II SA/Go 268/24

II SA/Go 268/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Sławomir Pauter /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
II OSK 2843/24 - Wyrok NSA z 2025-12-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1lit. a, art. 200, art. 205 § 2, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 7 ust. 1-4, art. 34 ust. 3 pkt 2, art. 48 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, art. 49 ust. 1, 1a, 2pkt 1, 2a,4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2021 poz 2404
§ 7 ust. 1 i 2, § 8
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB), powołując się na art. 49 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej u.p.b.), ustalił A. G. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za budowę budynku letniskowego nr [...] o wymiarach około [...] x [...]m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], prowadzoną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, określając, że powyższa opłata winna być wniesiona w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalił, że na działce znajduje się budynek letniskowy nr [...] (pozostałe cztery budynki są przedmiotem odrębnych postępowań) o wymiarach około [...]m x [...]m. Jest to budynek dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym, wymurowany z betonu komórkowego, z dachem dwuspadowym, pokryty blachą. Inwestorem budowy jest A. G., natomiast właścicielami działki są M. i A. K.. Roboty budowlane zostały rozpoczęte w [...] r. Przed rozpoczęciem budowy inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonał zgłoszenia. Naruszenie tego obowiązku skutkowało zastosowaniem przez PINB art. 48 u.p.b.
Postanowieniem z [...] r., nr [...] PINB wstrzymał roboty budowlane oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłat legalizacyjnej.
Wniosek taki wpłynął do organu w dniu [...] r.
W związku z tym postanowieniem z [...] r., nr [...], PINB nałożył na inwestora A. G. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych - w terminie do dnia [...] r. Termin ten był dwukrotnie przedłużany odpowiednio do dnia [...] r. i do dnia [...] r. W wyznaczonym terminie A. G. dostarczyła większość dokumentów legalizacyjnych, tj.: zaświadczenie Burmistrza [...] z [...] r. znak: [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci papierowej w 3 egzemplarzach oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże po ich sprawdzeniu PINB stwierdził niekompletność projektu budowlanego, gdyż brakowało projektu technicznego.
Wobec powyższego, postanowieniem z [...] r. PINB nałożył na inwestorkę obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych przez dostarczenie, w terminie do dnia [...] r., 2 egzemplarzy projektu technicznego. W wyznaczonym terminie strona wywiązała się z zobowiązania.
Po sprawdzeniu dokumentów PINB stwierdził ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi.
Wobec powyższego - powołując się na art. 49 ust. 2a u.p.b. - PINB ustalił opłatę legalizacyjną.
Zażalenie na powyższe postanowienie z [...] r. wniósł G. S. (współwłaściciel działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką nr [...]), podnosząc, że pomimo przedłożenia zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, budynek nie spełnia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego terenów wypoczynkowo-turystycznych przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] r. Skarżący wskazał bowiem, że zarówno przedmiotowy budynek, jak i wszystkie pozostałe znajdujące się na terenie działki nr [...] zostały wybudowane poza wskazanym w załączniku nr [...] do uchwały obszarem rozmieszczenia zabudowy mieszkalnej i letniskowej. Wskazał także, że w § 15 pkt 2 ust. 3a planu mowa jest o tym, iż na działce może być wybudowany tylko jeden budynek, podczas gdy aktualnie znajduje się tam pięć budynków.
Postanowieniem z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej k.p.a.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu [...]WINB podał, iż materialnoprawną podstawą wydanych
w sprawie postanowień stanowiły przepisy u.p.b. w brzmieniu nadanym ustawą
z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r., poz. 471), które obowiązują od dnia 19 września 2020 r. Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte po tym dniu,
tj. zawiadomieniem z dnia [...] r. (dokument nr [...] w aktach PINB).
W dalszej części uzasadnienia [...]WINB przytoczył przepisy u.p.b. mające zastosowanie w sprawie, tj. art. 48 ust. 1-3, art. 48a ust. 1 i 2, art. 49e pkt 1 i 2, art. 48b ust. 1 i 2, art. 49 ust. 1, 1a i 2a.
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie legalizacyjne przebiega w kilku etapach. Pierwszym z nich jest ustalenie, iż doszło do samowoli budowlanej i wstrzymanie robót budowlanych. Kolejnym etapem jest ustalenie, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co otwiera możliwość przeprowadzenia procesu legalizacji budowy i nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48b ust. 2 u.p.b. Przedłożenie wymaganych dokumentów i pozytywna ich weryfikacja przez organ umożliwia dopiero ustalenie opłaty legalizacyjnej,
a następnie wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zakończenie procesu legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem [...]WINB w przypadku złożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, organ nie jest uprawiony do badania zgodności budowy, w tym przedłożonego projektu budowlanego z aktami wskazanymi w art. 48b ust. 2 u.p.b. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 49 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność
z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Badanie projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu odnosi się więc jedynie do weryfikacji zgodności z przepisami ustawy, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie
o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ma charakter uboczny w stosunku do głównego przedmiotu postępowania, a jego wydanie uzależnione jest od spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 49 ust. 1 u.p.b.
W ocenie [...]WINB zażalenie na powyższe postanowienie winno się zatem odnosić do tych elementów postępowania, od których uzależnione jest wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, które mają w gruncie rzeczy charakter formalny, nie zaś do wszystkich kwestii, które ostatecznie mogą przesądzić o wyniku postępowania legalizacyjnego i zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Badanie zgodności legalizowanej inwestycji
i przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi odbędzie się bowiem w kolejnym, końcowym etapie postępowania, przed jego zatwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego.
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy realizując obowiązek wynikający z art. 48b ust. 1 u.p.b., postanowieniem z dnia [...] r. i [...] r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie określonych dokumentów legalizacyjnych. W dniu [...] r. oraz [...] r. inwestor przedłożył żądane dokumenty, w konsekwencji powyższego PINB postanowieniem z [...] r., na podstawie art. 49 ust. 2a i 2b u.p.b., nie dostrzegając żadnych nieprawidłowości ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z art. 49d ust. 1 pkt 1 u.p.b. wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ze wspomnianego art. 59f ust. 1 wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2). Natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3 tej ustawy).
Zdaniem [...]WINB organ I instancji prawidłowo zaliczył przedmiotowy budynek do kategorii III obejmującej "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie". Wobec tego współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi - zgodnie z owym załącznikiem - [...], zaś współczynnik wielkości tego typu obiektów budowlanych ustawodawca określił jako 1. Skoro w tym przypadku stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu i wynosi ona 500 zł, to iloczyn tej stawki (s) i współczynnika kategorii (k) oraz współczynnika wielkości (k) daje kwotę [...] zł. Opłata legalizacyjna = [...] zł.
Wysokość opłaty ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują odstąpienia od określenia ani też miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej. Bez wpływu na ustalenie wysokości opłaty pozostają jakiekolwiek inne czynniki takie jako przyczyna popełnienia samowoli budowlanej, jej zakres, czy istnienie bądź brak istnienia winy po stronie inwestorów.
Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty,
a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywą dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budową oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzją nakazującą rozbiórką obiektu budowlanego.
WINB podał, iż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 u.p.b. organ nie bada zasadności nałożonej opłaty oraz nie dokonuje ponownej kwalifikacji robót budowlanych. Natomiast jeżeli organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego uznaje, że wszystkie wymagania umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor spełnia, czego wyrazem jest wydanie postanowienia ustalającego opłatą legalizacyjną - wykazanie niezgodności tego ustalenia z przepisami obowiązującego prawa jest możliwe dopiero w drodze wniesienia przez stroną odwołania od decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.b. Na etapie poprzedzającym wydanie tejże decyzji, tj.
w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatą legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawą główną.
Mając na względzie zaprezentowane przepisy prawa materialnego oraz ich wykładnię WINB podzielił stanowisko organu powiatowego, że przedłożone przez inwestora dokumenty legalizacyjne nie zawierają żadnych nieprawidłowości uniemożliwiających ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w drodze zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew zarzutom skarżącego, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują ilości budynków na działce (może być jeden, a może być kilka budynków), natomiast formułują wymagania odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy, które rozpatrywany budynek spełnia biorąc pod uwagą jego lokalizację. Jednocześnie, zdaniem WINB oznaczenie zabudowy na rysunku planu ma charakter poglądowy i oznacza zabudowę jako taką, nie zaś konkretny obiekt (budynek).
W rezultacie - w ocenie WINB - brak jest podstaw do oceny, że przedłożone przez inwestora zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] r. znak: [...] nie może świadczyć o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ odwoławczy nie dostrzegł również żadnych nieprawidłowości
w przedłożonych przez inwestora projektach: zagospodarowania działki oraz architektoniczno-budowlanym. Projekty te sporządzone zostały przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe w postaci uprawnień budowlanych, a ich treść odpowiada obowiązującym przepisom u.p.b. oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Nie wzbudziła również żadnych wątpliwości treść przedłożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co świadczy o spełnieniu wymagania z art. 4 u.p.b. W związku z tym organ odwoławczy wyjaśnił, że nakaz stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa wynika z zasady wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w u.p.b. Z zasady tej można wywodzić w szczególności, iż organy powinny podejmować jedynie takie działania jakie są wystarczające i konieczne do usunięcia naruszenia prawa, co w omawianym przypadku ma miejsce przez wydanie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej za samowolną budową określonego obiektu budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego - w tym w szczególności prowadzenia postępowania dowodowego - to w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do ich uwzględnienia. PINB
w zakresie wystarczającym dla ustalenia opłaty legalizacyjnej wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony
w przepisie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia
w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. WINB stwierdził, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wskazują na fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody na których się oparły. Jednocześnie w sposób wystarczający PINB wyjaśnił podstawę prawną postanowienia oraz przytoczył przepisy obowiązującego prawa mające zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa oraz dokonane ustalenia faktyczne nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe.
Skargę na powyższe postanowienie WINB złożył G. S., który zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego - art. 49 ust. 2a u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie braku nieprawidłowości i wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, podczas gdy, pomimo przedłożenia zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, faktycznie budynek nie spełnia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego terenów wypoczynkowo-turystycznych przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] r. albowiem przedmiotowy budynek nie jest rozmieszczony zgodnie z zasadami wskazanymi w załączniku nr [...] do ww. uchwały, a nadto, zgodnie z ustaleniami planu (§15 pkt 2 ust. 3 a) na działce mowa jest o bryle budynku (liczba pojedyncza), a nie budynków (liczba mnoga), o układzie horyzontalnym, stąd nie ma możliwości wybudowania więcej niż jednego budynku na jednej działce.
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 §1 k.p.a. przez nierozpatrzenie, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego,
a mianowicie nieskonfrontowanie treści zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z faktyczną treścią tego dokumentu, z którego wynika, że na jednej działce może być wybudowany tylko jeden budynek, oraz przez przyjęcie, że budynek, którego dotyczy niniejsza decyzja, znajduje się poza wskazanym w planie, w załączniku nr [...], obszarem zabudowy dla przedmiotowej działki.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła
o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona podała, że organ w niniejszym postępowaniu, pomimo przedstawienia mu stosownego zaświadczenia może sam, z urzędu, dokonać jego weryfikacji, w szczególności ustalenia, czy faktycznie budowa spełnia wszystkie wymagania obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta jest istotna, albowiem zdaniem skarżącego budowa, w sposób rażący, tych wymagań nie spełnia. Skarżący nie był stroną postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, co w istotny sposób ograniczyło jego prawo, jako właściciela działki sąsiadującej, do ingerowania w to postępowanie, pozbawiając go możliwości działania na istotnym etapie postępowania legalizacyjnego.
W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego winny poddać kontroli treść powyższego zaświadczenia, albowiem ma ono istotny wpływ na całe postępowanie. Skarżący konsekwentnie stoi na stanowisku, iż budynek nr [...] nie spełnia warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wypoczynkowo - turystycznych nad jeziorem [...] ([...]), gm. [...] ustalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., albowiem, jest niezgodny z treścią załącznika nr [...] do planu, który jest integralnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści załącznika wyznaczone zostało rozmieszczenie zabudowy mieszkalnej i letniskowej z układem głównych kalenic. W załączniku wskazano dokładnie obszar, w obrębie którego, na terenie każdej z poszczególnych działek, możliwe jest posadowienie budynków mieszkalnych bądź letniskowych.
Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, zarówno budynek nr [...] jak
i wszystkie pozostałe znajdujące się aktualnie na terenie działki [...] zostały wybudowane poza wskazanym obszarem rozmieszczenia zabudowy mieszkalnej
i letniskowej. W treści zaświadczenia w ogóle nie odniesiono się do wskazanych
w załączniku nr [...] do planu zagospodarowania przestrzennego, zasad rozmieszczenia budynków, a skoro załącznik ten jest integralna częścią planu, wydanie zaświadczenia winno opierać się nie tylko na ocenie zgodności budynku z
§ 15 planu, ale również z pozostałymi jego postanowieniami, w tym również załącznikiem.
W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż zarzuty te nie są zasadne z uwagi na to, że oznaczenie zabudowy na rysunku planu ma charakter poglądowy i oznacza zabudowę jako taką, nie zaś konkretny budynek. Organ nie wyjaśnia jednak, na jakiej podstawie jeden zapis planu, czy też oznaczenia na załączonej do niego mapie, należy traktować jako poglądowe, a inne jako bezwzględnie obowiązujące, np. wskazaną linię zabudowy, oznaczone granice działek etc. Legenda do mapy stanowiącej załącznik do planu wskazuje jedną z pozycji jako oznaczenie "rozmieszczenia zabudowy mieszkalnej i letniskowej z układem głównych kalenic".
Z zapisu tego nie wynika, że jest to pozycja mająca jedynie charakter poglądowy, a więc należy ją traktować jako istotny element postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie wszelkie decyzje winny opierać się również na tym elemencie planu.
Strona skarżąca dodatkowo podniosła, iż zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wypoczynkowo - turystycznych nad jeziorem [...], gm. [...] (tj, §15 pkt 2 ust. 3 lit. a.). "bryła budynku o układzie horyzontalnym", z uwagi na zastosowaną liczbę pojedynczą, na działce może być wybudowany tylko jeden budynek, podczas gdy aktualnie znajduje się tam pięć budynków. W związku z tym, aby w ogóle można było zalegalizować samowolę budowlaną, na przedmiotowej działce może znajdować się tylko jeden budynek, pod warunkiem, że spełnia kryteria wskazane w załączniku nr [...] do przedmiotowego planu.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik uczestniczki postępowania A. G. wniósł o oddalenie skargi i nie zgodził się ze stroną skarżącą, że oznaczenie zabudowy na rysunku planu należy traktować jako istotny element postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Oznaczenie zabudowy ma bowiem charakter poglądowy i nie oznacza konkretnego budynku, co stwierdza organ w decyzji.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 28 sierpnia 2024 r., pełnomocnik uczestniczki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej pod względem legalności, było postanowienie WINB utrzymujące w mocy opisane na wstępie postanowienie PINB ustalające A. G. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za budowę budynku letniskowego nr [...],
o wymiarach około [...]m x [...]m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...]
w miejscowości [...], gmina [...], prowadzoną bez wymaganej decyzji
o pozwoleniu na budowę.
Niesporna w kontrolowanej sprawie była zasadność wszczęcia i prowadzenia procedury legalizacyjnej (art. 48 i nast. u.p.b.), gdyż inwestorka nie uzyskała na roboty polegające na budowie powyższego obiektu pozwolenia na budowę, mimo obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Nie zaktualizowały się bowiem przesłanki określone art.29 – 31 zwalniające z uzyskania tego pozwolenia. Podstawę materialną zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji stanowił art. 49 ust. 2a u.p.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, na które służy zażalenie.
Stosownie do art. 49 ust. 1 u.p.b. w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza:
1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy,
w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy.
W myśl natomiast art. 49 ust. 1a u.p.b. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.
Oznacza to, iż organ przed wydaniem postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjna w pierwszej kolejności powinien stwierdzić kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowalnego. Przez kompletność należy rozumieć pełny komplet odpowiednich dokumentów legalizacyjnych sporządzonych w prawem przewidzianej formie przez osoby do tego uprawnione
(w tym projektantów i projektantów sprawdzających posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane stosownie do przepisów rozdziału 2 u.p.b.) i merytorycznie odnoszące się do wszystkich aspektów wymaganych dla treści takich dokumentów. Chodzi tu zatem zarówno o kompletność od strony formalnej (czy są wszystkie prawem wymagane dokumenty legalizacyjne i czy są one przedłożone w całości – np. wszystkie strony danego dokumentu wraz z załącznikami), jak i merytorycznej (czy dany dokument odnosi się do wszystkich aspektów, do jakich w danej sytuacji powinien się odnosić – przykładowo, czy projekt architektoniczno-budowlany odnosi się do wszystkich aspektów wskazanych w art. 34 ust. 3 pkt 2 u.p.b.) W dalszej kolejności organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu
z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przez pojęcie ustawy zgodnie z art. 1 u.p.b. należy rozumieć wszystkie przepisy Prawa budowlanego. Do przepisów techniczno-budowlanych zgodnie z art. 7 ust. 1 p.b. zalicza się zaś warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane
i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Warunki takie określane są w drodze rozporządzeń przez właściwych ministrów na podstawie art. 7 ust. 2–4.
Uwzględniając dodatkowo treść art. 49 ust. 4 u.p.b. w doktrynie wskazuje się, że wolą ustawodawcy jest, aby spełnienie wymagań z ust. 1 było potwierdzone już wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a nie dopiero w decyzji
o legalizacji. A zatem postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie jest jedynie orzeczeniem, które ma na celu ustalić wysokość opłaty, ale także orzeczeniem potwierdzającym spełnienie pozostałych wymogów zgodności samowoli budowlanej z prawem (stwierdzającym brak nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych). Stąd też uprawnionym do zaskarżenia tego postanowienia są wszystkie strony postępowania legalizacyjnego, a nie tylko strona, na którą nakłada się wspominaną opłatę. Wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej oznacza, że organ ocenił przedłożone dokumenty legalizacyjne jako odpowiadające wymogom prawa (nie stwierdził nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych). Od momentu wydania takiego postanowienia możliwość wydania decyzji o legalizacji zależy wyłącznie od strony, tj. od tego, czy uiści ona opłatę w wysokości ustalonej przez organ. Organ nie jest już zatem uprawniony do dalszego badania zgodności samowoli budowlanej z prawem, gdyż ten etap weryfikacji zakończony został wydaniem zaskarżalnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (por.
A. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2023, t. 2 i 5, 18, 27 do art. 49 ).
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się jedynie do kwestii, czy wznoszony obiekt budowalny, tj. dom letniskowy numer [...] jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wypoczynkowo-turystycznych nad jeziorem [...] ([...]), Gmina [...] (Dz. Urz. Woj. z 2005 r., nr 31, poz. 720).
Inwestorka przedłożyła zaświadczenie Burmistrza [...] z [...] r. nr [...], stwierdzające, że "budowa budynku letniskowego nr [...] na dz. nr ewid. [...]" jest zgodna z ustaleniami powyższego planu. Wprawdzie w tym zaświadczeniu mowa jest w końcowej jego części o budynku nr [...], w rzeczywistości odnosiło się ono do budynku nr [...], na co wskazują zapisy w części wstępnej zaświadczenia oraz załączony do zaświadczenia projekt budowlany. Zatem zapis o nr [...] należało uznać na oczywistą omyłkę.
W tym miejscu należy wskazać, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przedłożenie zaświadczenia określonej treści pełni zatem funkcję dowodową w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 8 marca 2022 r. II OSK 1602/19). Wobec specyfiki tego rodzaju zaświadczenia, wydawanego w oparciu o wyniki przeprowadzonej wykładni prawa materialnego, organy nadzoru budowlanego na kolejnych etapach postępowania legalizacyjnego mają uprawnienie do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być pozbawione możliwości weryfikacji prawidłowości wyników wykładni prawa ujętych w zaświadczeniu. (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 193/18). Za dopuszczalnością samodzielnej oceny przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne przesłanki zgodności z planem, w jego ocenie, przemawia również charakter zaświadczenia
z art. 48 ust. 2 pkt 1 u.p.b. W zaświadczeniu tym bowiem organ ma stwierdzić o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu, zatem aby organ mógł stwierdzić zgodność z planem (bądź brak takiej zgodności) musi uprzednio dokonać analizy
i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i częścią graficzną. Wobec takiej specyfiki zaświadczenia, wydawanego w oparciu o wyniki przeprowadzonej wykładni prawa materialnego, organy nadzoru budowlanego, które na kolejnych etapach postępowania legalizacyjnego mają uprawnienie do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być pozbawione możliwości weryfikacji prawidłowości wyników wykładni prawa ujętych w zaświadczeniu (por. wyrok WSA
w Gdańsku z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 128/17).
W wyroku NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1625/08, wskazuje się, że przedstawienie przez inwestora zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wyklucza, iż organ nadzoru budowlanego ma prawo samodzielnie ocenić zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Stanowisko to jest potwierdzane w wielu kolejnych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2022 r., II OSK 1602/19 oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., II SA/Kr 121/16, 7 grudnia 2016 r., II SA/Kr 1090/16 i 14 stycznia 2020 r., II SA/Kr 11/19; WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2023 r., II SA/Wr 71/23; WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r., II SA/Gd 552/17, 20 stycznia 2021 r.,
II SA/Gd 599/20 oraz 8 marca 2023 r., II SA/Gd 514/22; dalej WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2020 r., II SA/Ol 5/20 WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2021 r., II SA/Ke 909/21, 12 czerwca 2024 r., II SA/Ke 144/24 oraz WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2018 r., II SA/Po 459/18).
Kolejnym argumentem na rzecz dopuszczalności badania w postępowaniu legalizacyjnym zgodności z prawem wydanego zaświadczenia jest to, że
w postępowaniu o wydanie zaświadczenia bierze udział tylko o nie wnioskujący. Inne podmioty, na których interes prawny wpływać może zaświadczenie nie miałyby zatem możliwości ochrony swoich praw. W ten sposób strona, która nielegalnie wybudowała jakiś obiekt budowlany byłaby w korzystniejszej sytuacji niż podmiot działający legalnie. Nietrafny jest wskazywane w doktrynie argument z wykładni autentycznej, gdyż organem uchwalającym plan jest rada właściwej gminy, a zaświadczenie wydaje organ wykonawczy.
Skoro zaświadczenie Burmistrza [...] z [...] r. mogło, a nawet powinno być zweryfikowane w postępowaniu legalizacyjnym należało odnieść się do zarzutów zażalenia, a zatem i skargi dotyczących niezgodności inwestycji z zapisami planu. Organy nie mogły w sposób bezkrytyczny opierać się na powyższym zaświadczeniu.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (teks jedn. Dz.U z 2024 poz. 1130) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Przepis § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 poz. 2404;) stanowi, że część graficzna planu zawiera, między innymi, granice i oznaczenia terenów lub obiektów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz, w zależności od potrzeb, oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu lub oznaczenia elementów informacyjnych niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Zgodnie z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Podobnej treści przepisy obowiązywały również w chwili podejmowania uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., tj. § 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., nr 164, poz. 1587)
Część graficzna planu jest zatem "uszczegółowieniem" części testowej
i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., II OSK 1795/15).
W przedmiotowym planie stwierdza się, że jego integralną częścią jest załącznik nr [...] w zakresie rysunku planu (§ 1 ust. 2). Na terenie, do którego należy działka o numerze ewid. [...] wyznaczonego rysunkiem w § 15 ust. 2 ustala się, między innymi nieprzekraczalne linie zabudowy według załącznika nr [...] (pkt [...]) oraz gabaryty projektowanej zabudowy (pkt 3). W § 15 ust. 2 pkt 3 lit. a części tekstowej planu, na co trafnie wskazuje się w skardze, mowa jest o bryle budynku o układzie horyzontalnym (liczna pojedyncza).
Przepis ten koresponduje z ogólną zasadą wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 5 oraz rysunkiem planu, na którym – na wszystkich działkach objętych podobną zabudową tego terenu – znajduje się rysunek tylko jednego obiektu, określony w legendzie jako "rozmieszczenie zabudowy mieszkalnej i letniskowej z układem głównych kalenic".
Użycie w przepisie § 15 ust. 2 pkt 3 lit. a planu liczby pojedynczej jest tu
w pełni świadomym zabiegiem prawodawczym, bo tam gdzie prawodawca lokalny przewidywał i chciał umożliwić budowanie więcej niż jednego obiektu na działce -
w części tekstowej planu używa konsekwentnie liczby mnogiej (por. choćby § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, lit. e i pkt 2 lit. b planu).
Część tekstowa i graficzna planu są zatem ze sobą spójne i tworzą jednoznaczną normatywnie całość. Spójność tę narusza natomiast interpretacja organu, który nie rozwijając ani nie tłumacząc tego stanowiska, przyjmuje, że obowiązująca jest wyznaczona rysunkiem – linia zabudowy, natomiast rozmieszczenie zabudowy już nie. Takiej niekonsekwencji jednak w planie nie ma.
Nieuzasadnione jest – w ocenie Sądu - twierdzenie organu odwoławczego
o informacyjnym charakterze zawartego na części graficznej planu "rozmieszczenia zabudowy mieszkalnej i letniskowej z układem głównych kalenic". Podkreślić należy, że brak jest przepisu, który wprost nakładałby obowiązek wskazania w części tekstowej planu wykazu postanowień treści graficznej, które mają charakter obowiązujący. Przyjmuje się, że dane oznaczenie graficzne jest obowiązujące, jeśli znajduje odniesienie w części tekstowej planu (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2137/16).
Skoro zatem plan obowiązujący na terenie, na którym znajduje się działka
o numerze ewid. [...] dopuszcza możliwość zabudowania jej tylko jednym budynkiem niemożliwa jest taka legalizacja, jaką przyjął organ – dopuszczając legalizację co najmniej dwóch z pięciu budynków (por. sprawa rozpatrywana przez tutejszy sąd pod sygnaturą II SA/Go 267/24) w oparciu o błędną interpretację wskazanych wyżej przepisów planu.
Z tych względów, stwierdzając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako p.p.s.a Ze względu na charakter i skutki tego naruszenia należało uchylić również postanowienie wydane przez organ I instancji (art. 135 p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zawartą w niniejszej uzasadnieniu ocenę prawną.
O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 2567 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 750 zł, ustalony zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., nr 535), opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 1800 zł, odpowiadające 1/2 stawki minimalnej, określonej w § 14 ust.1 pkt 1 lit a w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Sąd uznał bowiem, iż w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części,
w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie
w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Należy przy tym wskazać, że dla wykładni art. 206 p.p.s.a. pomocne są rozważania poczynione w orzecznictwie sądowym na temat rozumienia szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. W wyroku NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I FSK 643/08, LEX nr 594128 wskazano, że za przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznaje się rozpoznanie kilku jednobrzmiących skarg kasacyjnych przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika strony, charakteru rozpoznawanych spraw oraz wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd dokonując miarkowania uwzględnił, iż niniejsza skarga jest jedną z dwóch tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sporządzonych wg jednego szablonu (sygn. akt II SA/Go 267/24 i II SA/Go 268/24). W związku z tym nakład pracy pełnomocnika, związany z prowadzeniem niniejszej sprawy należy ocenić jako mniejszy niż standardowy, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. 1/2 stawki minimalnej stawki.