II SA/GO 565/24

II SA/Go 565/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną opinię
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2110
art. 93 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant Sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na akt Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie lokalizacji lądowiska I. uchyla zaskarżoną opinię, II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. M. P. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii dotyczącej lądowiska, które planuje utworzyć w [...] na działce nr [...], do lądowania samolotu ultralekkiego.
W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] sierpnia 2024 r. Wójt Gminy [...] wydał opinię negatywną w sprawie lokalizacji lądowiska o nr [...]. W treści tej opinii organ podał, iż dla w/w działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w studium zaznaczone tereny upraw rolnych oraz zabudowa mieszkaniowa o wysokim standardzie. Następnie organ podał, iż Rada Gminy [...] w dniu [...] lutego 2024r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego Gminy [...] - uchwała Rady Gminy w [...] nr [...], w której tereny położone w otoczeniu powyższej działki planuje przeznaczyć pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną, lokalizacja w tak bliskim sąsiedztwie może w dalszym czasie skutkować niepotrzebnymi konfliktami społecznymi.
Dalej organ podał, iż powyższa działka zgodnie z rejestrem gruntów posiada grunty orne o klasach ziemi R III b i RIVa. Zgodnie z ustawą z ustawą z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 1995 Nr 16 poz. 78 (tj. DZ. U z 2024r poz. 82). Art. 7 pkt 2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: ust. 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, - planowana inwestycja wymaga uzyskania w/w zgody.2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust.1. ustawy o planowaniu przestrzennym.
W nawiązaniu do powyższego organ uznał, iż planowana inwestycji nie wpisuje się do w/w przepisów w związku z powyższym opiniuję negatywnie powyższe zmierzenie inwestycyjne.
Na powyższy akt M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając organowi naruszenie art. 93 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze w zw. z 2 ust 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ewidencji lądowisk poprzez niepełne odniesienie do przesłanek określonych w tym przepisie (lit a i c), a w konsekwencji bezprawne wydanie opinii negatywnej. W jego ocenie wydając przedmiotową opinię organ dopuścił się całkowicie dowolnej oceny dowodów i bez szczegółowej analizy, arbitralnie stwierdził, że lądowisko wygeneruje znaczne uciążliwości wobec właścicieli sąsiednich nieruchomości i może powodować konflikty społeczne. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej opinii w całości.
Skarżący podkreślił, że objęte skargą stanowisko organu jest bardzo lakoniczne i nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, jak również odwołania się do konkretnych zapisów aktów prawa miejscowego, które w ocenie organu stanowią przesłankę opinii negatywnej. Skarżący zauważył, iż lokalizację lądowiska postrzegać należy nie jako lokalizację obiektu budowlanego o określonej funkcji, ale jako miejsce, w którym ewentualnie można dopuścić starty i lądowania statków powietrznych. Wyznaczenie takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach
z zakresu planowania przestrzennego. Aby o tym przesądzić organ powinien jednak wnikliwie ocenić wniosek osoby zamierzającej lokalizować lądowisko i wypowiedzieć się co do uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu. Winien też uwzględnić parametry lądowiska, statków powietrznych dopuszczonych
do startowania i lądowania na nim, a także i charakterystykę samego miejsca jego położenia względem granic działki (nieruchomości) wnioskodawcy, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. Tymczasem Wójt Gminy [...] żadnej analizy w tym zakresie nie przeprowadził, a zatem jego negatywna opinia w przedmiocie wyrażenia zgody na umiejscowienie lądowiska, jest co najmniej przedwczesna.
Możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska oznaczają ocenę lokalizacji lądowiska pod kątem uwarunkowań przestrzennych danego terenu, bezpieczeństwa ruchu lotniczego i ochrony środowiska i zdrowia ludzi (np. emisje hałasu); kierunek startu i lądowania (podejścia/wznoszenia).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu wydając zaskarżoną opinię dokonał on oceny wszystkich wymaganych prawem aspektów, nie tylko określonych w punktach a-b, jak twierdzi skarżący, ale także szczegółowo rozważył możliwości wykorzystania wskazanego przez stronę terenu na cele lądowiska. Organ przede wszystkim zauważył, że teren będący przedmiotem wniosku obejmuje bardzo wąską działkę, która w najszerszym miejscu posiada szerokość 27 metrów. Taki stan rzeczy powoduje, że ewentualne lądowisko znajdowałoby się w bardzo bliskiej odległości działek, na których już są posadowione domy (ok. 80 m), a także przewidywana jest budowa kolejnych budynków. Organ wskazał także na decyzję z dnia [...] września 2019 r. nr [...], w której na wniosek inwestora zostały wydane warunki zabudowy działek [...] i [...] sześcioma budynkami mieszkalnymi i sześcioma budynkami gospodarczymi - garażami. Działki te pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie działki, wskazanej przez inwestora na lądowisko. Nie ulega wątpliwości, że taka lokalizacja lądowiska w bezpośredni sposób negatywnie wpływałaby na komfort mieszkańców zamieszkujących sąsiednie działki, doprowadzając do sytuacji konfliktowych. Organ zaznaczył, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten został przewidziany na cele upraw rolnych oraz zabudowę mieszkaniową o wysokim standardzie. Bez wątpienia lokalizacja lądowiska w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych znacznie obniża standard zamieszkiwania. Ponadto organ zwrócił uwagę, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wydając opinię należy również uwzględnić parametry techniczne dla lądowisk, które określone zostały
w formie wytycznych na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 16 oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze, Nr 17 Prezesa ULG z dnia 26 listopada 2014 r. (Dz.Urz. ULG z 2014 r. poz. 81). Zgodnie z paragrafem 6.1. tego aktu "W przypadku lądowiska przeznaczonego wyłącznie dla samolotów szerokość drogi startowej nie powinna być mniejsza niż 30 m." Jak podniesiono wcześniej szerokość działki wskazanej przez Wnioskodawcę na lądowisko nie spełnia wymagań określonych wytycznymi chociażby w tym zakresie, bowiem szerokość działki jest mniejsza niż przewidziana przepisami.
Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę wraz z zawartą w niej argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych
i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). Zakres właściwości rzeczowej sadów administracyjnych określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3, art. 4 i 5 p.p.s.a., i zalicza się do nich m.in. akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii, opinię w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinię zabezpieczającą w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowę wydania opinii zabezpieczającej w sprawie opodatkowania wyrównawczego albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie stanowiła negatywna opinia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr [...] w sprawie możliwości lokalizacji przez skarżącego lądowiska na działce położonej w miejscowości [...] o numerze [...].
W sprawie nie budziła wątpliwości kwestia dopuszczalności skargi na akt jakim jest opinia organu dotycząca lokalizacji lądowiska. Opinia, o której mowa, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko to potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych w tym: wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 539/14, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 1 września 2017 r., II SA/Po 529/17 i z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 880/20 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Go 784/18.
Przystępując do wskazania motywów uwzględnienia przedmiotowej skargi, niezbędne jest przytoczenie treści przepisów regulujących zagadnienie lądowiska, stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu. Regulacje te nie są obszerne, sprowadzając się w istocie do kilku przepisów.
Pojęcie lądowiska zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tj. z 2023 r. poz. 2110 ze zm., dalej jako P.l.), zgodnie
z którym jest to wydzielony obszar w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub zawodnego ruchu statków powietrznych. W rozdziale 5 ustawy P.l. zatytułowanym ,,Lądowiska i inne miejsca startów i lądowań", ustawodawca przewidział w treści art. 93 ust. 2 obowiązek wpisu lądowisk do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC), na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Wymóg wpisu lądowiska do w/w ewidencji nie dotyczy jedynie lądowisk wykorzystywanych nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Start i lądowanie na takim lądowisku mogą zostać wykonane za zgodą posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko (art. 93 ust. 6 P.l.).
Zakres opinii niezbędnych do zgłoszenia lądowiska do ewidencji lądowisk określa zaś rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 795). Zgodnie z treścią § 2 ust. 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia zgłaszający lądowisko do wniosku o wpis lądowiska do ewidencji lądowisk powinien dołączyć pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Dodać należy, iż parametry techniczne dla lądowisk określone są
w formie wytycznych Nr 17 Prezesa ULC z dnia 26 listopada 2014 r. (Dz. Urz. ULC
z 2014 r. poz. 81).
Zauważyć należy, iż przepisy ustawy P.l., ani też rozporządzenia z 1 lipca 2013r. nie wskazują - poza wyżej wymienionymi przesłankami - procedury, która ma zastosowanie do rozpoznania wniosku dotyczącego wydania opinii w zakresie lokalizacji lądowiska, w tym brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Przy czym przykładowo w art. 106 P.l. ustawodawca przewidział odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do odwołania od orzeczenia lotniczo-lekarskiego. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, iż na gruncie niniejszego postępowania znajdują zastosowanie przepisy regulacji prawnych bezpośrednio związanych z wydaniem zaskarżonego aktu jakim jest opinia, natomiast nie stosuje się przepisów k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, iż organ rozpoznając wniosek dotyczący lokalizacji lądowiska zobowiązany jest zbadać wniosek pod kątem wskazanych wcześniej przesłanek: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi
w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Zdaniem Sądu, pomimo deficytów norm proceduralnych, mając na uwadze fakt, iż opinia stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej dotyczące uprawnień wnioskodawcy, organ zobowiązany jest przeprowadzić rzetelnie postępowanie wyjaśniające,
a w rozstrzygnięciu jakim jest opinia przedstawić szczegółową analizę przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. i umotywować przyjęte w opinii stanowisko, odnosząc je do określonego stanu faktycznego
i przepisów prawa. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie organu mogłoby nosić znamiona dowolnego, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia wyrażonej
w Konstytucji RP zasady państwa prawa (art. 2) i zasady praworządności (art. 7).
Tymczasem analiza treści zaskarżonej opinii oraz akt administracyjnych,
na podstawie których została wydana, wykazała, iż opisane powyżej wymogi nie zostały zachowane przez organ. Akta administracyjne sprawy ograniczają się wyłącznie do samego wniosku strony i objętej skargą opinii. Organ nie tylko nie załączył żadnych dokumentów z urzędu (odnoszących się przykładowo do położenia nieruchomości), ale tez nie wezwał wnioskodawcy do ich złożenia czy też dokonania jakichkolwiek wyjaśnień, mając na uwadze lakoniczność treści wniosku.
Również zaskarżona opinia jest bardzo krótka i zdaniem Sądu nie zawiera prawidłowej i wyczerpującej analizy wymaganych przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. Nie było w sprawie kwestionowane,
że na terenie wskazanym we wniosku skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem analiza dokonywana na podstawie § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. dokonana mogła być tylko z punktu widzenia zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi
w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lit. a) i możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska (lit. c).
Odnośnie zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej organ ograniczył swoje rozważania do podania jedynie, że w studium zaznaczone tereny przewidziane są na uprawy rolne i zabudowę mieszkaniowa. Nie tylko nie został przytoczony precyzyjnie akt prawny tj. data, numer i pełna nazwa uchwały w sprawie studium, na który organ się powołał, ale także nie wskazano dokładnie jego fragmentu, czyli konkretnego przepisu. Jednocześnie do opinii, ani też do akt administracyjnych sprawy nie załączono w/w aktu prawnego czy też wyciągu z niego.
Zatem ocenę organu w zakresie § 2 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. uznać należy za zbyt lakoniczną. Jak wynika z treści zaskarżonej opinii organ odniósł się do Studium w zasadzie jednym zdaniem wskazując, iż głównym przeznaczeniem działek na tym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, mająca na celu zapewnienie niskiej uciążliwości
i bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska. Organ nie wskazał przy tym na poszczególne, konkretne zapisy Studium w tym zakresie, co budzi zastrzeżenia co do przeprowadzenia przez organ dokładnej analizy zgodności z ustaleniami określonymi w Studium.
W ocenie Sądu rozważania Wójta Gminy [...] są w opisanym powyżej zakresie niewystarczające.
Należy przy tym wskazać, że lądowisko, w odróżnieniu od lotniska, nie podlega reżimowi przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego, dlatego lokalizację lądowiska postrzegać należy nie jako lokalizację obiektu budowlanego
o określonej funkcji, ale jako miejsce, w którym ewentualnie można dopuścić starty
i lądowania statków powietrznych. Wyznaczenie lądowiska będzie zatem
w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych
w aktach z zakresu planowania przestrzennego pod inne funkcje. Dlatego samo stwierdzenie, że dany teren, jak wynika z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest pod określoną (inną) funkcję, niż lądowisko, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest wystarczające. Mając na uwadze, że lądowisko to obszar, w którym ewentualnie dopuścić można stary i lądowania statków powietrznych, nie można wykluczyć, że wyznaczenie takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Aby o tym przesądzić organ powinien jednak wnikliwie ocenić wniosek osoby zamierzającej lokalizować lądowisko i wypowiedzieć się co do uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu.
Dodać należy, iż dokonując oceny zgodności lokalizacji lądowiska
z ustaleniami polityki przestrzennej należy badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska o konkretnych parametrach, w kontekście uwarunkowań lokalnych przewidzianych w aktach z zakresu planowania przestrzennego, przy założeniu, że samo ogólne przeznaczenie terenu na cele inne, aniżeli lotnicze,
nie może automatycznie być uznane za przesądzające (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 880/20 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 9/19). Natomiast podstawą do wydania negatywnej opinii odnośnie lokalizacji lądowiska nie może stanowić wyrażana przez organ sama obawa możliwość wystąpienia konfliktów społecznych w w/w obszarze, gdyż takiej przesłanki nie przewidują ani przepisy P.l., ani rozporządzenia z dnia
1 lipca 2013 r.
Podobnie zdaniem Sądu za niewystarczającą uznać należało dokonaną przez organ analizę z punktu widzenia przesłanki określonej w § 2 ust. 3 pkt 3 lit. c)
tj. możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Z brzmienia tego przepisu nie wynika co prawda co kryje się pod sformułowaniem "możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska" i co ma konkretnie podlegać badaniu, ale nie ulega wątpliwości, iż nie będzie pokrywać się to z badaniem pod kątem zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skoro przesłanki te ujęte zostały w odrębnych podpunktach § 2 ust. 3 pkt 3. Domniemywać należy, iż ocena w zakresie możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska przeprowadzona powinna być pod kątem przykładowo podłoża na jakim usytuowane ma być lądowisko, parametrów lądowiska, statków powietrznych, charakterystyki miejsca położenia lądowiska względem granic działki (nieruchomości) wnioskodawcy, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. W tym zakresie pomocne mogą być przykładowo wytyczne Nr 17 Prezesa ULC. W § 3 w/w wytycznych wskazano, że lądowisko powinno być usytuowane na odpowiednio przygotowanym sztucznym lub naturalnym zagęszczonym podłożu, odwodnionym stosownie
do lokalnych warunków hydrogeologicznych i ukształtowanym powierzchniowo
w przedziale dopuszczalnych nachyleń. Z kolei w § 4 cyt. wytycznych określono jakie powinno być usytuowania lądowiska, a w § 6 wymogi co do szerokości drogi startowej samolotu, w § 7 szerokość i długość pola wzlotów, zaś w § 14 przewidziano, iż lądowisko powinno posiadać przynajmniej jedną drogę pojazdową łączącą je z siecią dróg publicznych.
Tymczasem organ w zaskarżonej opinii całkowicie w istocie pominął tak rozumianą analizę w/w elementu jakim jest możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. Za taką analizę nie można uznać przywołania przez organ treści przepisu art. 7 pkt 2 i ust. 2 a ustawy z ustawą z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ust. 2a i podania, że zgodnie z rejestrem gruntów działka posiada grunty orne o klasach ziemi R III b i RIVa. Przy czym należy zwrócić uwagę,
iż powyższe nie zostało nawet w żaden sposób udokumentowane, nie podano lokalizacji lądowiska w ramach spornej działki, a zatem na jakich gruntach w istocie miałoby ono zostać zlokalizowane. Organ w istocie ograniczył się do zacytowania przepisów prawa w w/w zakresie nie dokonując w opinii subsumpcji.
Natomiast w ogóle nie została dokonana przez organ wymagana ocena
w zakresie możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska, obejmująca jak powyżej wskazano, przykładowo analizę podłoża na jakim usytuowane ma być lądowisko, parametrów lądowiska, statków powietrznych, charakterystyki miejsca położenia lądowiska względem granic działki itd.
Wydana opinia nie zawiera argumentów w tym zakresie, a podniesione zostały one dopiero w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano na specyficzny kształt
i wymiary nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego. Organ mianowicie zwrócił uwagę, iż nieruchomość jest węższa niż 30 m co powoduje, iż w świetle wytycznych wydanych na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 16 oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze, Nr 17 Prezesa ULG z dnia 26 listopada 2014 r. - § 6 ust.1, gdzie
w przypadku lądowiska przeznaczonego wyłącznie dla samolotów szerokość drogi startowej nie powinna być mniejsza niż 30 m, oznacza brak spełnienia wymogu dotyczącego szerokości drogi startowej.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż odpowiedź na skargę nie stanowi uzupełnienia wydanego aktu, wobec czego tego rodzaju argumentacja, mająca
w ocenie organu popierać stanowisko opinii, poprzedzona wnikliwą analizą przed jej wydaniem, powinna zyskać swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia samej opinii (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 września 2024 r., II SA/Gl 503/24).
Biorąc pod uwagę charakter prawny opinii w sprawie lokalizacji lądowiska
i przepisy prawa materialnego do niej się odnoszące należy uznać, że badanie legalności tego aktu sprowadza się zasadniczo do ustalenia, czy istniały podstawy
do jego wydania o określonej treści w danym stanie faktycznym i prawnym. Badanie to powinno obejmować ustalenie, czy opinia została wydana przez właściwy organ oraz czy obejmuje wszystkie elementy wskazane w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia
z dnia 1 lipca 2013 r. Ponadto czy treść opinii odnosi się do poczynionych przez organ ją wydający ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Zdaniem Sądu kryteria oceny legalności opinii w sprawie lokalizacji lądowiska wynikają także z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja"),
w szczególności z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)
i zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). Wykładnia przepisów art. 93 ust. 2 u.p.l. i § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. musi bowiem uwzględniać także wykładnię systemową. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć (tak NSA w wyroku z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, opubl. w CBOSA). W pełni zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że opinia jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej powinna przedstawiać szczegółową analizę przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia
i zawierać uzasadnienie przyjętego stanowiska. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie organu mogłoby nosić znamiona dowolnego (por. wyrok WSA w Poznaniu
z 7 września 2017r., II SA/Po 529/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim
z 9 grudnia 2021 r., II SA/Go 863/21 - opubl. w CBOSA).
W opisanych powyżej okolicznościach, mając na uwadze przytoczone wcześniej rozważania Sądu uznać należało, iż objęta skargą negatywna opinia
w przedmiocie wyrażenia zgody na umiejscowienie lądowiska wydana została
z naruszeniem przepisu art. 93 ust. 2 P.l. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia
z dnia 1 lipca 2013 r. Z opisanych względów zaskarżoną opinię uznać należało
za przedwczesną.
Zasygnalizowania również wymaga, iż Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę nie czyni sugestii o dopuszczalności bądź niedopuszczalności lokalizacji lądowiska planowanego na wskazanym przez skarżącego terenie, lecz dostrzega uchybienia przepisom art. 93 ust. 2 P.l. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 lit. b i c rozporządzenia z dnia
1 lipca 2013 r. Opinia jako pozbawiona pełnego uzasadnienia, uchyla się bowiem merytorycznej kontroli. Zgodnie z wymogiem działania organów na podstawie prawa, organ był obowiązany do prawidłowego umotywowania podjętego aktu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzając naruszenie przez organ cyt. powyżej przepisów, Sąd działając w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną opinie (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), na które składa się wpis ([...] zł), orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w szczególności uzupełni akta administracyjne w niezbędnym zakresie. Choć przepisy P.l. oraz rozporządzenia z 1 lipca 2013r. nie określają co powinien zawierać wniosek o wydanie opinii w zakresie lokalizacji lądowiska to uzasadnionym wydaje się dla przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego przez organ zgromadzenie niezbędnych dokumentów i informacji pozwalających na dokonanie oceny wniosku, przykładowo mapy działki objętej wnioskiem, czy planowanego umiejscowienia lądowiska, ewentualnie jego parametrów. Zakres niezbędnych dokumentów zależny będzie od dokonanych przez organ ustaleń
i wyników analizy. Następnie organ dokona szczegółowej analizy i oceny wniosku
z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 lit. a i c rozporządzenia
z 1 lipca 2013 r., uzasadniając przy tym szczegółowo swoje stanowisko w sposób uwzględniający treść w/w przepisów prawa.