II SA/Go 490/22

II SA/Go 490/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 170/23 - Wyrok NSA z 2023-11-28
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 919
art. 92c ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw.z art. 135, art. 145 § 3, art. 200, art. 205 § 1 i art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi H. GmbH w Niemczech na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz H. GmbH w Niemczech kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dnia [...] sierpnia 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili na drodze krajowej nr [...] kontrolę ciągnika samochodowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o nr rejestracyjnym [...]. Kierujący zestawem okazał do kontroli m.in. załącznik nr VII – informacja dołączona do przemieszczanych odpadów, CMR b/n z dnia [...] sierpnia 2019 r., Lieferschein/Wageprotokoll nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., dowody rejestracyjne środka przewozowego oraz wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanej przewoźnikowi E.W. prowadzącej działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo E.W.. Przedmiotem wwozu były odpady sklasyfikowane pod kodem B3010 (stałe odpady z tworzyw sztucznych) załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2016 oraz pod kodem 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) Europejskiego Katalogu Odpadów. Organizatorem przewozu odpadów z Niemiec do D Spółki z o.o. była niemiecka spółka H GmbH w Niemczech.
Z uwagi na fakt, iż deklarowanym odpadem był odpad z tworzyw sztucznych, funkcjonariusze celno-skarbowi przeprowadzili kontrolę powyższego zespołu pojazdów, w trakcie której stwierdzono napełnienie naczepy do połowy, w związku z czym istniała możliwość oględzin tylko od góry naczepy. W naczepie znajdował się towar o zapachu przypominającą woń odpadów komunalnych. W trakcie oględzin stwierdzono znaczną część odpadów w postaci rozdrobnionej (miał), z której widoczne były resztki odpadów niezmielonych w postaci: gumy, kawałków wycieraczek samochodowych, plastiku, folii, zardzewiałego metalu, uszczelek metalowych, kawałków betonu i drewna. Z tego względu zwrócono się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie oceny przewożonego towaru. WIOŚ pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. stwierdził, iż przewożona mieszanina odpadów to odpad niesklasyfikowany pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2006 (są to tzw. odpady spoza list wykazanych w wymienionych załącznikach). Wwóz do kraju tego rodzaju odpadów wymaga dokumentu zgłoszenia transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów – załącznik 1A, dokumentu przesłania dotyczącego transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów, dokumentu przesyłania dotyczącego transgranicznego przemieszczania odpadów, zezwolenia Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (decyzja administracyjna).
W trakcie kontroli drogowej kierowca nie okazał wymaganego prawem zezwolenia na wwóz przewożonych odpadów. Przesłuchany zaś w charakterze świadka zeznał m.in., że w dniu [...] sierpnia 2019 r. o godz. 13:00 otrzymał zlecenie w formie elektronicznej od dyspozytora firmy P. E.W. na odbiór odpadów z firmy załadunkowej H GmbH w Niemczech. Tego samego dnia zgłosił się do ww. firmy po odbiór towaru, przy którego załadunku był osobiście i po jego załadunku dokonał zamknięcia naczepy. Przed załadunkiem towaru otrzymał zlecenie, również w formie elektronicznej, dostarczenia przedmiotowego towaru w postaci odpadów do firmy D Spółka z o.o.,. Wcześniej nie przewoził do Polski podobnego towaru. Kontrolującym przedstawił wszystkie dokumenty, które otrzymał podczas załadunku. Z przeprowadzonej kontroli, funkcjonariusze sporządzili protokół z dnia [...] sierpnia 2019 r., w którym wykazano naruszenie polegające na wwozie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez wymaganego zezwolenia, stanowiące naruszenie przepisów art. 92 ust. 1 oraz art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z L.p. 4.5 załącznika nr 3 do ustawy.
Następnie wobec powiadomienia przez kontrolujących funkcjonariuszy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o nielegalnym przemieszczeniu odpadów organ ten pismem z dnia 30 października 2019 r. poinformował, iż powiadomił właściwy urząd kraju wysyłki ([...]) o nielegalnym przemieszczaniu odpadów z Niemiec do Polski przez wysyłającego odpady - H GmbH. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że wspólnie z [...] uzgodnili, że zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, odpady zostaną zwrócone do Niemiec na podstawie uzasadnionego wniosku sporządzonego przez ww. właściwy organ niemiecki oraz z dołączonym dokumentem przesyłania określonym w załączniku IB do rozporządzenia (WE) nr [...] listopada 2019 r. o godz. 10:40 odpady zostały zwrócone do Niemiec, opuszczając obszar Rzeczypospolitej Polskiej.
Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego (dalej NUCS) poinformował H GmbH o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z wykonanym przewozem drogowym odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., adwokat T.P., działając w imieniu H GmbH wyjaśnił, iż Spółka w żadnym zakresie i w żadnym stopniu nie ponosi odpowiedzialności za transport mieszaniny odpadów realizowany w dniu [...] sierpnia 2019 r. zespołem pojazdów o nr rej [...] bez wymaganego zezwolenia. Spółka H GmbH zleciła transport odpadów o masie netto 25400 kg, którego wykonanie powierzyła profesjonalnemu podmiotowi P. E.W.. Spółka wydała przewoźnikowi dokumenty niezbędne do wykonania tego transportu, w szczególności załącznik nr Vll. Pełnomocnik zaznaczył, iż przewoźnik nie zgłaszał żadnych uwag ani zastrzeżeń co do otrzymanej dokumentacji ani odebranych odpadów. W konsekwencji spółka H do chwili kontroli w dniu [...] sierpnia 2019 r. nie miała wiedzy o przemieszczaniu przez przewoźnika odpadów niezgodnych z jej zleceniem oraz wręczonymi dokumentami. Spółka nie mogła więc w żaden sposób zapobiec powstaniu naruszenia, nie miała wpływu ani nie godziła się na jego powstanie.
Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] nałożył na H GmbH karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za wwóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez wymaganego zezwolenia. W podstawie prawnej tej decyzji, w zakresie zastosowania kary administracyjnej, organ wskazał art. 4 pkt 22 lit. v, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 7 pkt 1, art. 92a ust. 11 pkt 2 i pkt 6, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.; dalej jako u.t.d.) w zw. z art. 2 pkt 15 i pkt 35 oraz art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z dnia 12 lipca 2006 r., s. 1; dalej jako rozporządzenie nr 1013/2006), a także art. 3 ust. 3, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1792; dalej jako u.m.p.o.).
Od powyższej decyzji H GmbH, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie zarzucając jej naruszenie:
1) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) polegające na dowolnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez :
a) uznanie, że protokół kontroli oraz przesłuchanie świadka - kierowcy A.F. stanowią dowód na to, iż spółka H GmbH była organizatorem nielegalnego transportu odpadów, podczas gdy dowody te świadczą wyłącznie o tym, że kierowca w dniu [...] sierpnia 2019 r. przewoził mieszaninę odpadów niezgodną z dokumentami przewozowymi wręczonymi kierowcy przez spółkę H GmbH, nie dowodzą natomiast w żadnym zakresie, że spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia;
b) uznanie, że pismo z [...] października 2019 r., w którym Główny Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że wspólnie z właściwym urzędem kraju wysyłki podjął działania gwarantujące zwrot odpadów do Niemiec stanowi dowód na okoliczność, że spółka H GmbH ponosi odpowiedzialność za nielegalny transport odpadów, podczas gdy procedura odbioru nielegalnie przetransportowanych odpadów z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14.06.2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów dotyczy przemieszczania odpadów, które organ (w tym przypadku WIOŚ) jedynie uważa za nielegalne, przy czym Rozporządzenie nie pozwala na zweryfikowanie decyzji organu (WIOŚ) o uznaniu przemieszczania za nielegalne, uniemożliwia właściwym organom kraju wysyłki (Niemiec) zgłoszenie sprzeciwu wobec odbioru odpadów oraz nie pozwala samemu zainteresowanemu (H GmbH) na zgłoszenie zastrzeżeń w tym zakresie;
c) uznanie za udowodnioną okoliczność, że spółka H GmbH miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia oraz, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki egzoneracyjne, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. podczas, gdy z żadnego dowodu zgromadzonego w sprawie nie można w sposób racjonalny wyprowadzić takiego wniosku, w szczególności nie dowodzą tych okoliczności protokół kontroli oraz przesłuchanie świadka - kierowcy, które stanowią co najwyżej dowód na okoliczność, że kierowca przewoził odpady niezgodne ze zleceniem spółki H GmbH;
II. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego mogących wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poprzez:
a) nieustalenie, dlaczego kierowca przewoził odpady niezgodne ze zleceniem oraz dokumentami wręczonymi mu przez spółkę H GmbH, skoro - jak twierdzi - był obecny przy załadunku odpadów i otrzymał dokumenty przewozowe od spółki H GmbH, a więc musiał mieć świadomość, że dokonuje nielegalnego transportu odpadu, a mimo to - zgodnie z najlepszą wiedzą Spółki - nie zgłosił nikomu jakichkolwiek zastrzeżeń;
b) nierozstrzygnięcie sprzeczności pomiędzy stanowiskiem spółki H GmbH a zeznaniami kierowcy, w sytuacji, gdy kierowca przewoził odpady niezgodne ze zleceniem spółki H GmbH, które - jak twierdzi - zostały załadowane przez Spółkę, podczas gdy Spółka zajmuje odmienne stanowisko i twierdzi, że załadowane odpady były zgodne z dokumentami przewozowymi wręczonymi kierowcy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji DIAS wyjaśnił, iż podstawową regulacją prawną określającą m.in. procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów na terenie Unii Europejskiej, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu przeznaczenia jest rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006 r. ze zm.). Rozporządzenie to ma zastosowanie do przemieszczania odpadów pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, na terytorium Wspólnoty lub z tranzytem przez państwa trzecie przywożonych na terytorium Wspólnoty z państw trzecich, wywożonych ze Wspólnoty do państw trzecich i przewożonych w ramach tranzytu przez terytorium Wspólnoty, na trasie z oraz do państw trzecich. Zgodnie z art. 2 pkt 35 lit a, b cytowanego rozporządzenia, nielegalne przemieszczanie oznacza przemieszczanie odpadów dokonane m.in. bez zgłoszenia i zgody wszystkich właściwych organów, zgodnie z tym rozporządzeniem. Przemieszczenie odpadów może odbywać się tylko na warunkach określonych w tym rozporządzeniu. Jak wynika z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 rozporządzenia, przy dokonaniu zgłoszenia, Spółka zobowiązana była dokonać zgłoszenia dokumentu zgłoszeniowego określonego w załączniku IA; oraz dokumentu przesyłania określonego w załączniku IB. Jeżeli zatem podmiot nie wywiązał się z postanowień rozporządzenia, nadanie i wwóz odpadów nastąpił z pominięciem właściwych organów nadzorujących transgraniczne przemieszczenie odpadów.
W świetle art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy u.t.d. Natomiast zgodnie z zapisem Lp. 4.5 załącznika nr 3 do w/w ustawy wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości 12.000 złotych.
DIAS podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oraz dokonał podobnej ich oceny prawnej. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że podmiotem, który zorganizował przemieszczanie odpadów była H GmbH, co wynika z zapisu w polu nr 1 (osoba, która zorganizowała przemieszczenie) załącznika VII do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz zapisu w polu 12 (oświadczenie osoby, która zorganizowała przemieszczenie) tego dokumentu. Powyższe potwierdza również zapis w dokumencie przewozowym CMR z [...] sierpnia 2019 r., w którym jako nadawcą wskazano spółkę H GmbH. Organ wskazał przy tym, iż umowa przewozu podlega przepisom Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR), sporządzonej w Genewie dnia 19 maja 1956 r. (Dz. U. 1962.49.238). Stosownie do art. 4 Konwencji, dowodem zawarcia umowy przewozu jest list przewozowy. List przewozowy wystawia się w trzech oryginalnych egzemplarzach, podpisanych przez nadawcę i przez przewoźnika (art. 5 ust. 1 Konwencji), powinien zawierać między innymi takie dane jak miejsce i datę jego wystawienia, nazwisko (nazwę) i adres nadawcy, przewoźnika oraz odbiorcy (art. 6 Konwencji). Ponadto stosownie do art. 9 Konwencji w braku przeciwnego dowodu list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika od nadawcy towaru. Z powołanych przepisów Konwencji CMR wynika szczególnie doniosły charakter listu przewozowego CMR co do określenia stron umowy przewozu. Ujęcie w nim skarżącej jako nadawcy rodzi domniemanie, że był on stroną umowy przewozu. W ocenie DIAS domniemania tego strona postępowania żadnym środkiem dowodowym nie obaliła. Niezasadna jest również podjęta przez skarżącego próba obarczenia przewoźnika za załadunek i przewóz towaru niezgodnego z dokumentacją przewozową. We wspomnianym dokumencie CMR w polu 18 zawarto bowiem zastrzeżenie (sporządzone w języku polskim, niemieckim i angielskim) o treści: "przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności za rzeczywistą zawartość opakowań, jakość, wagę i stan zapakowanych wyrobów". Zatem strony umowy uzgodniły, że przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności za zgodność załadowanego towaru z dokumentami przewozowymi towarzyszącymi przewożonemu towarowi.
Spółka H GmbH będąc organizatorem transportu odpadów klasyfikowanych do kodu B3010 załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz pod kodem 19 12 04 wykazu odpadów, które miały być przetworzone bądź unieszkodliwione na terenie Polski, winna dochować wszelkich starań, by na środek transportu zostały załadowane odpady o deklarowanym kodzie oraz pozyskać wszelkie pozwolenia, aby taki transport odbył się z poszanowaniem międzynarodowych i krajowych norm prawnych. Z przeprowadzonego postępowania wynika, iż H GmbH nie przedstawiła stosownych zezwoleń na międzynarodowy przewóz odpadów będących przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym było to nielegalne nadanie odpadów oraz próba nielegalnego wwozu odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie do przyjęcia jest argument strony, która twierdzi, iż nie miała wiedzy o przemieszczaniu przez przewoźnika odpadów niezgodnych z jej zleceniem oraz wręczonymi dokumentami.
Wobec stwierdzonego w toku kontroli drogowej naruszenia dotyczącego nieokazania do kontroli wymaganych dokumentów, zasadnym było nałożenie na podmiot organizujący wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia, stosownie do treści art. 92 a ust. 1, ust 7 pkt 1 i ust. 11 pkt 2 i 6 u.t.d. określonej w Lp. 4.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Jednocześnie strona nie przedstawiła żadnych konstruktywnych wyjaśnień ani dowodów w rozumieniu art. 92c ust. 1 u.t.d. w celu ewentualnego uwolnienia się od odpowiedzialności. Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu.
DIAS nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Na powyższą decyzję H GmbH wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat, poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji spowodowało, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, choć powinien ją uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie, ponieważ w trakcie postępowania przed organem II instancji upłynął okres ponad 2 łat od daty ujawnienia naruszenia;
b) art. 92a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do ustalenia przesłanek odpowiedzialności organizatora transportu za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d, a więc z pominięciem przesłanek odpowiedzialności określonych w ust. 11 tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 92a do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności organizatora transportu, o których mowa tym przepisie;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę faktu, że w dokumencie przewozowym strony zawarły zapis "przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności za rzeczywistą zawartość opakowań, jakość, wagę i stan zapakowanych wyrobów", co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że w rozpoznawanej sprawie przewoźnik nie może ponosić odpowiedzialności za zgodność załadowanego towaru z dokumentami przewozowymi (str. 10 zaskarżonej decyzji), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że organ nie rozważył możliwości nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika i błędnie pociągnął do odpowiedzialności organizatora transportu, choć nie zostały spełnione przesłanki jego odpowiedzialności.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania administracyjnego, a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co ma istotne znaczenie dla wyniku kontroli sądowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9;
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.).
W myśl l.p. 4.5. wspomnianego załącznika nr 3 do u.t.d. wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia sankcjonowany jest karą w wysokości 12.000 zł.
Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załącznikach nr 3 i 4 do ustawy, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia albo przestępstwa, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej (art. 92a ust. 9 u.t.d.).
Przepisy ust. 1, ust. 5 pkt 5, ust. 7 pkt 1 i ust. 9 stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do:
1) spedytora,
2) nadawcy,
3) odbiorcy,
4) podmiotu wykonującego czynności ładunkowe,
5) organizatora wycieczki,
6) organizatora transportu,
7) operatora publicznego transportu zbiorowego,
- jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. W tej ostatniej kategorii mieszczą się osoby wykonujące jakiekolwiek czynności związane z wykonywaniem przewozu drogowego i jego obsługą (por. G. Lubeńczuk, K. Sikora, U.t.d., 2013, s. 512; B. Kurzępa, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z 7 lipca 2016 r., III SA/Po 189/16).
Z ustalonego prawidłowo przez organy stanu fatycznego sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. doszło do przewozu z terytorium Niemiec na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mieszaniny odpadów o masie netto 25.400 kg, stanowiącej odpad niesklasyfikowany pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, bez dokumentów w postaci zgłoszenia transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów oraz zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wymaganych przez art. 3 ust. 1 i art. 4 rozporządzenia nr 1013/2006 i art. 4 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o. Stanowiło to tym samym nielegalne przemieszczenie odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006. Okoliczność ta została stwierdzona w dniu kontroli, w którym to również ustalono wszystkie podmioty biorące udział w tym procederze, w tym tożsamość i dane dotyczące skarżącej spółki jako podmiotu wymienionego w art. 92a ust. 11 u.t.d., na który to podmiot nakłada się karę pieniężną przewidzianą w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 pkt 1 i art. 92a ust. 11 u.t.d. oraz l.p. 4.5. załącznika nr 3 do u.t.d.
W pierwszej kolejności należy zająć się jednak kwestią, która decyduje o dopuszczalności nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej ze względu na przedawnienie prawa do wydania decyzji w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że z jego upływem wszczęte w sprawie postępowanie podlega umorzeniu. Ustawa o transporcie drogowym reguluje w sposób swoisty kwestię upływu czasu na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., co prowadzi do umorzenia postępowania, a więc w istocie rzeczy przedawnienia nałożenia kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II GSK 2316/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
Językowa i systemowa interpretacja tego przepisu, czyli interpretacja na tle innych przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że adresatem normy wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest organ właściwy do wydania decyzji, zaś momentem czasowym, od którego termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg, czyli "dniem ujawnienia naruszenia" jest dzień przedstawienia informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje temu organowi podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Zwrócić uwagę należy, że przepis ten posługuje się terminem "ujawnić", co w języku polskim oznacza "stwierdzić coś" i zarazem "podać do wiadomości". W procedurze stosowanej w sprawach dotyczących przewozów drogowych przyjmuje się, że takie ujawnienie następuje w protokole kontroli, który ma walor dokumentu urzędowego (por. art. 74 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 5 u.t.d.). Wzór i elementy tego dokumentu określa aktualnie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2145). W tym protokole ujawnia się, czyli opisuje stwierdzone naruszenie, czyli rodzaj naruszenia oraz naruszone przepisy.
Przyjęcie innego terminu początku biegu przedawnienia, w szczególności od momentu zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania byłoby wykładnią niezgodną z brzmieniem językowym przepisu skonstruowanego przecież dla celów gwarancyjnych, między innymi po to by termin do nałożenia kary był liczony od rzeczywistego ujawnienia przez organ wszystkich znamion deliktu administracyjnego, a nie od momentu formalnego wszczęcia postępowania, czyli zawiadomienia strony o wszczęciu niniejszego postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.). Przepisy te posługują się jednoznacznie zwrotem "wszczęcie postępowania", które na gruncie procedury administracyjnej ma jasny sens.
Gdyby racjonalny prawodawca konstruujący 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., chciał powiązać początek biegu przedawnienia kary z wszczęciem postępowania w sprawie, musiałby użyć tego właśnie sformułowania. Gdyby chciał powiązać go z formalnym ujawnieniem (zawiadomieniem) strony (sprawcy) o ujawnionym delikcie, również powinien przepis sformułować inaczej. Racjonalny prawodawca użył jednak zwrotu ujawnić w kontekście podmiotu dokonującego kontroli, czyli organu. To organ ma "ujawnić naruszenie", czyli stwierdzić je w formalnym, ujawnianym "na zewnątrz" dokumencie czyli na gruncie rozważanej ustawy protokole kontroli, gdzie opisuje się czyn pod względem przedmiotowym i podmiotowym.
W przepisie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., nie chodzi jednak o przedstawienie go w taki sformalizowany sposób, który ustawy (np. ordynacja podatkowa) określają jako "zapoznanie się" czy "zawiadomienie", a tym bardziej "wszczęcie postępowania". Gdyby tak miało być, przepis musiałby zostać sformułowany językowo zupełnie inaczej. Inne, niż przedstawione wyżej rozumienie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest zatem wykładnią rozszerzającą, niedopuszczalną w przypadku przepisu nakładającego na jednostkę sankcję. Przyjmowane w orzecznictwie utożsamianie faktu "ujawnienia naruszenia" z jego "przedstawieniem" (por. wyroki NSA z 18 października 2016 r., II GSK 819/15 oraz 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17;) dotyczy zatem takich stanów faktycznych, kiedy przy czynnościach kontrolnych brał udział reprezentant strony (np. kierowca).
Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że czyn popełniony przez skarżąca Spółkę został ujawniony w dniu [...] sierpnia 2019 r., co potwierdza protokół oględzin towaru oraz formularz informacji o nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniu odpadów z tej samej daty. Dokument ten wskazuje, iż jak wynika z uzyskanej przez organ opinii WIOŚ, z dnia [...] sierpnia 2019 r., przewożona mieszanina odpadów to odpady niesklasyfikowane pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów. Są to odpady spoza list wykazanych w w/w załącznikach. W sytuacji mieszaniny dwóch lub więcej odpadów jest ona również traktowana jako odpad spoza listy. W ocenie WIOŚ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) przynależny kod odpadu to 19 12 12 – inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Ponadto w dokumencie tym stwierdzony został podmiot wysyłający odpady czyli skarżąca Spółka. Ujawnienie stwierdzonego w tej sprawie naruszenia w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., miało zatem miejsce w dniu [...] sierpnia 2019 r. to jest w dniu kontroli. Organ miał zatem wszelkie podstawy do wszczęcia postępowania wobec skarżącej Spółki bezpośrednio po dacie kontroli. Tymczasem wszczął postępowania dopiero [...] kwietnia 2021 r., co nie może być uznane, z przyczyn wyżej rozważonych, jako początek biegu przedawnienia.
Jeśli chodzi o termin końcowy biegu przedawnienia regulowanego rozważanym przepisem to jest nim wydanie w sprawie decyzji ostatecznej. Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie, podstawa do umorzenia, określona w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. może powstać nie tylko na etapie postępowania przed organem I instancji, ale jeżeli wniesione zostało odwołanie od decyzji organu I instancji, także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili, gdy zostanie wydana (bądź ewentualnie w niektórych przypadkach – doręczona) decyzja ostateczna (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2348/16; z 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 3587/17 oraz wyroki WSA w Lublinie z 10 października 2019 r., III SA/Lu 168/19; WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2020 r., III SA/Po 95/20 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 listopada 2021 r.; II SA/Go 841/21; CBOSA). Decyzja ostateczna w sprawie została wydana w dniu [...] czerwca 2022 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 13 czerwca 2022 r.
Na bieg rozważanego terminu miała wpływ sytuacja prawna spowodowana wprowadzeniem w Polsce od dnia 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. poz. 433 ze zm. I z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Przepis art. 15zzr został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV2 (Dz. U. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 2 ww. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z przedstawionej wyżej analizy wynika, że termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej w sprawie rozpoczął bieg od dnia [...] sierpnia 2019 r. i uległ zawieszeniu w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (71 dni), a następnie biegł dalej. Od [...] sierpnia 2019 r. do [...] marca 2020 r. upłynęło 217 dni, natomiast od [...] maja 2020 r. do [...] czerwca 2022 r. upłynęły 744 dni, co daje łącznie 961 dni. Licząc zatem termin przedawnienia do daty wydania decyzji ostatecznej, 2-letni termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. upłynął przed datą wydania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie.
Wobec stwierdzonego przez Sąd z urzędu naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie, to jest art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., skargę należało w niniejszej sprawie uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., w myśl którego w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zrealizował ten przepis w punkcie II wyroku.
Z tych też przyczyn rozważania co do pozostałych zarzutów skargi należało uznać za bezprzedmiotowe, bowiem ich ocena nie może mieć wpływu na końcowy wynik sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę zwróconych kosztów składają się zatem wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (3600 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).