II SA/Go 313/25

II SA/Go 313/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 ust. 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w[...] z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej B. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wójt Gminy [...], działając na podstawie z art. 53 ust. 4 pkt 2a w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.), pismem z dnia [...] września 2024 r. przekazał Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] (dalej PPIS w [...]) projekt decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na części działki nr [...] w miejscowości [...], celem jej uzgodnienia pod względem higienicznym i sanitarnym.
PPIS w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r., Nr [...], znak: NZ. [...], działając na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p., art. 106 § 1, § 3-5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) odmówił uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i załącznikach do niej nie odniesiono się do kwestii istniejącego cmentarza parafialnego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Z załącznika nr 3 do analizy i wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że ww. działka nr [...] oznaczona jest symbolem U - tereny zabudowy usługowej. Wskazano, że część działki nr [...], na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w całości znajduje się w strefie sanitarnej (50 m) czynnego cmentarza parafialnego.
W toku prowadzonego postępowania PPIS w [...] zawiadomił Wójta Gminy [...] oraz B. M. (inwestora) pismem z dnia [...] września 2024 r., iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji, na dz. nr [...], zlokalizowany jest czynny cmentarz parafialny w [...], co było faktem znanym tutejszemu organowi z urzędu oraz poinformował na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., że stronie przysługuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w wymienionej sprawie w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Jednocześnie postanowieniem z [...] września 2024 r. organ I instancji zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, z uwagi na konieczność zachowania prawidłowego toku postępowania, a także ze względu na szczególny charakter oraz zawiłość sprawy, wskazując nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] października 2024 r. W celu uzyskania dodatkowych wyjaśnień i informacji, PPIS pismem z dnia [...] października 2024 r. zwrócił się do Kurii Diecezjalnej Diecezji [...] w [...], o przesłanie wszelkich posiadanych dokumentów oraz udzielenie szczegółowych wyjaśnień i informacji dotyczących: - statusu cmentarza parafialnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości [...], w szczególności czy jest to "czynny" czy "zamknięty" cmentarz, daty założenia cmentarza (dokumenty/decyzje potwierdzające datę założenia i jego funkcjonowanie), daty pierwszego pochówku, czy dopuszcza się dalsze pochówki na terenie cmentarza parafialnego, czy planowane jest jego zamknięcie; - czy opracowany jest plan cmentarza, w szczególności czy wydzielony jest teren przeznaczony na pochówki; - ponadto czy istnieją zapisy dotyczące ograniczeń związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Dodatkowo pismem z dnia [...] października 2024 r. w [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przesłanie wszelkich posiadanych dokumentów oraz udzielenie szczegółowych wyjaśnień i informacji dotyczących następujących kwestii: - czy omawiana część działki objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jakie są zapisy i ograniczenia), - daty wybudowania budynku mieszkalnego nr [...] w [...], zlokalizowanego na działce nr [...] oraz czy dla ww. działki zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy i czy obejmowały one część działki, na której planowana jest inwestycja.
Kolejnym postanowieniem PPIS w [...] z [...] października 2024 r. poinformował stronę o nowym terminie rozpatrzenia sprawy do dnia [...] listopada 2024 r.
W piśmie z dnia [...] października 2024 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że:
- część działki nr [...] objęta jest zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie wsi [...] (uchwała nr XXV/198/02 z dnia 25 kwietnia 2002 r.) i oznaczona jest jako: M - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; - istniejący budynek mieszkalny, który znajduje się na dz. nr [...], powstał prawdopodobnie w 1939 r.; - dla dz. nr [...] została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] dla inwestycji polegającej na dobudowie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego ganku z kotłownią.
Z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych wyjaśnień, ewentualnie mogących stanowić dowody niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i konieczność zachowania prawidłowego toku postępowania, a także ze względu na szczególny charakter oraz zawiłość sprawy, PPIS w [...] w dniu [...] listopada 2024 r. wydał postanowienie zawiadamiające stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] grudnia 2024 r.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. Kuria Diecezjalna Diecezji [...] podała, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących statusu cmentarza parafialnego zlokalizowanego na dz. nr [...], a wszelkich informacji powinna udzielić, jako osobowość prawna, Parafia [...].
Organ I instancji na podstawie informacji uzyskanych podczas oględzin działki nr [...] w [...], przy tożsamych postępowaniach prowadzonych przez PPIS w [...] ustalił, że cmentarz parafialny zlokalizowany na dz. nr [...] w [...] jest terenem ogrodzonym, a ogrodzenie cmentarza znajduje się na granicy działki nr [...]. Istniejące pochówki datowane są od lat 50 i 60 XX w., natomiast ostatni pochówek na cmentarzu parafialnym w [...] odbył się [...] czerwca 2015 r. Aktualnie pochówki osób świeckich odbywają się wyłącznie na cmentarzu komunalnym w miejscowości [...]. Cmentarz prawdopodobnie powstał w XIV w., czyli przed wejściem w życie rozporządzenia Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315, dalej rozporządzenie z 1959 r.). Dodatkowo organ wykorzystał ogólnodostępny System Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy [...] dostępny na stronie internetowej: [...], za pomocą którego, na mapie dokonano pomiarów odległości omawianej części działki, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne od granic istniejącego cmentarza parafialnego. Na tej podstawie stwierdzono, że omawiana część dz. nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja w całości położona jest w strefie sanitarnej (50 m) ww. cmentarza.
Organ I instancji ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy wskazując [...] stycznia 2025 r. (postanowienie z [...] grudnia 2024 r.).
PPIS w [...] wyjaśnił, że powodem odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji jest jej sprzeczność z przepisami odrębnymi, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r.). Jednocześnie organ ten wskazał, że odległości wymienione w przepisie § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej, jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Celem przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy wymienione w nim budynki, w tym zabudowania mieszkalne znajdować się będą w odległości co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Organ I instancji, rozważył także możliwości zastosowania art. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.) dotyczącego prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli dana osoba wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami odrębnymi. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie prawo inwestora do zabudowy nieruchomości gruntowej pozostaje istotnie ograniczone, z uwagi na sprzeczności z ww. przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.
Jednocześnie PPIS w [...] wskazał, że przepis § 7 rozporządzenia z 1959 r. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 445/17). Organ I instancji podnosił, że obowiązujące przepisy mają na celu zabezpieczenie warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia z uwagi na sąsiedztwo cmentarza poprzez stworzenie odpowiedniej strefy izolacyjnej gwarantującej bezpieczeństwo sanitarne. Wyznaczenie tej strefy następuje przez określenie prawem odległości, w tym między innymi, pomiędzy terenem cmentarza, a terenami mieszkaniowymi. Zakaz lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w strefie sanitarnej cmentarza, obejmującej pas terenu o szerokości 50 m, od granic istniejącego cmentarza, wynika z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego, które mogłoby być zagrożone poprzez prowadzenie prac budowlanych związanych z głębokimi wykopami czy też prowadzeniem pod ziemią infrastruktury technicznej w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza.
B. M. (wnioskodawca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i skarżąca w niniejszej sprawie) złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając w nim:
- naruszenie przepisu art. 36 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie w przypadku, gdy termin na załatwienie sprawy zgodnie z postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2024 r. ostatecznie upłynął [...] listopada 2024 r. (kolejne postanowienie nr [...] zostało wydane dnia [...] grudnia 2024 r.);
- naruszenie terminu, w którym ustawodawca przewidział termin na uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy - co do zasady wynosi on 2 tygodnie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie;
- naruszenie art. 7 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie poparte żadną dokumentacją ustalenie, iż cmentarz parafialny którego odległość do inwestycji wynosi 50 m jest cmentarzem czynnym.
W uzasadnieniu zażalenia skarżąca rozszerzyła swoją argumentację.
Po jego rozpoznaniu, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]. (dalej PWIS w [...].) postanowieniem z dnia [...] marca 2025 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie "cmentarza" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 887, dalej jako ustawa o cmentarzach), ani w przepisach wykonawczych do niej. W § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. jest mowa o odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, która powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że przepis ten ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Jednocześnie art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach zawierający delegację do wydania ww. rozporządzenia wskazuje, że akt ten powinien określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Równocześnie, zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym, co oznacza że teren cmentarza musi być wydzielony z otoczenia za pomocą ogrodzenia. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego ogrodzenie stanowi granicę terenu cmentarza i to od niego należy mierzyć szerokość strefy sanitarnej cmentarza. W konsekwencji PINB w [...] słusznie wysnuł wniosek, że w niniejszej sprawie została naruszona strefa wyznaczona w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1959 r. Z przepisów tego rozporządzenia nie wynika bowiem, że wymagania określone w § 3 ust. 1 nie odnoszą się do cmentarzy zamkniętych. Również ustawa o cmentarzach nie wskazuje na stosowanie wymagań wyłącznie do cmentarzy czynnych. W odniesieniu do powyższego, organ zwrócił uwagę na wyrok WSA w Olsztynie z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 303/23, zgodnie z którym: "(...) celem wydania rozporządzenia 1959 r. było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej przez m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych (art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach). Dlatego wprowadzonego ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wokół cmentarza nie należy łączyć jedynie z faktem istnienia cmentarza na danym terenie, ale przede wszystkim z występowaniem realnych zagrożeń wynikających z pochowania na nim zmarłych. Należy zauważyć, że skoro ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach zezwolił na użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, to tym samym uznał, że z upływem tego terminu ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1190/17, wyrok WSA w Olsztynie z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 172/22). Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis ten oparty został na ugruntowanej wiedzy co do czasu rozkładu zwłok i związanych z tym oddziaływań, niezależnie od występujących warunków gruntowo-wodnych, skoro zastrzeżenia związanego z tym kryterium prawodawca nie zawarł. Zauważyć można, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Przepis ten opiera się na założeniu, że do tego czasu powinien nastąpić rozkład ciała, natomiast ewentualne szczątki nie zagrażają zdrowiu ludzkiemu. Sam upływ czasu od dnia ostatniego pochówku, ma wobec powyższego wpływ na zasadność stosowania przewidzianych rozporządzeniem z 25 sierpnia 1959 r. ograniczeń co do lokalizacji zabudowy wokół cmentarza lub terenu cmentarnego."
W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie istotne ma znaczenie, że ostatni pochówek odbył się na ww. cmentarzu w dniu 16 czerwca 2015 r. i od tego pochówku nie upłynęło jeszcze 20 lat. Pochowane na cmentarzu zwłoki ulegają stopniowemu rozkładowi. Wskutek tego procesu do środowiska gruntowo-wodnego uwalniane są różnego rodzaju substancje (chemiczne, mikrobiologiczne), w tym szkodliwe dla zdrowia ludzi. Jednocześnie organ powołał się na tożsame postępowanie prowadzone przez ten organ z zażalenia skarżącej B. M. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2024 r., nr [...], znak: [...].i wskazał, że zarządca przedmiotowego cmentarza parafialnego w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. poinformował, że kościół pochodzi z XIV wieku i najprawdopodobniej od tego czasu istniał przy nim cmentarz. Nie zachowały się żadne dokumenty, które by informowały o dacie założenia tej nekropolii oraz o jej zamknięciu. Natomiast parafia w [...] dopiero w 2001 roku. W tym czasie mamy istnieje cmentarz parafialny przy kościele tzw. nieczynny, jak i z cmentarz komunalny oddalony od kościoła ok. 500 metrów, na którym dokonują się pochówki. Generalnie cmentarz parafialny przy kościele nie jest czynny, jednakże w 2016 roku został na nim wyjątkowo pochowany w grobowcu murowanym były proboszcz śp. Ks. Z. C. i tylko co do duchownych jest taka okoliczność, że w przyszłości mogą być na nim pochowani (mogą, ale nie muszą).
Odnosząc się do zarzutów zażalenia w kwestii naruszenia art. 7 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego i niepoparte żadną dokumentacją ustalenie, iż cmentarz parafialny Jest cmentarzem czynnym, PWIS w [...]. wyjaśnił, że biorąc pod uwagę ustalenia organu I instancji, jego zdaniem organ ten przeprowadzając postępowanie i rozstrzygając sprawę działał zgodnie z prawem, w sposób zrozumiały dla uczestników postępowania oraz staranny i merytorycznie poprawny, wyjaśniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie art. 1 ust. 5 ustawy o cmentarzach o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Ponadto stosownie do art. 2 pkt 2 ww. ustawy, utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. W ocenie PWIS w [...]. ustalenie, czy cmentarz parafialny w [...] jest cmentarzem czynnym czy zamkniętym nie miało wpływu na ocenę sposobu załatwienia sprawy, z uwagi na ustalenia faktyczne organu I instancji, w tym fakt, że ostatni pochówek odbył się w 2015 r. oraz uwzględniając wyjaśnienia zarządcy cmentarza niewykluczające dalszych pochówków na tym cmentarzu w przyszłości.
Tym samym bezspornie, w ocenie organu odwoławczego nastąpiła sprzeczność z przepisami odrębnymi, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., gdyż część działki nr [...], na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne znajduje się w strefie sanitarnej (50 m) czynnego cmentarza parafialnego. Fakt ten wynika z przeprowadzonych pomiarów na stronie internetowej: [...] (ogólnodostępny System Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy [...]), na podstawie których uzyskano informację, że omawiana część dz. nr [...], na której planowana jest inwestycja znajduje się w odległości ok. 30 m od granic cmentarza parafialnego na dz. nr [...] w [...]. Ponadto fakt ten wynika z załącznika nr [...] do projektu decyzji nr [...]o warunkach zabudowy, stanowiącego część graficzną do analizy i wyników analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym oznaczono granice obszaru analizowanego w odległości równej 50 m. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że ustawodawca nie ustalił żadnych ram czasowych, w jakich mają obowiązywać wymagania określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. i nie przyznał organom administracji uprawnień umożliwiających zwolnienie z wymagań dotyczących zachowania tych odległości ze względu na upływ czasu od daty ostatniego pochówku na cmentarzu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przepisu art. 36 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie w przypadku, gdy termin na załatwienie sprawy zgodnie z postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. ostatecznie upłynął [...] listopada 2024 r. (kolejne postanowienie nr [...] zostało wydane dnia [...] grudnia 2024 r.), WPIS w [...]. wyjaśnił, że organ I instancji wydał w sumie cztery postanowienia przedłużające termin załatwienia sprawy i tym samym nie został naruszony przepis art. 36 § 1 k.p.a.
Skarżąca zarzuciła również organowi I instancji naruszenie terminu, w którym ustawodawca przewidział termin na uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zdaniem organu odwoławczego art. 53 ust 4 pkt 2a oraz ust. 5 ee ww. ustawy nie wyklucza zastosowania art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a podstawę do tego stanowi wprost art. 106 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ I instancji dodatkowe czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przeprowadzone były zasadne, gdyż pozwoliły zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. M. zarzucając naruszenie:
1. Art. 7 k.p.a. przez powielenie błędu organu I instancji i również błędne ustalenie stanu faktycznego, w następstwie, nie poparte żadną dokumentacją ustalenie, iż cmentarz parafialny cmentarzem czynnym;
2. Błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał prawidłowego pomiaru odległości części działki, na której planowana jest inwestycja od granic istniejącego cmentarza korzystając z mapy dostępnej na stronie internetowej: [...] bez dokonania tych pomiarów w sposób fizyczny podczas przeprowadzanych oględzin;
3. Błędne uznanie, iż organ I instancji nie dopuścił się naruszenia terminu, w którym ustawodawca zgodnie z treścią art. 53 ust.5 u.p.z.p. stwierdza, iż w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzuty te szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...]. z dnia [...] marca 2025 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projekty decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej n a budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na części dz. Nr [...] w miejscowości [...].
Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień jest art. 53 ust. 4 pkt 2a w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zamarłych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 576) i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy ([...].04.2024 r.) - decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.- przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Z treści powyższych przepisów wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, zajęcie zaś stanowiska przez ten organ powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Jeżeli organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w sprawie we wskazanym terminie, to projekt rozstrzygnięcia uważa się za uzgodniony z upływem terminu 2 tygodni. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (II OSK 1554/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA), zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. następuje w dacie sporządzenia (podpisania) postanowienia i ta właśnie data jest miarodajna dla oceny zachowania dwutygodniowego terminu. W literaturze wskazuje się, że organ uzgadniający jest zobowiązany przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie (czyli natychmiast), gdy to możliwe – bez zbędnej zwłoki. Nie może to jednak nastąpić później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania, gdyż po tym terminie, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienie uważa się za dokonane (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2016, s. 539). W orzecznictwie zasadnie przyjęto, że tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 10888/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 1947/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2025 r., II SA/Kr 130/25, CBOSA). W art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, że jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni, uzgodnienie uważa się za dokonane. Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jako terminu instrukcyjnego. Regulując w taki właśnie sposób uzgodnienia, ustawodawca godzi się z ryzykiem utraty przez organ kompetencji do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustalono, iż początkiem 2 - tygodniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi I instancji.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek Wójta Gminy [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji wpłynął do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] września 2024 r. Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez organ I instancji upływał w dniu [...] września 2024 r. Tymczasem organ I instancji wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia w dniu [...] stycznia 2025 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wydania. Zważyć trzeba, że fakt wydania przez organ I instancji postanowień w przedmiocie przedłużenia postępowania w sprawie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji nie zmienia powyższej oceny. Jak już bowiem wyżej wskazano, tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 10888/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 1947/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2025 r., II SA/Kr 130/25, CBOSA). Z uwagi na fakt, że wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dokonane, odmowne rozstrzygnięcie jakie zapadło po tej dacie (postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2025 r.), wydane zostało z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazywał organowi I instancji zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia pisma (wniosku) o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z kolei mając na uwadze, że organ odwoławczy wydając postanowienie z dnia [...] marca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji nie dostrzegł upływu terminu do wydania przez ten organ uzgodnienia, należy uznać, iż również zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2025 r., II SA/Kr 130/25, CBOSA). Zarówno bowiem zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji dotyczą sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia. Przyjmując, że postanowienie odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji zostało wydane po upływie 2 - tygodniowego terminu do jego wydania, brak było podstaw do odmownego uzgodnienia, a przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy uważa się za uzgodniony. Należy zatem stwierdzić, że uzgodnienie powinno być uważane za dokonane. W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nie było potrzeby, aby odnosić się do nich w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a., jak w pkt II sentencji wyroku. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis od skargi w wysokości 100 zł.