II SA/Go 298/26

II SA/Go 298/26 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2026-07-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 571
art. 5a ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]r., nr XIX/83/25 w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miasta [...], powołując się na art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U.
z 2025 r., poz. 1338 – dalej również jako ustawa), podjęła w dniu [...] listopada 2025 r. uchwałę Nr XIX/83/25, w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 r.
Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5a ust.10 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez niewskazanie w uchwale rozstrzygnięć dotyczących informacji o sposobie tworzenia programu i przebiegu konsultacji, co powoduje, że treść uchwały nie odpowiada zakresowi delegacji ustawowej.
Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały całości.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi w całości. W ocenie organu Rada Miasta [...] w dacie jej podjęcia wypełniła prawidłowo upoważnienie ustawowe w zakresie określenia informacji o sposobie tworzenia programu i przebiegu konsultacji. Wszystkie wskazane przez skarżącego zarzuty były zrealizowane i ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej to jest ogłoszenie o konsultacjach wraz z projektem programu, jak również protokół z konsultacji. Niezależnie od powyższego Gmina [...] we własnym zakresie dokonała konwalidacji przedmiotowej uchwały i w dniu [...] kwietnia 2026 r. podjęła uchwałę nr XXIII/107/26 zmieniającą uchwałę w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5
i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g.
w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest także prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat, art. 50 teza nr 10, (w:) P.p.s.a. Komentarz, B. Dauter,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. II, LEX/el. 2021; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., Il OSK 3179/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Potwierdza to także art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela i poprzez wniesienie takiego środka zaskarżenia prokuratorowi przysługują prawa strony. Powołany przepis nie zastrzega, aby prawo do wniesienia przez prokuratora skargi miało być poprzedzone zwróceniem się do organu o uchylenie lub zmianę we własnym zakresie danego aktu lub wnioskiem do organu nadzoru o podjęcie czynności nadzorczych (por. wyroki NSA: z 25 marca 2025 r., III OSK 1463/24 i z 10 września 2024 r., III OSK 387/21, CBOSA).
Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie, mimo że Rada Miasta [...] dokonała zmiany zaskarżonej uchwały, podejmując w dniu [...] dniu [...] kwietnia 2026 uchwałę nr XXIII/107/26 zmieniającą uchwałę w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 r. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13, www.orzeczenia.nsa.gov. – dalej CBOSA), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.
Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej przez Prokuratora Rejonowego w [...] uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1338), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2. Zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
1) cel główny i cele szczegółowe programu;
2) zasady współpracy;
3) zakres przedmiotowy;
4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
5) priorytetowe zadania publiczne;
6) okres realizacji programu;
7) sposób realizacji programu;
8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu;
9) sposób oceny realizacji programu;
10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
W orzecznictwie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne. Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23, CBOSA). Ustawa ta w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy, które muszą być zawarte w uchwale regulującej tą kwestię. Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy, poprzez użycie zwrotu egzemplifikacyjnego: "w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, CBOSA).
Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że w zaskarżonej uchwale nie znajduje się informacja dotycząca przebiegu konsultacji (art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy). Skoro bowiem cytowany wyżej przepis ustawy wyraźnie nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji, a następnie zamieszczenia w treści uchwały informacji o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji, to tym wymogom uchwała rady gminy nie odpowiada. Jeżeli ustawodawca wymaga informacji o przebiegu konsultacji, to wymaga dokładnego opisu czasu, w jakim te konsultacje zostały przeprowadzone, które podmioty w nich uczestniczyły, jaki wyznaczono im czas na zgłaszanie ewentualnych uwag oraz czy i jakie uwagi zgłoszono i w jaki sposób zgłoszone uwagi wpłynęły na treść podjętej uchwały. Tylko zamieszczenie w uchwale dokładnego opisu tych okoliczności będzie wystarczające do stwierdzenia, że rada gminy wypełniła nałożony na nią obowiązek podjęcia stosownej uchwały (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2021 r., III SA/Gl 505/21, CBOSA). Zdaniem Sądu nie jest wystarczające ogólne wskazanie w § 9 uchwały, że projekt uchwały został poddany konsultacjom na zasadach i w trybie odrębnej uchwały Rady Miasta [...]. Trafnie Prokurator również zarzuca, że zaskarżona uchwała nie zawiera informacji o sposobie tworzenia programu. Zawarte w uchwale postanowienia, w tym § 9 nie zawierają w tym zakresie stosownej informacji.
Mając na uwadze wskazane uchybienia Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie nieważności uchwały. Doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta [...] poprzez niewypełnienie kompetencji ustawowej.
Z przytoczonych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.