II SA/GO 494/24

II SA/Go 494/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r., sprecyzowanym następnie pismem z [...] maja 2024 r., B. K. zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], znak [...], w sprawie zmiany w części decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego typ "[...]" w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] w [...].
Jako przesłankę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) wskazując, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, którego dotyczy jego wniosek – nie był o nim powiadomiony i nie miał wiedzy na jego temat. Swój interes prawny uzasadnił tym, że mimo iż nie jest ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, to jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 28 k.p.a. Dodał, że o wydaniu decyzji dowiedział się z portalu gov.pl oraz wyszukiwarki gunb.gov.pl i według niego wniosek został złożony w terminie.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r., nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 147 i art. 148 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], znak [...], w sprawie zmiany w części decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...].
Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu, nieruchomość – działka nr [...] z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Współwłaściciele działki sąsiedniej nr [...] w [...], B. i I. K. nie mieli w tej sprawie interesu prawnego czy faktycznego i nie byli stronami postępowania administracyjnego. Tym bardziej stroną postępowania nie był B. K., który nie był ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Decyzja z [...] lipca 2020 r. oraz projekt zamienny dotyczył budowy zalicznikowej instalacji gazu od punktu pomiarowego zlokalizowanego w szafie gazowej w linii ogrodzenia do budynku – kurka gazowego projektowanego w szafce na ścianie północnej budynku. O wszczęciu postępowania administracyjnego zostały zawiadomione osoby uznane za strony postępowania (I. G. i P. G.), które zgodnie z wypisem z rejestru gruntów były współwłaścicielami działki nr [...] w [...] i są nimi nadal. W konsekwencji żądanie wznowienia pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego.
Na skutek wniesienia od powyższego postanowienia Starosty [...] przez B. K. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił m.in., iż postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz. W fazie pierwszej, tzw. wstępnej, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku. W tej fazie organ bada również, czy wniosek jest dopuszczalny i czy pochodzi od strony postępowania. Fazę tę kończy postanowienie o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia. Odmowa wznowienia postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe zachodzą wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada legitymacji strony w postępowaniu, którego wznowienia żąda i okoliczność ta jest ewidentna oraz nie budzi wątpliwości. Ustalenie tej okoliczności nie może rodzić po stronie organu konieczności dokonania oceny materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną ani w rozumieniu art. 28 k.p.a., w myśl którego przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, ani w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wnioskodawca nie powołuje się na posiadanie żadnego z ww. tytułów prawnych do nieruchomości czy też nieruchomości z nią graniczących. Takiego tytułu nie posiada, co potwierdza treść ksiąg wieczystych. Jako tytuł prawny wskazuje posiadanie zależne, użytkowanie, użyczenie gruntu na działce nr ewid. [...]. Posiadanie nieruchomości czy też władanie nią na zasadach posiadania nie oznacza posiadania tytułu prawnego do niej i interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Posiadacz nieruchomości ma interes faktyczny jako ten kto faktycznie nią włada Nie ma natomiast interesu prawnego opartego na przepisie prawa, na normie art. 28 ust. 2 p.b. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, więc posiadacz ma tylko interes w ochronie posiadania, a nie w ochronie prawa własności. Może domagać się ochrony swojego posiadania na gruncie prawa cywilnego, jednak nie na gruncie prawa administracyjnego. Użytkowanie nieruchomości jest formą ograniczonego prawa rzeczowego i ujawniane jest w księdze wieczystej nieruchomości. Umowa użyczenia nieruchomości jest również umową zawieraną w formie pisemnej. W księdze wieczystej nieruchomości prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] pod numerem [...] nie ujawniono ograniczonych praw rzeczowych przysługujących osobom trzecim, w tym B. K.
Organ podkreślił, że w analizowanej sprawie wnioskodawca nie posiada legitymacji strony w postępowaniu, którego wznowienia żąda, okoliczność ta jest ewidentna i nie budzi wątpliwości. Zatem odmowa wznowienia postępowania następuje bez badania obszaru oddziaływania, ze względu na brak tytułu prawnego wnioskodawcy do działki nr [...]. W sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. iż strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Na powyższe postanowienie Wojewody [...] B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 149 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przez organ.
W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., iż organ nie mógł bez wątpliwości odmówić wznowienia, nie mógł też stwierdzić od razu, że skarżący nie jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust. 2 p.b. stroną jest inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, więc liczba możliwości prawnych przysługującego prawa jest większa aniżeli wynika to z ewidencji gruntów. Mimo to organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, tylko powołał się na ustalenia z ewidencji.
Skarżący zauważył, że w orzecznictwie są dwie linie orzecznicze dotyczące art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z pierwszą badanie przymiotu strony przeprowadzane jest przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Zgodnie z drugą linią badanie przymiotu strony przeprowadzane jest po wznowieniu postępowania, co organ pominął. Co do zasady w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń winna następować w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Więc organ błędnie zastosował art. 149 § 3 k.p.a. i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Do odmowy może dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.).
Zdaniem skarżącego wyjaśnienie stanu faktycznego w kwestii jego legitymacji było niewystarczające do ustalenia przesłanki wznowienia, a zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.
Ponadto organ dokonując wadliwej oceny braku podstaw wznowienia postępowania błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawę rozstrzygnięcia, gdyż źle odczytał stan faktyczny sprawy. Zdaniem skarżącego organ powinien uchylić przedmiotowe postanowienie i orzec z zakresu postępowania wyjaśniającego przez Starostę [...].
Organ naruszył również art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnego stwierdzenia o braku tytułu prawnego do działki nr [...] na KW, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.
Naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. polegało natomiast na odmówieniu statusu strony, w sytuacji gdy skarżący jest użytkownikiem nieruchomości, który może dokonywać w imieniu właściciela gruntu działań prawnych związanych uczestnictwem w postępowaniach administracyjnych wiążących się z przedmiotem użyczenia nieruchomości przy adresie [...] w [...] (działka nr [...]) na podstawie ustnej umowy z właścicielami (rodzicami) od 2007-2008 r. Od tego czasu zajmuje się też sprawami administracyjnymi dotyczącymi użytkowania nieruchomości, podłącza media, remontuje ją, co wymaga postępowań administracyjnych. W 2019 r. został uznany za właściciela wypełniając deklarację na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Po przeprowadzonym podziale geodezyjnym w 2013 r. jest posiadaczem faktycznym nieruchomości, co organy administracyjne wcześniej respektowały. W ocenie skarżącego jego interes prawny w opisywanej sprawie wynika z użytkowania, użyczenia nieruchomości z art. 710 k.c. z prawem do reprezentowania właścicieli nieruchomości w sprawach administracyjnych. Organy nie wyjaśniły okoliczności w tym zakresie, a zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny. Na skutek wydania zaskarżonego postanowienia zostały naruszone także art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a.
Naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. polegało na wzięciu pod uwagę kwestii użytkowania, ograniczonego prawa rzeczowego i posiadania zależnego, natomiast nie uznaniu prawa podmiotowego z tytułu umowy użytkowania (użyczenia) z prawem do reprezentowania właściciela w sprawach administracyjnych. Umowa ta, nawet jeśli to prawo obligacyjne, daje skarżącemu uprawnienie z art. 28 ust. 2 p.b.
Nadto skarżący w uzasadnieniu skargi opisał swoje zastrzeżenia merytoryczne względem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], co do której wniósł o wznowienie postępowania, a także innych decyzji wydanych w odniesieniu do inwestycji na działce nr [...] w [...].
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi
i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie przez Sąd konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2024 r. o odmowie wznowienia na wniosek B. K. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], znak [...], w sprawie zmiany w części decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego typ "[...]" w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] w [...].
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wskazać, że wniesienie podania o wznowienie postępowania uruchamia fazę wstępną, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, zatem strona, której przysługuje interes prawny, podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W przypadku zaistnienia jednej z w/w przesłanek uniemożliwiających wznowienie postępowania organ powinien postanowieniem odmówić wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten reguluje tryb negatywnego załatwienia podania o wznowienie postępowania z przyczyn formalnych.
Art. 149 § 3 k.p.a., przewidując możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zarazem nie precyzuje, z jakich powodów postanowienie w tym przedmiocie może zostać wydane. W doktrynie i orzecznictwie sądowym nie ulega jednak wątpliwości, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania jest z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niedopuszczalne. Chodzi zatem wyłącznie o przyczyny formalne, a nie merytoryczne. Do przyczyn podmiotowych zalicza się przede wszystkim złożenie wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną. W przypadku gdy podstawą wznowienia jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tzn. gdy wnioskodawca podnosi, iż jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu), odmowa wznowienia może nastąpić jedynie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty (por. m.in. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r. II GSK 1060/23, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, wówczas organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Skarżący zarzucił w skardze, iż odmowa wznowienia postępowania w opisywanej sprawie nastąpiła z naruszeniem prawa, gdyż przysługuje mu jako stronie tego postępowania interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., mający wynikać z zawartej ustnie z rodzicami – właścicielami działki nr [...] przy ul. [...] w [...] umowy "użytkowania, użyczenia", z której wywodzi on m.in. swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących tej nieruchomości, nadto jest także posiadaczem zależnym tej nieruchomości.
Co do zasady, w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z określonego przepisu, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, oraz z 23 marca 1999 r., I SA 1189/98, CBOSA). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). O charakterze strony nie może przy tym decydować jedynie wola osoby (NSA w wyroku z 8 kwietnia 1998 r., IV SA 815/97, CBOSA).
Z kolei stosownie do treści art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi regulację szczególną, o węższym zakresie w stosunku do art. 28 k.p.a., zawierającego "ogólną" definicję strony w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.b. i według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (12 grudnia 2018 r.) oznaczało "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Do wspomnianych przepisów odrębnych należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne i przepisów wykonawczych do ustaw.
Celem art. 28 ust. 2 p.b. jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Ze względu na wskazane zawężenie kręgu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. nie posiada jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie to, czy skarżący w odniesieniu do działki nr [...] przy ul. [...] w [...] podejmował skutecznie czynności w oparciu o inne przepisy obowiązującego prawa, a co podnosił w skardze.
W zakresie tej regulacji wskazuje się, iż "podmioty korzystające z nieruchomości na podstawie jakiegokolwiek innego tytułu prawnego niż wymienione w art. 28 ust. 2, takiego jak np. dzierżawa czy najem, a tym bardziej podmioty, które nie mają żadnego prawa do nieruchomości, a są jedynie jej posiadaczami, nie mogą być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a ochrony swych interesów prawnych mogą domagać się jedynie przed sądem powszechnym" (Komentarz do art. 28 p.b., pod red. A. Glinieckiego, wyd. Wolters Kluwer, wyd. 3, Warszawa 2016 str. 278). Podobne stanowisko wyrażone zostało w Komentarzu do art. 28 p.b. pod red. Z. Niewiadomskiego, (wyd. 6, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015 (str. 294): "Skoro zatem oprócz inwestora stroną może być jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu, to należy wykluczyć z kręgu stron osoby mające inny niż wymienione tytuł prawny do nieruchomości".
Podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., ( II SA/Po 123/11, CBOSA) wyraził pogląd, iż "najemca, dzierżawca lub inny podmiot wykazujący się prawem obligacyjnym do części nieruchomości nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, chronionych na gruncie regulacji cywilnoprawnych dotyczących zobowiązań, od właściciela nieruchomości, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego i trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, powinien być jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze".
Z powyższego wynika, iż co do zasady nie ma podstaw do wywodzenia ze stosunku obligacyjnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b.
Nie jest też trafna argumentacja skarżącego zmierzająca do utożsamienia pozycji biorącego w użyczenie z podmiotem będącym zarządcą wymienionym we wspomnianym przepisie. Ze względu bowiem na funkcję komentowanego przepisu, z założenia ograniczającą krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę, nie sposób przyjąć, by przez pojęcie "zarządcy" rozumieć osobę, której przysługują prawa obligacyjne do nieruchomości, wiążące jedynie podmioty stosunku cywilnoprawnego (por. Komentarz do art. 28 p.b. pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 6, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015, str. 296).
W rozpatrywanej sprawie, niezależnie od faktu, iż skarżący błędnie utożsamia użytkowanie, będące jednym z ograniczonych praw rzeczowych (art. 252 i następne Kodeksu cywilnego) z umową użyczenia (art. 710 i następne k.c.) a także strony tego stosunku obligacyjnego, tzn. zrównuje biorącego w użyczenie z podmiotem, któremu przysługuje powyższe ograniczone prawo rzeczowe, nie przedstawił on żadnej umowy, z której wynikałby jego status jako zarządcy w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., ani też nie wykazał tej okoliczności, na którą się powołuje, w jakikolwiek inny sposób. Tymczasem nawet ewentualne posiadanie przez określony podmiot prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (czego zresztą skarżący również w żaden sposób nie wykazał) może wprawdzie wynikać ze stosunków obligacyjnych – o ile przewidywałaby to stosowna umowa zawarta z właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości – np. z umowy dzierżawy czy najmu, jednakże czym innym jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które może upoważniać te podmioty do wykonania określonych robót budowlanych, a czym innym – prawo do bycia stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane wszczętego na wniosek osoby trzeciej. Ponadto gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie do kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę również podmiotów legitymujących się innymi prawami niż wynikające z treści art. 28 ust. 2 p.b., użyłby ogólnego sformułowania "stronami postępowania (...) są podmioty dysponujące prawami do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu", zamiast dokonywać enumeratywnego wyliczenia tych podmiotów "(Komentarz do art. 28 p.b., pod red. A.Glinieckiego, wyd. Wolters Kluwer, wyd. 3, Warszawa 2016, str. 278, wyrok WSA w Krakowie z 17 października 2023 r., II SA/Kr 1099/23). Cytowane stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.
Nadto zarząd wymieniony w art. 28 ust. 2 p.b. powinien mieć charakter prawny a nie faktyczny. Zarząd prawny może wynikać z ustanowienia trwałego zarządu (art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), z ustanowienia na podstawie umowy zawartej z właścicielem obiektu (zarząd powierzony – rozdział 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali), z umowy o ustanowienie prawa użytkowania – art. 251 k.c. (vide wyrok WSA w Białymstoku z 17 października 2019 r., II SA/Bk 531/19). Cech takiego zarządu nie ma posiadanie zależne działki nr [...] przez skarżącego.
Nie było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadmistracyjnego z uwagi na wniesienie przez skarżącego do sądu powszechnego powództwa o ustalenie istnienia stosunku prawnego w postaci "umowy użyczenia nieruchomości z prawem do reprezentowania właścicieli w sprawach administracyjnych". Nawet bowiem ewentualne uwzględnienie przez sąd powszechny takiego powództwa nie przyniosłoby z omówionych wyżej przyczyn oczekiwanego przez skarżącego skutku w postaci uznania go za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną przez niego decyzją o pozwoleniu na budowę.
W okolicznościach niniejszej sprawy organy prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania na wniosek skarżącego. Mimo tego, że przywoływał on treść art. 28 ust. 2 p.b. i obszernie argumentował swój status jako strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez siebie decyzją, w żaden jednak sposób nie wykazał przesłanek wskazujących, że taki status mu przysługuje. Stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. byli tylko właściciele nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], tzn. I. G. oraz P. G. Powyższe jednoznacznie potwierdza treść akt administracyjnych sprawy, do akt załączone zostały m.in. wyciągi z ewidencji gruntów dotyczące działek nr [...] przy ul. [...], której właścicielami są B. K. oraz I. K. oraz wymienionej wyżej działki nr [...] przy ul. [...] w [...].
Skarżący w sposób oczywisty nie jest przy tym właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], nie przysługuje mu również w odniesieniu do tej nieruchomości żadne ograniczone prawo rzeczowe, co poza aktami sprawy potwierdza również treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej nieruchomości (ekw.ms.gov.pl). Przymiot posiadacza zależnego nie jest zaś wystarczający w świetle art. 28 ust. 2 p.b., gdyż nie jest to forma władania nieruchomością wymieniona w tym przepisie. Posiadacz jako ten kto faktycznie włada nieruchomością, lecz bez żadnego tytułu prawnego, nie ma interesu prawnego opartego na przepisie prawa, w tym przypadku na normie wynikającej z art. 28 ust. 2 p.b. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, zatem posiadacz ma jedynie interes w ochronie posiadania, a nie w ochronie prawa własności. Może domagać się ochrony na gruncie prawa cywilnego, jednak nie na gruncie prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1261/18, CBOSA).
Zdaniem Sądu fakty w niniejszej sprawy wskazują w sposób oczywisty i niewątpliwy, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym na gruncie art. 28 ust. 2 p.b., zatem bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego po wznowieniu postępowania, zachodziły podstawy do przyjęcia, iż nie mógł on zostać uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Tym samym organy prawidłowo odmówiły w oparciu o treść art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania w opisywanej sprawie.
Z powyższych względów Sąd skargę jak niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.