II SA/Go 272/25

II SA/Go 272/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jarosław Piątek
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2025 r. S. z siedzibą w [...] zwróciło się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej, w formie kopii umów oraz podpisanych dokumentów w okresie od 13 sierpnia 2024 r. do 13 stycznia 2025 r., w następującym zakresie:
1) [...] sierpnia 2024 r. – umowa podpisana z E. K.;
2) [...] września 2024 r. – umowa podpisana w Starostwie Powiatowym;
3) [...] września 2024 r. – dokumenty podpisane w Kancelarii Notarialnej w [...]:
4) [...] września 2024 r. – umowa dotycząca realizacji II etapu budowy żłobka;
5) [...] września 2024 r. – umowa dotycząca realizacji I etapu budowy żłobka;
6) [...] września 2024 r. – dokumenty podpisane w Kancelarii Notarialnej w [...]
7) [...] września 2024 r. – umowa podpisana z firmą N.;
8) [...] października 2024 r. – umowy dotyczące polis dla OSP;
9) [...] listopada 2024 r. - dokumenty podpisane w Kancelarii Notarialnej;
10) [...] listopada 2024 r. – umowa dotycząca planu ogólnego;
11) [...] listopada 2024 r. – dokumenty związane z odbiorem żłobka;
12) [...] listopada 2024 r. – dokumenty podpisane w Kancelarii Notarialnej w [...];
13) [...] grudnia 2024 r. – dokumenty podpisane w Kancelarii Notarialnej;
14) [...] grudnia 2024 r. – dokumenty podpisane w związku z Zwyczajnym Zgromadzeniem Wspólników [...];
15) [...] stycznia 2025 r. – dokumenty podpisane w [...] w związku z podpisem elektronicznym;
16) [...] stycznia 2025 r. – dokumenty podpisane w Kancelarii Notarialnej w [...].
Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie kopii umów w formie elektronicznej na podany we wniosku adres e-mail lub w formie papierowej na adres korespondencyjny Stowarzyszenia.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz [...] przekazał część żądanych dokumentów, natomiast w przypadku punktów 3, 6, 9, 12, 13 i 16, w zakresie przekazania umów zawartych w formie aktów notarialnych, decyzją dnia [...] marca 2025 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, iż treść aktu notarialnego może stanowić informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.), nie zaś sam akt jako forma utrwalenia informacji. Wnioskodawca nie sprecyzował jednak, o jakie konkretnie treści chodzi wskazując jedynie, że wnosi o dokumenty podpisane w Kancelarii Notarialnej w [...]. Organ nie ma podstaw do wzywania wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania, zatem nie wystosował w tej sprawie żadnego wezwania. Prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje każdemu, jednak obowiązkiem wnioskodawcy jest określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot, do którego wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, nie może zatem zastosować art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.). Oznacza to, że osoba składająca wniosek sama musi określić, jakich danych żąda oraz w jakim zakresie i w jakiej formie organ ma zrealizować jej prawo do informacji publicznej. Organ uznał, iż wnioskodawca żąda podpisanych we wskazanych dniach aktów notarialnych, chronionych przed nieuprawnionym dostępem, co wynika z przepisów ustaw szczególnych, regulujących odmiennie zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, których u.d.i.p. nie narusza. Przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. Częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1001), który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Dostęp do aktów notarialnych ogranicza do wybranego kręgu podmiotów nie tylko Prawo o notariacie, ale również ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2023 t. poz. 1984 ze zm.) i ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.). Akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Sam wpis jest jawny i ale ogranicza go treść art. 36 ustawy ust. od 2 do 4 o księgach wieczystych i hipotece. Ponadto art. 24 ust 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne, do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Akt notarialny jest zatem chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Po wniesieniu przez S. odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...].
Jak wyjaśniło Kolegium w uzasadnieniu, strona ma prawo uzyskać informację publiczną, a bez wątpienia akt notarialny może zawierać taką informację. Tym samym nie można odmówić stronie prawa do uzyskania informacji publicznej zawartej w akcie notarialnym. Niemniej jednak organ I instancji właściwie przyjął, że przeciwko udostępnieniu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej świadczą przede wszystkim przepisy ustawy Prawo o notariacie. Ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przeciwko udostępnianiu postaci dokumentu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw. Jednakże ograniczenie dostępu do dokumentu jakim jest akt notarialny, nie wyłącza dostępu do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podstawą prawną, chroniącą akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem, jest wskazany już wyżej art. 110 § 1 i § 2 ustawy Prawo o notariacie. W przedmiotowej sprawie wniosek został sformułowany jednoznacznie poprzez żądanie udostępnienia kopii dokumentów sporządzonych w kancelarii notarialnej (aktu notarialnego). A ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, nie budzi wątpliwości, że treść wniosku formułuje wnioskodawca a nie organ, który informacji ma udzielić i to właśnie wnioskodawca jest odpowiedzialny za sposób formułowania wniosku. Wypisy, kopie, odpisy, skany itp. aktów notarialnych wydaje się w odmiennym trybie, tj. poza regulacją zawartą w u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Postać dokumentu aktu notarialnego jest zatem chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny, co oznacza, że nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Nadto art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie do wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Tryb ten jest wysoce odformalizowany, a art. 64 k.p.a. dotyczy uzupełnienia braków formalnych, których w przypadku wniosku z art. 10 u.d.i.p. złożonego w przedmiotowej sprawie nie ma. Źle sformułowana treść wniosku nie jest zaś brakiem formalnym, a to wnioskodawca formułuje samodzielnie żądania wniosku. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje (...) prawo dostępu do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jaki jest to szczególne istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W zależności od danego przypadku, organ do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji, może udostępnić informację publiczną (w drodze czynności materialno-technicznej – art. 14 ust. u.d.i.p.), może również odmówić w formie decyzji administracyjnej udostępnienia informacji publicznej; może też umorzyć w formie decyzji postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym nic nie stoi na przeszkodzie, by formułując wniosek prawidłowo strona uzyskała informacje publiczne, które zawarte zostały w dokumentach sporządzonych w formie aktów notarialnych w kancelarii notarialnej w [...].
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że żądana informacja publiczna, zawarta w aktach notarialnych dotyczących gospodarowania mieniem publicznym, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. tylko ze względu na formę żądania (kopia dokumentu), co stanowi nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej;
b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy Prawo o notariacie (w szczególności art. 110), ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, regulujące zasady wydawania wypisów i odpisów aktów notarialnych oraz dostęp do akt ksiąg wieczystych i operatów ewidencyjnych, stanowią przepisy szczególne całkowicie wyłączające stosowanie u.d.i.p. w odniesieniu do informacji publicznej zawartej w tych aktach, podczas gdy przepisy te chronią głównie formę dokumentu i procedurę dostępu do niej a nie treść informacji publicznej lako takiej;
c) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przez organ I instancji (co zaakceptowało SKO) analizy możliwości udostępnienia żądanych informacji publicznych zawartych w aktach notarialnych po dokonaniu ewentualnej anonimizacji danych podlegających ochronie (np. danych osobowych osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych, tajemnicy przedsiębiorcy), a zamiast tego całkowitej odmowie udostępnienia;
d) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie przez organ I instancji (co zaakceptowało SKO) udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (choćby częściowo, co do treści) lub, w razie braku takiej możliwości technicznej, poprzez niewskazanie wnioskodawcy alternatywnego sposobu lub formy udostępnienia informacji publicznej, poprzestając na odmowie udostępnienia kopii dokumentów.
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez:
a) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie analizy, czy i w jakim zakresie treść wskazanych we wniosku dokumentów sporządzonych w formie aktów notarialnych stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu;
b) oparcie rozstrzygnięcia na błędnym założeniu, że wniosek dotyczył wyłącznie uzyskania kopii dokumentów w formie aktu notarialnego i niemożność udostępnienia w tej formie zwalnia organ z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w nich zawartej w jakiejkolwiek innej dopuszczalnej formie;
c) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej, poprzez zaniechanie jakiejkolwiek próby poinformowania wnioskodawcy o przeszkodach w udostępnieniu informacji w żądanej formie (kopii) i możliwości uzyskania treści informacji publicznej w inny sposób, co stanowi przejaw nadmiernego formalizmu i utrudnia realizację prawa do informacji;
d) nieuwzględnienie przez SKO przy ocenie legalności decyzji I instancji aktualnego i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. powołanych w odwołaniu wyroków WSA w Łodzi II SAB/Łd 14/22, WSA w Lublinie II SAB/Lu 98/19, WSA w Warszawie II SAB/Wa 616/13, WSA w Gorzowie Wlkp. II SA/Go 136/24), które potwierdza, że treść aktów notarialnych dotyczących majątku i działalności podmiotów publicznych stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeśli forma dokumentu podlega odrębnym regulacjom.
Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2025 r. w zakresie pkt 3, 6, 9, 12, 13 i 16, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez sąd, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę Stowarzyszenie podniosło m.in., iż o ile art. 110 Prawa o notariacie oraz powiązane przepisy regulują procedurę uzyskiwania wypisów aktów notarialnych przez określony krąg podmiotów, o tyle nie oznacza to automatycznego wyłączenia stosowania u.d.i.p. w odniesieniu do informacji publicznej zawartej w tych aktach. Treść aktu notarialnego, o ile dotyczy sfery publicznej (gospodarowania mieniem komunalnym, zawierania umów przez jednostki samorządu terytorialnego), stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ochrona formy dokumentu wynikająca z Prawa o notariacie nie może prowadzić do całkowitego uniemożliwienia dostępu do tej informacji. Organy powinny były rozróżnić między żądaniem udostępnienia dokumentu w chronionej formie a żądaniem udostępnienia informacji publicznej w nim zawartej. W konsekwencji, organy naruszyły fundamentalne prawo do informacji publicznej (art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 Konstytucji RP), odmawiając dostępu do informacji o działaniach władzy publicznej tylko dlatego, że wnioskodawca użył sformułowania "kopie dokumentów". Nawet jeśli udostępnienie pełnych kopii aktów notarialnych w trybie u.d.i.p. budzi wątpliwości w świetle art. 1 ust. 2, organ miał obowiązek rozważyć udostępnienie samej informacji w innej formie, np. przez sporządzenie wyciągu z istotnych danych (strony, przedmiot, wartość, data – po ewentualnej anonimizacji danych chronionych na mocy art. 5 u.d.i.p.). Zaniechanie tego stanowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Kolegium samo przyznało, że akty mogą zawierać informację publiczną i że strona ma prawo ją uzyskać, co czyni odmowę jeszcze bardziej niezrozumiałą.
Ponadto Kolegium błędnie zaakceptowało stanowisko organu I instancji o braku obowiązku wezwania do sprecyzowania wniosku. Chociaż formalnie art. 64 k.p.a. może nie mieć zastosowania do samego wniosku, to organy administracji publicznej zobowiązane są działać w oparciu o zasady ogólne tej ustawy (stosowane na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji), w tym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) i udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). W sytuacji, gdy intencja wnioskodawcy (uzyskanie informacji o konkretnych czynnościach prawnych organu udokumentowanych notarialnie) była czytelna, a problem dotyczył jedynie formy udostępnienia, organ powinien był co najmniej poinformować wnioskodawcę o przeszkodach i możliwych alternatywnych sposobach uzyskania informacji. Taka postawa byłaby zgodna z zasadą współdziałania organu z obywatelem w celu realizacji jego praw. Stanowisko Kolegium, że "źle sformułowana treść wniosku nie jest brakiem formalnym" i przerzucenie całej odpowiedzialności na wnioskodawcę, jest przejawem nadmiernego formalizmu, sprzecznego z duchem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Kolegium nie odniosło się merytorycznie do powołanego w odwołaniu orzecznictwa (np. WSA w Lublinie II SAB/Lu 98/19, podkreślającego obowiązek udostępnienia istotnych informacji o aktach kształtujących zobowiązania organu; WSA w Gorzowie WIkp. II SA/Go 136/24, dotyczącego jawności danych kontrahentów jednostek samorządu terytorialnego), które wspierało argumentację strony o konieczności udostępnienia informacji zawartych w aktach notarialnych. Tym samym naruszyło obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i odniesienia się do argumentacji strony (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). W świetle powyższego zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, co uzasadnia ich uchylenie. Organy administracji nie mogą wykorzystywać formalnych argumentów związanych z ochroną formy dokumentu (aktu notarialnego) do uchylania się od obowiązku zapewnienia jawności działania władz publicznych i dostępu do informacji o gospodarowaniu środkami publicznymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, którą tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, jednakże odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 1956/02, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie bezspornym pozostaje, że Burmistrz [...] co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy jednak zwrócić uwagę, że nałożenie przez ustawodawcę na podmioty określone w art. 4 u.d.i.p. obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie oznacza, że informacja ta musi zostać zawsze udostępniona, zarówno co do treści jak i postaci.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie m.in. art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W myśl art. 5 ust. 2 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei z art. 16 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której z mocy art. 16 ust. 2 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Jak wynika przy tym z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W konsekwencji, jeżeli obowiązują odmienne regulacje udostępniania informacji, mają one pierwszeństwo przez przepisami u.d.i.p.
W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż akt notarialny nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1373/14, rozróżnia się pojęcia "informacji" i "nośnika", na którym informacja ta została sporządzona. W przypadku aktu notarialnego "informacją" będzie zatem jego treść, natomiast nośnikiem papier, na którym akt ten został sporządzony. Ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, co nie oznacza, że zawsze muszą być one udostępnione zarówno co do treści jak i postaci. Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać – lub nie – informację publiczną.
Przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia jednak wykładnia systemowa. Częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem są m.in. przepisy art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie stanowiące, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego.
Dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie Prawo o notariacie, ale również w ustawie o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne, może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Nadto przepis art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie.
Akt notarialny jest zatem chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli bowiem istnieją przepisy regulujące w sposób szczególny dostęp do informacji publicznej, to wyłączone jest stosowanie u.d.i.p. (por. powołany wyżej wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 1373/14, a także m.in. wyroki NSA z 30 października 2018 r., I OSK 59/17 oraz z 25 marca 2025 r., III OSK 673/24).
Jak już wcześniej wskazano, akt notarialny w swej treści może zawierać informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści aktu notarialnego, z przyczyn o których mowa powyżej, nie może być jednak rozumiane jako przekazanie kopii, odpisu czy skanu tego aktu (por. wyroki WSA w Łodzi z 18 marca 2022 r., II SAB/Łd 14/22 oraz WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 242/19). Takie powielenie aktu notarialnego stanowi jego wierne odwzorowanie, którego udostępnienie byłoby w istocie tożsame z udostępnieniem samego aktu notarialnego, czemu sprzeciwia się zasada wynikająca z art. 110 § 1 Prawa o notariacie. Przewidziane tam ograniczenia w wydawaniu wypisów z aktów notarialnych, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączają możliwość udostępnienia aktu notarialnego w trybie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 lipca 2017 r., II SA/Go 352/17).
Przechodząc do przyczyny wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wyjaśnić należy, iż skoro do żądania udostępnienia aktów notarialnych, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie było podstaw do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w konsekwencji nie było także podstaw do wydania w oparciu o treść art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy, decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Przywołane w tych decyzjach okoliczności przyjęte za podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej nie stanowiły bowiem prawnych przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec tego celem załatwienia wniosku w zakresie objętym wydanymi w sprawie decyzjami należało rozważyć zakończenie postępowania pismem informującym wnioskodawcę o przyczynach niemożności udostępnienia żądanych dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 31 maja 2017 r., II SA/Bd 272/17, WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 lipca 2017 r., II SA/Go 352/17, WSA w Warszawie z 13 listopada 2024 r., II SA/Wa 671/24).
Jednocześnie jednak nie było podstaw do uwzględnienia zawartej w skardze argumentacji strony skarżącej, iż Burmistrz [...] powinien zwrócić się do wnioskodawcy w trybie art. 64 k.p.a. o taką modyfikację żądania zawartego we wniosku, by możliwe było jego uwzględnienie w trybie dostępu do informacji publicznej. Treść wniosku formułuje bowiem wnioskodawca a nie organ, który dysponuje określoną informacją i to właśnie wnioskodawca jest odpowiedzialny za sposób sformułowania żądania. Sformułowanie wniosku w sposób skutkujący tym, iż jego adresat – dysponent informacji nie dostrzega podstaw do uwzględnienia go z przyczyn merytorycznych, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 64 k.p.a., nie jest to bowiem brak formalny wniosku.
Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).
Organ I instancji, w sytuacji niedostrzeżenia podstaw do uwzględnienia wniosku w zakresie udostępnienia aktów notarialnych w trybie u.d.i.p., powinien rozważyć załatwienie wniosku w tej części pismem informującym wnioskodawcę o przyczynach niemożności udostępnienia żądanych dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej (art. 153 p.p.s.a.).