II SA/Go 645/23

II SA/Go 645/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art.7, art.77, art.80, art.107§3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art.145§1 pkt 1 lit.c, art.200, art.205§2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant referent Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D.W. kwotę 4.575 złotych (cztery tysiące pięćset siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] – działając na podstawie art. 88 ust. 1, art. 90 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; dalej jako u.o.p.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330; dalej jako rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – wymierzył wykonawcy, tj. Zakładowi [...] D.W., karę pieniężną w wysokości 31.920,00 zł za usunięcie 3 szt. drzew gatunku lipa drobnolistna bez wymaganego zezwolenia, rosnących na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...].
Decyzja ta została wydana w oparciu o następująco ustalony stan faktyczny sprawy: W dniu 16 lutego 2023 r. poinformowano organ o nielegalnym usunięciu drzew (opis j.w.). Z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest Gmina. Na terenie tej posesji odbywała się wycinka drzew, na które Gmina otrzymała zezwolenie - decyzja Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...]. Gmina zleciła wykonanie wycinki drzew wskazanych w załączniku do decyzji firmie Zakład [...] D.W. (umowa z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...]). W dniu [...] lutego 2023 r. stwierdzono, iż zostały usunięte 3 sztuki drzew bez wymaganego zezwolenia. W związku z zaistniałą okolicznością pracownik Gminy skontaktował się z wykonawcą w celu wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu wykonanych prac. Z wyjaśnień strony wynikało, iż pracownicy błędnie zinterpretowali polecenia właściciela firmy i przez omyłkę wycięli inne drzewa. W związku z tym organ pismem z dnia [...] lutego 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (w sprawie nielegalnego usunięcia drzew rosnących na działce nr [...]) i o przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] lutego 2023 r. Z protokołu oględzin wynika, iż w dniu [...] lutego 2023 r. usunięto 3 szt. drzew gatunku lipa drobnolistna bez wymaganego zezwolenia przez pracowników wykonawcy. Na tę okoliczność sporządzono dokumentację fotograficzną. Obwody usuniętych bez zezwolenia drzew gatunku lipa drobnolistna wynoszą: (1) - 181 cm, (2) - 226 cm, (3) - 125 cm. Drzewa te nie były objęte zezwoleniem na wycinkę.
Wobec powyższego organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części nie wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zgodnie z art. 83a u.o.p. zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 90 u.o.p. Starosta wydał decyzję o wymierzeniu Zakładowi [...] D.W. kary pieniężnej w wysokości 31.920,00 zł, którą wyliczono zgodnie z przepisami rozporządzenia oraz na podstawie art. 85 ust. 1 u.o.p. w następujący sposób: wyliczony obwód drzewa x stawka w zł za 1 cm obwodu pnia drzewa x wysokość 2-krotnej opłaty (zgodnie z art. 89 ust. 1 u.o.p.). Poczynione w niniejszej sprawie wyliczenia organ zamieścił w tabeli, zgodnie z którą: lipa drobnolistna (1) – obwód 181 cm x 30 zł (stawka zł za 1 cm obwodu pnia drzewa) = 5.430 zł, czego dwukrotność wynosi 10.860 zł; lipa drobnolistna (2) – obwód 226 cm x 30 zł (stawka zł za 1 cm obwodu pnia drzewa) = 6.780 zł, czego dwukrotność wynosi 13.560 zł; lipa drobnolistna (3) – obwód 125 cm x 30 zł (stawka zł za 1 cm obwodu pnia drzewa) = 3.750 zł, czego dwukrotność wynosi 7.500 zł. Razem 31.920 zł
D.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., art. 7, art. 7a § 1 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie strony organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy oraz nie przyłożył należytej wagi do składanych wyjaśnień, zgodnie z którymi usunięte drzewa były oznaczone kolorem pomarańczowym, co spowodowało, że pracownicy wykonawcy omyłkowo uznali je za przeznaczone do wycinki. Decyzja zezwalająca na wycinkę nie zawierała mapy, na której można by zaznaczyć usytuowanie drzew przeznaczonych do wycinki, stąd łatwo było o omyłkę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 89 ust. 1 u.o.p. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał treść art. 83 ust. 1, art. 83a ust. 1, art. 83f ust. 1, art. 88 ust. 1 i 2, art. 89 ust. 1 i 4 u.o.p. oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia. Dalej wskazał, iż podstawą do obciążenia odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. określonego podmiotu jest wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew. Jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela (posiadacza) i w sposób, któremu właściciel (posiadacz) nie mógł zapobiec, wtedy właściciel (posiadacz) nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., co nie oznacza, że nie można wymierzyć kary tej osobie, która drzewa te bez zgody i wiedzy właściciela (posiadacza) usunęła. Administracyjna odpowiedzialność za bezprawne zniszczenie drzew i krzewów jest zobiektywizowana, wystarczy tylko wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew. Nieistotnym jest czy wycięcia dokonano osobiście, czy też został wynajęty w tym celu inny podmiot, jak również nieistotna jest świadomość, czy też brak świadomości, konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Bez znaczenia dla zaistnienia odpowiedzialności pozostają także motywy jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo.
W ocenie Kolegium przedłożony przez organ I instancji materiał dowodowy jest wystarczający dla podjętego rozstrzygnięcia. Bezspornie na działce nr [...], należącej do Gminy, zostały usunięte przez pracowników wykonawcy trzy lipy drobnolistne, na które odmówiono udzielenia zezwolenia na usunięcie (decyzja Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...]). Drzewa (16 sztuk), których nie zezwolono usunąć zostały ujęte w załączniku nr 3 do decyzji (trzy lipy drobnolistne o obwodzie pnia drzewa na wysokości 130 cm figurują w pkt 1, 2 i 3 tego załącznika). Fakt usunięcia ww. drzew został potwierdzony w dniu [...] lutego 2023 r. Do usunięcia drzew doszło omyłkowo, co potwierdzono w toku postępowania. Wykonawcę i Gminę łączy umowa z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], której przedmiotem było "Zagospodarowanie placu gminnego przy ul. [...] na potrzeby parkingu rozpoczynającego Dukt Przyrodniczo-Edukacyjny". SKO zwróciło uwagę, iż w ramach tej umowy wykonawca (strona) ponosi wyłączną odpowiedzialność za wszelkie szkody będące następstwem niewykonania lub nienależytego wykonania przedmiotu umowy (§ 10 ust. 1 pkt 27 umowy).Tym samym, wbrew twierdzeniom odwołania, stronie można przypisać winę za działania pracowników, którzy omyłkowo usunęli drzewa. Ponadto w protokole oględzin pracownik strony poinformował, iż z uwagi na wątpliwości zakresu prac dot. ilości i konkretnych drzew, które należy usunąć, skontaktował się ze stroną, która zleciła usunięcie drzew w tym tych, które jak stwierdzono po wykonaniu prac także nie objętych zezwoleniem. W dniu [...] lutego 2023 r. drzewa do wycinki okazane zostały wykonawcy.
W tym miejscu Kolegium zauważyło, że usunięcie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie. Podstawą do obciążenia odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. określonego podmiotu jest wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew. Jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela (posiadacza) i w sposób, któremu właściciel (posiadacz) nie mógł zapobiec, wtedy właściciel (posiadacz) nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., co nie oznacza, że nie można wymierzyć kary tej osobie, która drzewa bez zgody i wiedzy właściciela (posiadacza) usunęła. Fakt usunięcia trzech lip bez wiedzy właściciela został w sprawie udowodniony.
Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo wyliczył karę (art. 89 ust. 1 u.o.p.). Organ dysponował obwodami usuniętych bez zezwolenia drzew, które wynikały z załącznika nr 3 do decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i odmawiającej udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew.
W ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony o odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych zawarte w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takim karami są kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 88 u.o.p. Odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia ma charakter zobiektywizowany i w ustawie przewidziano możliwość nie wymierzania kary w sytuacji wystąpienia stanu wyższej konieczności. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest decyzją związaną, nie opartą na uznaniu administracyjnym. Organ nie mógł więc odstąpić od wymierzenia kary. Organ nie dysponował również uznaniem administracyjnym w zakresie ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca posłużył się tu bowiem obiektywnymi kryteriami związanymi z obwodem pnia wyciętego drzewa i stawki opłaty za wycinkę. Odpowiedzialność nie jest zatem w tej sytuacji uzależniona od innych przesłanek niż wskazane ustawą i ma charakter sankcji. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że z treści art. 89 ust. 11 u.o.p. wynika, że organ w odrębnym postępowaniu może umorzyć 50% wymierzonej kary, o której mowa w ust. 1 lub 2, osobom fizycznym, które na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej usunęły lub zniszczyły drzewo lub krzew albo uszkodziły drzewo, w przypadku gdy osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, jeżeli dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku. Zatem skoro w u.o.p. przewidziana została możliwość odstąpienia od wymierzania kary lub umorzenia wymierzonej kary - to nie będą miały zastosowania przepisy k.p.a. regulujące tą kwestię - w tym art. 189f, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali.
Reasumując, zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, wystarczających do rozpatrzenia sprawy, które mogły stanowić podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji. Nie można postawić organowi I instancji zarzutu dowolności w kwestii podjętego rozstrzygnięcia, a wydana decyzja w nie narusza prawa materialnego ani procesowego.
D.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 90 u.o.p., poprzez nieuwzględnienie stopnia winy skarżącego; art. 7, art. 7a § 1 k.p.a., gdyż organ winien rozstrzygnąć na korzyść skarżącego wątpliwości związane z interpretacją przepisu art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 90 u.o.p. w zakresie przesłanki winy sprawcy przy ustalaniu kary pieniężnej; art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez odmowę zastosowania i przyjęcie, że w sprawie organ nie ma podstaw do miarkowania kary bądź do odstąpienia od niej. Skarżący w uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację podniesiona w treści odwołania. Podniósł, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy oraz nie przyłożył należytej wagi do składanych wyjaśnień, zgodnie z którymi usunięte drzewa były oznaczone kolorem pomarańczowym, co spowodowało, że pracownicy wykonawcy omyłkowo uznali je za przeznaczone do wycinki. Dodał, że decyzja zezwalająca na wycinkę nie zawierała mapy, na której można by zaznaczyć usytuowanie drzew przeznaczonych do wycinki, stąd łatwo było o omyłkę.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 31.920,00 zł za usunięcie 3 szt. drzew gatunku lipa drobnolistna, na które nie zostało wydane zezwolenie.
Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:1)usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;3) zniszczenie drzewa lub krzewu;4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. Z kolei w myśl art. 88 ust. 2 u.o.p. kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna (ust. 3). Stosownie do treści art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.
Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 1 u.o.p. czynności, o których mowa w art. 83-89 u.o.p., w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta.
Na gruncie przedmiotowej sprawy okolicznością niebudzącą wątpliwości stanowiło usunięcie trzech sztuk drzew gatunek lipa drobnolistna, na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która jest własnością Gminy. Biorąc pod uwagę gatunek drzew i ich rozmiary (ustalone zostały one na podstawie wniosku k. 47 akt administracyjnych i oględzin k.6-7 i k. 13-15), nie było także kwestionowane, że w świetle przepisów art. 83-83f u.o.p., wyżej opisane usunięcie tych drzew wymagało uzyskania zezwolenia.
W takich okolicznościach organ był obowiązany do podjęcia działań mających na celu wymierzenie kary pieniężnej, bo obowiązek taki wynika jednoznacznie z treści art. 88 w zw. z art. 90 ust. 1 u.o.p. i w realiach rozpoznawanej sprawy w związku z usunięciem w/w drzew nie ulega wątpliwości, iż wymierzenie kary pieniężnej jest zasadne.
Zaznaczyć należy, iż odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p., jest zobiektywizowana i wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew niewątpliwie nie jest oparta na winie, nie mają tu znaczenia pobudki i motywy (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 2262/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r., II SA/Lu 268/11, wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r., III OSK 2255/21, LEX nr 3568970, CBOSA).
Przy czym należy podkreślić, iż art. 88 ust. 2 u.o.p. wskazuje, że kara ta może zostać nałożona na posiadacza nieruchomości albo inny podmiot jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości. Zatem ustawodawca przewidział, w zależności od konkretnego stanu faktycznego w sprawie, możliwość uznania za adresata kary pieniężnej bądź posiadacza nieruchomości, bądź innego podmiotu jeżeli ten dokonał usunięcia drzewa bez zgody posiadacza nieruchomości.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej w art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p. Mianowicie wymierzenie kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia, o którym mowa w art. 81 ust. 1 pkt 1 u.o.p., w istocie odnosi się tylko do podmiotu, który takie zezwolenie mógłby uzyskać tj. do posiadacza nieruchomości. Interpretację taką potwierdza orzecznictwo i piśmiennictwo. "Karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości. Nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej, gdyż osoba taka nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniona (brak przymiotu strony) do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takich nieruchomości" (wyrok NSA z 21.02.2012 r., II OSK 2320/10, LEX nr 1145583); K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 88.
Z kolei kara pieniężna, o której mowa w art. 81 ust. 1 pkt 2 u.o.p. tj. za usunięcie drzewa bez zgody posiadacza nieruchomości, wymierzona może być tylko podmiotowi, który nie jest posiadaczem nieruchomości, a dokonał usunięcia drzewa bez zgody tego posiadacza. "Podstawą do obciążenia odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. określonego podmiotu jest wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew. Jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela (posiadacza) i w sposób, któremu właściciel (posiadacz) nie mógł zapobiec, wtedy właściciel (posiadacz) nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. co nie oznacza, że nie można wymierzyć kary tej osobie, która drzewa te bez zgody i wiedzy właściciela (posiadacza) usunęła" (wyrok WSA w Łodzi z 10.01.2019 r., II SA/Łd 1043/18, LEX nr 2616578); K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 88.
W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna wymierzona została skarżącemu: D.W. prowadzącemu działalność gospodarczą - Zakład [...] D.W.. Jak wynika z treści decyzji, organ I instancji ustalił, iż na nieruchomości nr [...] odbywała się wycinka drzew, na którą Gmina uzyskała zezwolenie obejmujące 3 sztuki drzew wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (decyzja z [...] listopada 2022 r.), a wykonanie wycinki zlecone zostało firmie m.in. skarżącego (umowa z [...] lutego 2023 r. – k.21 – 30 akt administracyjnych). Drzewa, których dotyczy skarżona decyzja, według ustaleń organu usunięte zostały omyłko przez pracowników skarżącego, zamiast drzew przeznaczonych do wycięcia zgodnie z zezwoleniem. Starosta uznał, iż doszło do usunięcia przez skarżącego drzew bez wymaganego zezwolenia i wymierzył skarżącemu karę pieniężną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. – str. 2 decyzji (kara pieniężna za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia).
Z kolei organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia Starosty w sprawie, jednocześnie w podstawie prawnej decyzji powołał art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. (kara za usunięcie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości). SKO uznało, że usunięcie drzew przez pracowników skarżącego nastąpiło, co prawda przez pomyłkę, ale bez zgody posiadacza nieruchomości, gdyż drzewa do wycinki zostały okazane skarżącemu, a według protokołu oględzin pracownik skarżącego konsultował wycięcie ze skarżącym telefonicznie.
W świetle wcześniejszych rozważań stwierdzić należy, iż w sytuacji uznania za adresata decyzji skarżącego, będący podmiotem który nie jest posiadaczem nieruchomości, na której doszło do usunięcia drzew, podstawę prawną decyzji wymierzającej karę pieniężną stanowić może tylko art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.
Mimo jednak prawidłowej zmiany podstawy prawnej decyzji przez SKO, Sąd jednak uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i stwierdzając, że decyzja SKO jest przedwczesna.
Należy stwierdzić, iż w świetle przytoczonych wcześniej przepisów prawa, oczywiście dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzew podmiotowi, który dokonał usunięcia drzew na nieruchomości, której właścicielem jest inny podmiot. Jednak nie zawsze odpowiedzialność administracyjną w takim przypadku ponosi ten kto dokonał faktycznie usunięcia drzewa, nie będąc posiadaczem nieruchomości. W takiej sytuacji organ obowiązany jest ustalić - stanowi to bowiem ustawową przesłankę określoną w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. - czy usunięcie drzew przez określony podmiot nastąpiło w istocie bez zgody posiadacza nieruchomości. Bardzo istotne są okoliczności zdarzenia, których ustalenie jest konieczne dla oceny czy brak było wyrażenia zgody posiadacza nieruchomości.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż badanie takie jest szczególnie utrudnione w sytuacji, gdy posiadacza nieruchomości i osobę trzecią łączy stosunek prawny w postaci umowy, a tak jest na gruncie przedmiotowej sprawy. W takim przypadku bowiem zleceniobiorca (wykonawca) nie działa na własną rzecz i we własnym imieniu, lecz na rzecz i w imieniu zleceniodawcy, na którym w tym zakresie ciąży z kolei obowiązek nadzorowania prawidłowego wykonywania czynności. W istocie tylko ustalenie, że posiadacz nieruchomości w relacji z podmiotem wykonującym na jego zlecenie czynności objętych dyspozycją art. 88 u.o.p., zachował należytą staranność, zminimalizował ryzyko zagrożenia nieprawidłowego wykonania umowy, pozwala uznać, że doszło do usunięcia drzew bez jego zgody, prowadząc do zwolnienia posiadacza nieruchomości od odpowiedzialności deliktowej, o której mowa w art. 88 ust. 2 u.o.p. (por. mi.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2019 r., II SA/Kr 583/19, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., III OSK 6300/21). Dopiero więc jednoznacznie ustalenie przez organ, że osoba trzecia usunęła drzewa bez wiedzy zleceniodawcy, poza zakresem zlecenia w sposób któremu zleceniodawca nie mógł zapobiec, mimo dochowania należytej staranności, wtedy odpowiedzialność administracyjną można przypisać podmiotowi wykonującemu zlecenie (wykonawcy). Taką interpretację potwierdza piśmiennictwo: K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 88.oraz orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 40/17 oraz z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6300/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1435/22 i z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 583/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 684/19.
Powyższe nakłada zatem na organ obowiązek szczególnie dokładnego zbadania okoliczności usunięcia drzew, z uwzględnieniem postanowień umowy, warunków jej wykonywania, zachowania w tym zakresie przez posiadacza nieruchomości należytej staranności przy wskazywaniu przedmiotu zlecenia. Dopiero gdy stwierdzone zostanie, że rzeczywiście usuniecie nastąpiło poza zakresem zlecenia, bez wiedzy zleceniodawcy, w sposób któremu zleceniodawca nie mógł zapobiec, dochowując należytej staranności, wtedy dopiero odpowiedzialność administracyjną przypisać można wykonawcy. W tym zakresie konieczne są zatem szczegółowe ustalenia i analiza okoliczności zdarzenia, a jej wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, odwołującym się do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.
Mając na uwadze powyższe rozważania właśnie dlatego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za przedwczesną. Zdaniem Sądu bowiem organ odwoławczy zaniechał analizy, w zakresie opisanym powyżej, a którą uznać należało za konieczną, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy tj. że usunięcia drzew dokonał podmiot inny niż posiadacz nieruchomości, przy czym doszło do tego w związku z wykonywaniem przez skarżącego umowy cywilnoprawnej zawartej z posiadaczem nieruchomości – Gminą. Mając na względzie, że strony łączyła umowa na wykonanie określonych robót, przesłanka braku zgody posiadacza nieruchomości nie została przez organ na gruncie przedmiotowej sprawy poddana szczegółowej analizie i ocenie, które znalazłyby odzwierciedlenie w treści skarżonej decyzji.
SKO uzasadniając zasadność wydanej decyzji powołało się przede wszystkim na zapis § 10 ust. 1 pkt 27 umowy zawartej pomiędzy Gminą a skarżącym (z dnia [...] lutego 2023 r. dotyczącą ,,Zagospodarowania placu gminnego przy ul. [...] na potrzeby parkingu rozpoczynającego Dukt Przyrodniczo-Edukacyjny"), w którym wykonawca (czyli skarżący) oświadcza, że ponosi wyłączną odpowiedzialność za wszelkie szkody będące następstwem niewykonania lub nienależytego wykonania przedmiotu umowy. SKO stwierdziło, że stronie można przypisać winę za działania jego pracowników, którzy omyłkowo usunęli drzewa. Podkreślić należy, iż powyższych postanowień umowy nie można odnosić do kwestii odpowiedzialności administracyjnej, ta bowiem jest obiektywna, a jedynie odnoszą się one do mającej charakter cywilny, odpowiedzialności za szkodę (przy czym ocena w zakresie odpowiedzialności za szkodę stanowi odrębne zagadnienie, nie mające znaczenia dla przedmiotowej sprawy i do oceny którego właściwy jest wyłącznie sąd cywilny). Cytowany zapis umowy nie może zatem stanowić argumentu przemawiającego za prawidłowością wydanej decyzji. Dodać przy tym należy, iż SKO mimo wskazania na winę skarżącego, sam w dalszej części uzasadnienia decyzji przyznał, iż wina nie ma znaczenia przy odpowiedzialności administracyjnej. W istocie bowiem wina nie stanowi przesłanki, która podlega badaniu i ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p., odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie ma bowiem charakter obiektywny i jest niezależna od winy i motywów podmiotu, którego kara dotyczy.
Co istotne organ odwoławczy nie odniósł się w postępowaniu odwoławczym i treści decyzji do zarzutu odwołania dotyczącego koloru jakim oznaczone były usunięte drzewa, których dotyczy kara pieniężna. Ustalenie powyższych okoliczności może mieć wpływ na ocenę czy w istocie dokonano usunięcia bez zgody właściciela nieruchomości. Przesłanka ta musi zostać przez organ zbadana na tle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, wykazana i uzasadniona w odniesieniu do poszczególnych dowodów w sprawie. SKO nie odniosło się także do podniesionego zarzutu dotyczącego braku mapy załączonej do decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew.
W ocenie Sądu, mając na uwadze wcześniejsze rozważania, SKO nie oceniło prawidłowo kompletności zebranego materiału dowodowego w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy brak jest szczegółowego zakresu prac, o których mowa w § 1 ust. 3 umowy z [...] lutego 2023 r., pozwalającego określić jakie prace zobowiązany był zrealizować skarżący jako współwykonawca. W sprawie nie przesłuchano ani skarżącego -będącego współwykonawcą umowy, co do okoliczności usunięcia drzew, okoliczności wskazania drzew do usunięcia przez zleceniodawcę. Nie przesłuchano także pracownika odpowiedzialnego za odbiór robót i nadzór. Sporządzono jedynie dwa protokoły z oględzin, przy czym dwóch pracowników obecnych przy oględzinach w dniu [...] lutego 2023 r. odmówiło podpisania protokołu z oględzin. W sprawie nie poddano analizie okoliczności przekazania terenu budowy, okoliczności wskazania drzew do usunięcia (tj. w jaki sposób zostało to przeprowadzone).
W ten sposób zdaniem Sądu Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania art. 15, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Dodać należy jedynie, że w sprawie nie budził zastrzeżeń sposób wyliczenia kary, co zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowo stosując art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 u.o.p. i w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330 ze zm.).
Mając na uwadze przesłanki, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi przez Sąd, związane z koniecznością ustalenia przez organ prawidłowości określenia podmiotu któremu wymierzona została kara pieniężna, na tym etapie za przedwczesne uznał Sąd odniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez SKO art. 189f k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę skarżony organ dokona szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego i ewentualnie przeprowadzi na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zleci przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji, i w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy dokona ponownej, wnikliwej analizy z punktu widzenia przepisów art. 88 ust. 1 i 89 ust. 1 u.o.p., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się przy tym do zarzutów strony odwołującej. Jeżeli zaś w wyniku analizy akt sprawy SKO dojdzie do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jednak przeprowadzenie postępowania dowodowego jest tak obszerne, że przeprowadzenie go przez Kolegium naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy rozważy zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 15 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt I sentencji wyroku).
Odnośnie zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis (958 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (3600 zł) i opłata skarbowa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) - pkt II sentencji wyroku.