II SA/GO 621/24

II SA/Go 621/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 13b, art. 13f, art. 40d
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2019 r., Nr XI/86/19 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2024 r. Prokurator Rejonowy w [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 maja 2019 r. Nr XI/86/19 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, stawek i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania, w części obejmującej § 12 ust. 5. Uchwale tej skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez określenie w § 12 ust. 5 uchwały, iż nieuiszczone opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowe podlegają ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej, co stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację normy ustawowej, określonej w art. 40d ust. 2 u.d.p., oraz wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. do określenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, a także sposobu ich pobierania.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż uchwalając § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały organ dopuścił się wykroczenia poza zakres upoważnień przyznanych jej ustawą o drogach publicznych oraz dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego poprzez pominięcie zapisu dotyczącego przymusowego ściągnięcia w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji kar pieniężnych oraz odsetek ustawowych za opóźnienie płatności opłat dodatkowych oraz kar pieniężnych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Nie jest możliwe regulowanie przez lokalnego prawodawcy odmiennie tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, albowiem może to być przyczyną niejasności interpretacyjnych. Dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny albo uzasadnione jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. W przypadku kwestionowanego zapisu powtórzenie zawarte w § 12 ust. 5 uchwały nie ma charakteru dosłownego, przez co może wzbudzać wątpliwości interpretacyjne, skutkujące chociażby nieuzasadnioną odmową zapłaty pozostałych należnych sankcji pieniężnych określonych w art. 40d ust. 2 u.d.p. W sferze ustanawiania zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady, że co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje.
W odpowiedzi na skargę organ podał, iż uznaje zarzut skargi. Jednocześnie organ dodał, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska kierowała się funkcją informacyjną aktu prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 maja 2019 r. Nr XI/86/19 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, stawek i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania.
Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w [...], którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r., poz. 390), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania z prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23, CBOSA).
Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r. , poz. 1465 ze zm., dalej jako u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona do Sądu uchwała w zakresie objętym skargą została wydana z istotnym naruszeniem prawa.
W zakwestionowanym w skardze przepisie § 12 ust. 5 uchwały Rada Miejska przyjęła, iż nieuiszczone opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowe podlegają ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej.
Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż w/w przepis stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację normy ustawowej, określonej w art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej jako u.d.p. – według brzmienia z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) oraz wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. do określenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, a także sposobu ich pobierania.
Zgodnie z treścią art. 13b ust. 1 u.d.p. (według brzmienia z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (opłata za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (ust. 2). Stosownie zaś do art. 13 b ust. 4 u.d.p. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Z kolei w myśl art. 13 f ust. 2 u.d.p. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.
Natomiast zgodnie z art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Niewątpliwie uregulowanie kwestii trybu egzekucji nieuiszczonych opłat za parkowanie i opłat dodatkowych nie zostało powierzone radzie gminy, lecz wynika wprost z cytowanego przepisu art. 40d ust. 2 u.d.p. Zatem wprowadzenie takiej regulacji z pewnością przekracza granice upoważnienia uchwałodawczego określonego w cyt. przepisie art. 13b ust. 4 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13f u.d.p., gdyż nie dotyczy określenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłaty dodatkowy w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, a także sposobu ich pobierania.
Natomiast, nie można uznać, iż przepis § 12 ust. 5 skarżonej uchwały pełni rolę jedynie informacyjną, gdyż po pierwsze brak wskazania w jego treści na art. 40d ust. 2 u.d.p., a jednocześnie kwestionowany przepis uchwały nie stanowi wiernego powtórzenia regulacji art. 40d ust. 2 u.d.p., gdyż zawiera w swej treści modyfikację brzmienia przepisu art. 40d ust. 2 u.d.p. Modyfikacja ta dotyczy przede wszystkim pominięcia w § 12 ust. 5 uchwały kwestii objęcia przymusowym ściągnięciem w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie tylko samych opłat, ale także odsetek ustawowych za opóźnienie. W takich okolicznościach brak dosłownego powtórzenia w akcie prawa miejscowego, mającego zastosowanie przepisu ustawy, w sposób uzasadniony może budzić wątpliwości interpretacyjne u adresatów normy prawnej.
W takiej sytuacji wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, czyli akcie podustawowym, przepisu stanowiącego częściowe powtórzenie przepisu ustawowego, jednak w sposób niepełny, należy ocenić jako istotnie naruszający przepisy prawa: art. 13b, art. 13f, art. 40d ust. 2 u.d.p. oraz naruszający zasady prawidłowej techniki legislacyjnej (§ 135 Zasad techniki prawodawczej). Taką ocenę potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych: wyroki WSA w Poznaniu z 25 lutego 2016 r., III SA/Po 1200/15, z 28 kwietnia 2016 r., III SA/Po 77/16, z 6 maja 2016 r., III SA/Po 193/16) oraz wyrok WSA w Szczecinie z 21 października 2015 r., II SA/Sz 985/15; wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2016 r., IV SA/Wa 1783/16; wyrok WSA w Łodzi z 11 grudnia 2015 r., III SA/Łd 1168/15; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2016 r., IV SA/Po 1063/15; wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2016 r., IV SA/Po 690/16; wyrok WSA w Łodzi z 3 listopada 2016 r., III SA/Łd 587/16.
W konkluzji należy uznać, że § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.