II SA/GO 561/23

II SA/Go 561/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit.ai c, § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej punktu 2 ppkt 2 lit. a w zakresie dotyczącym ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi gminnej działki nr [...] i w tej części postępowanie administracyjne umarza, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B.M. kwotę 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 i 4; art. 4 ust. 2 pkt 2; art. 59 ust. 1; art. 61 ust. 1; art. 63 ust. 2 i 4; art. 64 ust. 1; art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako upzp.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako kpa.), po rozpatrzeniu wniosku M.M. i B.M. z dnia [...].01.2023 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku rekreacji indywidualnej oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy na części działki nr ewid. [...] położonej w [...]. Organ ustalił następujące warunki zabudowy:
1)funkcje zabudowy i warunki zagospodarowania terenu:
a) ustala się budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy na części działki nr ewid. [...],
b) zagospodarowanie działki zgodne z funkcjami zabudowy,
c) należy przewidzieć miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych,
d) należy zachować warunki wynikające z powołanych wcześniej przepisów ze szczególnym uwzględnieniem warunków technicznych wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r,, poz. 1225),
2) warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego:
a) ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki od strony drogi powiatowej działki nr [...] w odległości 8,0 m oraz od strony drogi gminnej działki nr [...] w odległości 4,0 m gdzie dopuszcza się przekroczenie niniejszej linii zabudowy elementami budynku m.in. jak zewnętrznymi schodami, okapem, wykuszem, gzymsem, balkonem, itp.,
b) pozostałe odległości zabudowy od granic działek budowlanych - zgodnie z § 12 i następnymi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
c) wielkość powierzchni zabudowy nowymi budynkami w stosunku do powierzchni
działki w przedziale od 2,0 % do 10,0 %,
d) ustalenia dla proj. jednorodzinnego budynku mieszkalnego :
1. szerokość elewacji frontowej w przedziale od 5,0 m do 16,0 m,
2. ilość kondygnacji nadziemnych — do dwóch,
3. ilość kondygnacji podziemnych —jedna,
4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do okapu budynku w przedziale od 2,5 do 5,0 m,
5. geometria dachu — dach wielospadowy, symetryczny, kąt nachylenia połaci
30° 45 °, kryty dachówką ceramiczną lub materiałem dachówkopodobnym w
odcieniach czerni, czerwieni, brązu lub grafitu, kalenica w przedziale wysokości od 6,5 m -do 10,0 m.
a) ustalenia dla projektowanego budynku rekreacji indywidualnej:
1. szerokość elewacji frontowej w przedziale od 5,0 m do 16,0 m,
2. ilość kondygnacji nadziemnych — do dwóch,
3. ilość kondygnacji podziemnych - nie dotyczy,
4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do okapu budynku w
przedziale od 2,5 do 5,0 m,
5. geometria dachu — dach dwuspadowy, symetryczny, kąt nachylenia połaci 30°
45 °, kryty dachówką ceramiczną lub materiałem dachówkopodobnym w odcieniach czerni, czerwieni, brązu lub grafitu, kalenica w przedziale "wysokości od 6,5 m do 9,0 m,
W punkcie 5 decyzji organ określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:
a) zaopatrzenie w wodę — z własnej studni głębinowej,
b) zaopatrzenie w energię zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej przedsiębiorstwa energetycznego, lokalizację planowanej inwestycji należy uzgodnić z zarządcą sieci elektroenergetycznej - Grupą E Oddział Dystrybucji, dopuszcza się montaż instalacji pozyskującej energię elektryczną ze źródeł odnawialnych,
c) odprowadzenie ścieków bytowych przyłączem kanalizacyjnym do szczelnego zbiornika bezodpływowego o pojemności do 10 m3 lub do przydomowej, ekologicznej oczyszczalni ścieków,
d) odległość pokryw lub wylotów wentylacji ze zbiornika bezodpływowego powinna wynosić min. 5 m od okien i drzwi zewnętrznych budynku mieszkalnego i min. 2m od granic działki sąsiedniej i drogi,
e) dopuszcza się odprowadzenie ścieków bytowych przyłączem kanalizacyjnym do przydomowej oczyszczalni ścieków z odprowadzeniem oczyszczonych ścieków do gruntu poprzez budowę studni chłonnej lub drenażu rozsączającego na głębokości 0,6 do 0,8 m ppt, na terenie własnej posesji pod warunkiem występowanie wody gruntowej co najmniej 1 ,5 m od dna studni chłonnej lub drenażu rozsączającego,
f) w przypadku kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi podziemnymi elementami infrastruktury technicznej, należy je usunąć na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielami tych sieci,
g) należy zachować warunki techniczne w zakresie odległości od istniejących sieci uzbrojenia podziemnego i nadziemnego, w tym napowietrznych linii energetycznych, określone przez jednostki branżowe,
h) odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, np. do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych,
i) planowane źródło ciepła — indywidualne, dopuszcza się zastosowanie instalacji pozyskującej energię cieplną ze źródeł odnawialnych,
j) planowana liczba miejsc parkingowych - w przedziale 1-3,
k) unieszkodliwianie odpadów zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy,
1) dojazd z drogi powiatowej — nr [...] — działka nr ewid. [...] na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą drogi.
W punkcie 6 decyzji organ określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując, że inwestycja powinna zapewnić ochronę przed pogorszeniem standardów zamieszkania w mieszkaniach i budynkach na działkach sąsiednich oraz wykorzystania terenów na które wpływa bezpośrednio. Projektowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby , a także pozbawiać osoby trzecie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Organ wskazał, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty ochroną konserwatorską oraz że teren działki nr [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi teren oznaczony symbolem: PsV — pastwiska o powierzchni 09 ha i RV grunty rolne o powierzchni 0,41 ha.
Warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie sporządzonej w myśl z art. 61 ust. 1 - 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze przyjętym do analizy przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i uzgodnione ze Starostwem Powiatowym odnośnie ochrony gruntów rolnych, zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp.— uzgodniono pozytywnie; zgodnie z art. 53 ust 4 pkt. 9 upzp z Zarządem Dróg Powiatowych postanowienie z [...].03.2023 r., znak: [...] — uzgodniono pozytywnie; zgodnie z art. 53 ust. 4, pkt 8 z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska — zgodnie z art. 53 ust. 5c upzp.— uzgodniono pozytywnie.
Do decyzji dołączono mapę zasadniczą w skali 1 : 1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi i linią zabudowy, jako załącznik nr 1 do decyzji oraz załącznik nr 2 zawierający wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu uzupełniony załącznikiem graficznym na którym przedstawiono wyniki wykonanej analizy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...].01.2023 r. M.M. i B.M. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, opisanej w pkt 1 niniejszej decyzji Dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z [...].03.2023 r. B.M. wystąpił o aktualizację projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących pokrycia dachów materiałami dachówkopodobnymi oraz ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi gminnej - działki nr [...]. Wnioskowane zmiany uwzględniono w decyzji wraz ze zmianą odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy z 6,0 m na 4,0 m. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr ewid. [...] stanowi teren oznaczony symbolem: PsV - pastwiska o powierzchni 0,09 ha i RV - grunty rolne o powierzchni 0,41 ha. Dalej organ wskazał, że warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp. zostały
spełnione, co stwierdzono na podstawie wizji lokalnej w terenie i analizy obszaru wokół działki budowlanej.
Od powyższej decyzji Wójta Gminy M.M. i B.M. wnieśli odwołanie domagając się jej uchylenia w części odnoszącej się do ust. 2 pkt. 2, lit. a, dotyczącej nieprawidłowo i niezgodnie z odrębnymi przepisami prawa, ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr ewid. [...] od strony granicy z działką drogową (droga wewnętrzna) nr ewid. [...] w odległości 4 m. Co do pozostałej części decyzji nr [...] skarżący nie wnieśli zastrzeżeń.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M.M. i B.M. od powyższej decyzji Wójta Gminy, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14.06.1960 r. kpa z uwzględnieniem art. 61 upzp oraz art. 43 ustawy o drogach ( Dz. U, z 2023 r., poz. 645) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust.1 upzp, a następnie wskazało, że stwierdzenie czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako - rozporządzenie). Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa, a część tekstowa koresponduje z częścią graficzną oraz planowana inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 upzp.
Odpowiadając na zarzut zawarty w odwołaniu, a dotyczący nieprawidłowo i niezgodnie z odrębnymi przepisami prawa, ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr ewid. [...] od strony granicy z działką drogową (droga wewnętrzna) nr ewid. [...] w odległości 4 m Kolegium wyjaśniło, że jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jest zgodność tej decyzji z przepisami odrębnymi. Są to przepisy przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego i zalicza się do nich regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, gruntów rolnych i leśnych, uzdrowisk, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego, dróg publicznych itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25.09.2008 r., IV SA/Wa 488/08, publ. LEX). Powołane w odwołaniu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zaliczają się do przepisów odrębnych. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11).
Kolegium wskazało, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną, co wynika z pisma Urzędu Gminy z dnia [...] marca 2023 r. Organ przytoczył treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych oraz wskazał, że są to przepisy regulujące odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej, brak jest natomiast przepisów regulujących odległość obiektów budowlanych od drogi wewnętrznej.
Działka nr [...] oznaczona na mapie symbolem dr - jest drogą, a nie jak twierdzą odwołujący działką drogową - pojęcie to nie jest nigdzie zdefiniowane. Bezspornie droga położona na działce nr [...] jest drogą, która prowadzi do innych działek i stąd należy domniemywać, że w przyszłości może zostać przekształcona w drogę publiczną gminną. Z uzasadnienia decyzji wynika, że pierwotnie organ I instancji ustalił linię zabudowy od granicy z drogą gminną - działka nr [...] w odległości 6,00 m. Na wniosek strony zmieniono położenie tej linii zabudowy na 4,00 m. Decyzja o warunkach zabudowy została pozytywnie uzgodniona z Zarządem Dróg Powiatowych postanowieniem z [...].03.2023 r., jest zatem zgodna z prawem.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że linia zabudowy od strony drogi - działka nr [...] została ustalona zgodnie z prawem i stąd żądanie zmiany jej położenia jest nieuzasadnione.
Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 2 ust. 2 lit. a ustalającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi gminnej działki nr [...] w odległości 4,0 m, B.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
art. 7 ustawy o drogach publicznych poprzez dowolne przyjęcie przez organ, że droga położona na działce numer [...] jest drogą gminną w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie - zaświadczenia organu I Instancji wynika wprost, że jest to droga wewnętrzna,
2. naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez zastosowanie przez organ określonych w nim odległości określających linię zabudowy do określenia tych odległości przy drodze wewnętrznej, która nie stanowi drogi publicznej i nie leży w pasie takiej drogi,
3. swobodne przyjęcie "założenie hipotetyczne", że w przyszłości droga numer [...] będąca drogą wewnętrzną i stanowiąca własność Gminy może zostać przekształcona w drogę publiczną, w sytuacji gdy droga ta nie spełnia parametrów określających szerokości dróg publicznych, a przekształcenie takie nie wynika z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy,
4. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez przyjęcie hipotetycznej możliwości przekształcenia drogi wewnętrznej w drogę publiczną w sytuacji, gdy przy orzekaniu decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu orzekania.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy w części będącej przedmiotem skargi i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2023 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu
publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa.
W myśl art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 upzp (według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracyjne), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w art. 61 ust. 5a upzp. Zgodnie z treścią tego przepisu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o
którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w
odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Analiza zabudowy w tak wyznaczonym obszarze analizowanym jest przeprowadzana w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).
Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji, jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.
Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kwestie procesowe, które uwarunkowały zakres badania legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Wymaga zatem zaznaczenia, że zakres zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czyli w odwołaniu od decyzji I inst. oraz w skardze do Sądu, został ograniczony do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 ppkt 2a decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi gminnej działki nr [...] w odległości 4,0 m. Z tego powodu przedmiotem rozpoznania Sądu mogło być jedynie rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 ppkt 2a decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w w.w. części oraz decyzja II instancji, którą utrzymano w mocy kwestionowaną część powyższej decyzji I instancji. Ponieważ odwołanie od decyzji I instancji dotyczyło jedynie powyżej wskazanej części rozstrzygnięcia, dlatego w pozostałej części decyzja I instancji ustalająca warunki zabudowy stała się ostateczna. W myśl art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Z kolei przepisy § 4 pkt 1-4 rozporządzenia precyzują, że chodzi tu o obowiązującą linię zabudowy, którą wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W związku z powyższym, uwzględniając podniesiony w skardze zarzut, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy w każdej sytuacji konieczne jest ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia (por. wyrok sygn. akt II OSK 2389/20). Ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Jak wynika z ust. 4 § 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a (ust. 4). Wskazać należy, że w badanej sprawie organ wyznaczył dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, czyli od strony drogi powiatowej oraz od strony drogi
wewnętrznej, jednakże wyznaczając linię zabudowy od drogi wewnętrznej – dz. nr [...] - organ nie uzasadnił szczególnych okoliczności przemawiających za takim rozwiązaniem, a również z analizy urbanistycznej nie wynikają przesłanki za przyjęciem linii zabudowy od tej strony działki budowlanej. Zauważyć ponadto należy, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na żadne szczególne okoliczności uzasadniające rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia dwóch linii zabudowy, a przede wszystkim - kwestionowanej w sprawie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej. Bezspornie front działki budowlanej znajduje się od strony drogi powiatowej - dz. nr [...], z której przewidziano zjazd na działkę nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. Zarząd Powiatu, jako zarządca drogi powiatowej nr [...], uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowych inwestycji.
Jak wyżej powiedziano linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA sygn. akt II OSK 967/07 oraz sygn. akt II OSK 789/07); A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). Jako słuszny ocenić należy zarzut skargi, zgodnie z którym nieuzasadnione wyznaczenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej bezpodstawnie ogranicza prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane.
Reasumując powyższe uwagi przyjdzie stwierdzić, że kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej zapadło z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, § 4 w.w. rozporządzenia oraz art. 80 kpa.
Na marginesie trzeba zauważyć, że również w pozostałym zakresie rozstrzygniecie organu I instancji oparte zostało o nieprawidłowo przeprowadzonej analizie zasady dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji na danym terenie (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), nadto w analizie nie uwzględniono wszystkich wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać w tym miejscu należy, że celem analizy urbanistycznej jest wykazanie zachowania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna powyższych wymogów nie spełnia. Jednakże jak wyżej wskazano, ze względu na zakres zaskarżenia, w pozostałej części decyzja organu I instancji nie mogła być przedmiotem badania oraz rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", lit. "c" oraz art. 135 p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi gminnej działki nr [...] zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.