprawiania kultu i uczestniczenia w obrzędach. Z tym wiąże się prawo posiadania świątyń i innych miejsc kultu. Wolność religii została zatem określona w sposób bardzo szeroki, uwzględniający wszystkie aspekty jej przejawiania. Dotyczy ona jednostek, które wybrały określoną religię, wyznają ją i uczestniczą w praktykach.
Wspomniana wolność ma także drugą stronę - wolność sumienia, czyli możliwość przyjęcia innego światopoglądu niż religijny. W doktrynie wskazuje się, iż ma ona w Polsce węższy zakres podmiotowy, bowiem większość Polaków deklaruje się jako wierzący. Nie oznacza to jednakże, iż chronione nią wartości nie podlegają równorzędnej ochronie. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 6 Konstytucji nikt nie może być zmuszany do uczestniczenia ani do nieuczestniczenia w praktykach religijnych.
Konstytucja przewiduje jednocześnie możliwość ograniczenia uzewnętrzniania religii, ale tylko w drodze ustawy i wyłącznie z ważnych powodów, do których zalicza:
a) konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa, b) ochrony porządku publicznego, c) ochrony zdrowia i moralności, d) wolności i prawa innych osób (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. IV, komentarz dot. art. 53 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu skarżona uchwała, w sprawie ustanowienia św. Urbana
I Papieża patronem Miasta, należy do aktów o charakterze intencyjnym. Analiza jej lakonicznej treści prowadzi do wniosku, iż z pewnością jest ona aktem skierowanym na zewnątrz. Nie można jednakże z niej wywieść, iż ma ona na celu ingerencję w jakikolwiek sposób w sferę indywidualnych uprawnień lub obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Nie wynika z niej bowiem obowiązek ani zakaz czynienia czegokolwiek, tym bardziej praktykowania żadnej religii, czy też manifestowania swoich poglądów, przekonań religijnych bądź ich braku.
W rozpoznawanej sprawie, skarżący nie wykazał, w jaki sposób konkretnie zaskarżona uchwała oddziałuje w sposób bezpośredni na jego prawo do wolności sumienia i wyznania. Nie wskazał także, jakie obowiązki nakłada na niego
zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności takie, które sprzeczne byłyby z jego światopoglądem. Skarżący nie twierdzi, aby na skutek zaskarżonej uchwały był w jakikolwiek sposób dyskryminowany z racji swych przekonań. Nie podnosi także, iż mocą przedmiotowego aktu doznał jakichkolwiek ograniczeń w swobodnym realizowaniu swojego światopoglądu lub poniósł
w związku z tym jakiekolwiek ujemne następstwa.
Zdaniem Sądu brak także podstaw do uznania za zasadną tezy skarżącego, zgodnie z którą zaskarżona uchwała zmusza go do "przyjęcia religijnego patrona". Abstrahując od oceny legalności zaskarżonej uchwały podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z literalnym brzmieniem § 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. święty Urban I Papież, "jako patron winiarzy i winnej latorośli" ustanowiony został patronem Miasta, a nie indywidualnym patronem jego mieszkańców.
Z tych przyczyn sąd zważył, iż niezasadnie skarżący zarzuca, że zaskarżona uchwała narusza wynikającą z cytowanych wyżej przepisów tj. art. 9 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 53 Konstytucji RP jego wolności sumienia i wyznania.
Jak już wskazano, dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego.
Uchwała (zarządzenie), powinna zatem rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Łd 1041/07, że: "związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną)
sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację" (LEX nr 462667).
Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu,
skarżący mimo iż podkreśla, że skargę składa w imieniu własnym, to zasadniczo działa bardziej w interesie publicznym i jego skarga ma charakter "actio popularis". Zauważyć też należy, że przynależność do wspólnoty samorządowej nie wiąże się
tak mocno z prawami i obowiązkami jej członków, jak w innych organizacjach typu korporacyjnego. Wprawdzie skarżący jest mieszkańcem miasta, niemniej jednak przynależność do wspólnoty gminnej i wynikające stąd obowiązki nie stanowią źródła interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych negatywnych skutków w sferze uprawnień lub obowiązków, mających źródło w prawie materialnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 306/09, z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt OSK 145/06, LEX nr 236471; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 220/08, niepublikowane). Powyższy pogląd podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie.
Wskazać z tych powodów przyjdzie, że skarżący błędnie rozumie prawo obywatela do sądu i związane z nim kompetencje sądów administracyjnych. Przepis art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych, określający podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania, należy interpretować w powiązaniu z art. 184 Konstytucji, który stanowi, że sądy administracyjne (NSA i wojewódzkie sądy administracyjne) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie
i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów.
Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw
podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant
ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r.,; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony interesów przed niezawisłym sądem, kierującym się
wyłącznie obowiązującym prawem, jest jednym z fundamentalnych założeń państwa państwa. Trybunał wskazywał, że prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane prawa jednostki o charakterze administracyjnym
i cywilnym, wynika z zasady państwa prawa (por. wyrok TK z 7 stycznia 1992 r., K 9/91 i z 25 lutego 1992 r., K 3/91).
Tak rozumiana sądowa kontrola administracji, nie może zatem być utożsamiana z uprawnieniem każdego obywatela do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdego rozstrzygnięcia (aktu, czynności) organu administracji publicznej, co do którego subiektywnie ocenia je jako naruszające porządek prawny, nawet takiego, które nie dotyczy bezpośrednio jego sytuacji prawnej.
W obowiązującym w Polsce porządku konstytucyjnym prawo do sądu nie jest nieograniczone. Każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy,
niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), przez co rozumie się własną sprawę, a więc tylko sprawę dotyczącą praw (interesów) lub obowiązków skarżącego.
Skarga do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem stanowić jedynie sposobu zamanifestowania swego sprzeciwu wobec treści uchwały (zarządzenia), i to niezależnie od jego obiektywnej zgodności lub niezgodności z prawem. Podobnie jak nie jest dopuszczalne wyrażanie akceptacji i poparcia dla zaskarżonej przez inną osobę uchwały - w trybie zgłoszenia się do postępowania sądowoadministracyjnego w charakterze uczestnika. System bezpośredniego nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce został bowiem ukształtowany w taki sposób, iż jedynie konstytucyjnie określone organy nadzoru są uprawnione i zobowiązane do kontrolowania zgodności z prawem działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od naruszenia indywidualnego interesu prawnego, w formach i na zasadach określonych
w ustawach samorządowych.
Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa należy podkreślić, że nie może to stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby
bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę
uchwałę.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarżący M.T. nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.
Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku.