II SA/Go 184/26

II SA/Go 184/26 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2026-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 50
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr XLI/366/24 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze sąsiedzkie oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, a także trybu ich pobierania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 w zakresie użytych w treści tego przepisu zwrotów "dorosłym".
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] stycznia 2024 r. Nr XLI/366/24 Rada Miejska w[...]na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.) w związku z art. 17 ust. 2 pkt 2a, art. 50 ust. 1a, ust. 3a, ust. 3b, ust. 4a, ust. 4b, ust. 6a, ust. 6b, art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej u.p.s.) określiła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze sąsiedzkie oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, a także tryb ich pobierania. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] z 2024 r. pod poz. 1394 i weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, tzn. z dniem 14 lutego 2024 r.
W myśl § 1 ust. 2 tej uchwały usługi opiekuńcze sąsiedzkie mogą być przyznane dorosłym osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób a są jej pozbawione a także dorosłym osobom w rodzinie, gdzie rodzina nie może z uzasadnionej przyczyny, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości zapewnić odpowiedniej pomocy.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Prokurator Okręgowy w [...], zaskarżając ją w części obejmującej § 1 ust. 2, w zakresie użytych w treści tego przepisu zwrotów "dorosłym", zarzucając istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483) oraz art. 50 ust. 1, 1a i 6a u.p.s. poprzez przyjęcie w § 1 ust. 2 wskazanej uchwały, że usługi opiekuńcze sąsiedzkie mogą być przyznane dorosłym osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób a są jej pozbawione a także dorosłym osobom w rodzinie, gdzie rodzina nie może z uzasadnionej przyczyny, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości zapewnić odpowiedniej pomocy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 w zakresie użytych w treści tego przepisu zwrotu "dorosłym".
W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł m.in., iż Rada Miejska w [...] błędnie ustanowiła w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż usługi sąsiedzkie mogą być świadczone wyłącznie osobom dorosłym, podczas gdy ani art. 50 u.p.s., ani też przepis żadnej innej ustawy nie pozwala radzie gminy na ustanawianie tego rodzaju podmiotowych ograniczeń w zakresie warunków korzystania z usług sąsiedzkich. Zapis ów został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 50 ust. 6a u.p.s.
Organ przekroczył upoważnienie ustawowe, bowiem tego typu ograniczenie beneficjentów usług sąsiedzkich nie wynika z art. 50 ust. 1 w związku z ust. 1a u.p.s. Z powołanych przepisów można wywnioskować, że intencją ustawodawcy nie było ograniczenie kręgu beneficjentów usług opiekuńczych w postaci usług sąsiedzkich wyłącznie do osób dorosłych. Nadto analiza podstaw prawnych wydanej uchwały nie wykazała, by organ powołał jakikolwiek przepis uprawniający do ustanowienia tego rodzaju podmiotowych ograniczeń w zakresie warunków korzystania z usług sąsiedzkich. Regulacje te stanowią modyfikację art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. W przepisach tych ustawodawca nie określił warunku "dorosłości" beneficjenta usług opiekuńczych, w tym usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich, co pozwala przyjąć, że do skorzystania z takich usług uprawnione mogą być również osoby małoletnie wymagające pomocy innych osób. Po drugie zaś, skoro przepisy powszechnie obowiązującego prawa określają komu przysługują usługi opiekuńcze, nie ma podstaw do regulowania tej kwestii przez organ stanowiący gminy, zwłaszcza w sposób odmienny niż ustawodawca. Działanie takie stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezpodstawnej w aktualnym stanie faktycznym, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Uzasadniając powyższe stanowisko procesowe Burmistrz wyjaśnił, iż jeszcze przed przekazaniem skargi, uznając zasadność podniesionych zarzutów, Rada Miejska w [...] podjęła działania zmierzające do usunięcia wskazanych w skardze wadliwości. Rada z dniem 13 lutego 2026 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę i w jej miejsce podjęła uchwałę Nr XXI/170/26 z dnia [...] lutego 2026 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, usługi opiekuńcze w formie usług sąsiedzkich oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania, która została opublikowana w Dzienniku Wojewódzkim Województwa [...] i weszła w życie z dniem 4 marca 2026 r. Uchylenie zaskarżonej uchwały nastąpiło w ramach kompetencji rady gminy i ma skutek ex nunc, co oznacza, że akt ten przestał obowiązywać i nie wywołuje już żadnych skutków prawnych na przyszłość. Nowa uchwała została sformułowana w sposób zgodny z przepisami u.p.s., w szczególności jej art. 50, eliminując kwestionowane ograniczenie podmiotowe dotyczące "dorosłych" osób. W związku z tym, że przedmiot skargi – tj. zaskarżona uchwała – nie istnieje już w porządku prawnym, skargę należy oddalić jako bezzasadną. Ewentualnie Gmina [...] wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Brak jest bowiem aktu, którego legalność mogłaby być dalej kontrolowana przez sąd, a dalsze prowadzenie postępowania nie służyłoby realizacji celu skargi, jakim jest zapewnienie zgodności prawa miejscowego z prawem wyższego rzędu. W niniejszej sprawie uchylenie uchwały i zastąpienie jej nową regulacją, zgodną z prawem, czyni dalsze rozpoznanie skargi zbędnym. Gmina [...] nie stwierdza, by zaskarżona uchwała wywołała nieodwracalne skutki prawne w okresie jej obowiązywania, które wymagałyby dalszej interwencji sądu – usługi opiekuńcze sąsiedzkie nie były przyznawane na podstawie kwestionowanego przepisu w sposób, który generowałby trwałe konsekwencje dla beneficjentów lub budżetu gminy.
Pismem procesowym z dnia[...]kwietnia 2026 r. Prokurator podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze wywodząc, iż fakt podjęcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego nowej uchwały uchylającej uprzednio obowiązującą objętą skargą uchwałę, nie stanowi warunku sine qua non oddalenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
W rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w [...]. Stosownie do treści art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o oddalenie skargi ze względu na uchylenie zaskarżonej przez Prokuratora uchwały przed przekazaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kolejną uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2026 r. Nr XXI/170/26, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, iż utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie stała na przeszkodzie ocenie jej zgodności z prawem. Istotą kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Z kolei stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru czy prokuratora, znosi skutki tego aktu od samego początku obowiązywania uchwały (ex tunc). W związku z powyższym, w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. Również Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że mimo uchylenia zaskarżonej uchwały stwierdzenie jej nieważności może odnieść skutek do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, wyjaśniając jednocześnie iż "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę" (por. uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94).
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, iż podstawę prawną objętej nią uchwały stanowiły przepisy art. 50 u.p.s. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania mogą być przyznane w formie usług sąsiedzkich (ust. 1a). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Usługi sąsiedzkie obejmują pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, podstawową opiekę higieniczno-pielęgnacyjną, przez którą należy rozumieć formy wsparcia niewymagające specjalistycznej wiedzy i kompetencji, oraz, w miarę potrzeb i możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3a). Organizatorem usług sąsiedzkich jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby korzystającej z usług sąsiedzkich lub podmiot uprawniony (ust. 3b). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Osobą wykonującą usługi sąsiedzkie może być osoba, która:
1) jest pełnoletnia;
2) nie jest członkiem rodziny osoby, na rzecz której są świadczone usługi sąsiedzkie;
3) nie jest oddzielnie zamieszkującym małżonkiem, wstępnym ani zstępnym osoby, na rzecz której są świadczone usługi sąsiedzkie;
4) złożyła organizatorowi usług sąsiedzkich oświadczenie o zdolności pod względem psychofizycznym do świadczenia takich usług;
5) zamieszkuje w najbliższej okolicy osoby, na rzecz której są świadczone usługi sąsiedzkie;
6) ukończyła szkolenie z zakresu udzielania pierwszej pomocy;
7) została zaakceptowana przez osobę, na rzecz której są świadczone usługi sąsiedzkie;
8) została zaakceptowana przez organizatora usług sąsiedzkich (ust. 4a).
W przypadku nieukończenia szkolenia, o którym mowa w ust. 4a pkt 6, organizacja szkolenia należy do organizatora usług sąsiedzkich (ust. 4b). Ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6). W przypadku organizowania przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 6, określa także szczegółowe warunki przyznawania usług sąsiedzkich, wymiar i zakres usług sąsiedzkich oraz sposób rozliczania wykonywania takich usług (ust. 6a). Rada gminy może postanowić o rozszerzeniu katalogu osób, o których mowa w ust. 1 i 2, o osoby, dla których wsparcie w postaci usług sąsiedzkich będzie miało charakter uzupełniający opiekę sprawowaną przez rodzinę, a także wspólnie niezamieszkującego małżonka, wstępnych i zstępnych (ust. 6b). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób (ust. 7).
Jak trafnie zauważył Prokurator w skardze, w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada ograniczyła świadczenie usług sąsiedzkich wyłącznie do osób dorosłych. Świadczy o tym zamieszczenie w przywołanej regulacji uchwały zapisów, iż usługi opiekuńcze sąsiedzkie mogą być przyznane dorosłym osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione, a także dorosłym osobom w rodzinie, gdzie rodzina nie może z uzasadnionej przyczyny, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości zapewnić odpowiedniej pomocy. Tym samym Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe, bowiem tego typu ograniczenie beneficjentów usług sąsiedzkich nie wynika z art. 50 ust. 1 w związku z ust. 1a u.p.s. Nadto organ nie powołał jakiegokolwiek innego przepisu uprawniającego do ustanowienia tego rodzaju podmiotowego ograniczenia w zakresie warunków korzystania z usług sąsiedzkich. Powyższe przepisy uchwały, w zakresie obejmującym zamieszczenie w nich sformułowania "dorosłym" stanowią zatem istotne naruszenie prawa w postaci art. 7 (w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) oraz art. 94 Konstytucji RP (w myśl którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa), a także art. 50 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6a u.p.s. Stanowisko Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest w tym zakresie zbieżne z poglądem na opisywane zagadnienie przedstawionym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 20 listopada 2025 r., II SA/Sz 559/25 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 w zakresie użytych w treści tego przepisu zwrotów "dorosłym", o czym orzeczono w sentencji wyroku.