II SA/GO 178/23

II SA/Go 178/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jarosław Piątek
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 3101/23 - Wyrok NSA z 2025-05-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 62 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 77 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. H.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
M.H.-J. pismem z dnia [...] września 2021 r. wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wykonanie czwartorzędowego ujęcia wód podziemnych na działce nr [...] oraz gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji". Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 73 i 89 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.).
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego do Urzędu Miasta i Gminy wpłynęła opinia Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzające, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Burmistrz Miasta i Gminy, uwzględniając powyższe opinie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz ustalił sporządzenie raportu w pełnym zakresie przewidzianym w przepisach art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej jako: u.i.o.ś.).
Nastepnie w toku prowadzonego postępowania, po złożeniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, M.H.-J. została wezwana do uzupełnienia tego raportu poprzez przedstawienie wyników badań otworu hydrogeologicznego niezbędnych do dokonania miarodajnej oceny oddziaływania na lokalne zasoby wód podziemnych. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni wyjaśniła, że otwór hydrogeologiczny nie został jeszcze wykonany, więc niemożliwe jest przedstawienie wyników jego badań. Nadto strona podała, że zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć i związku z powyższym wykonanie wiercenia otworu hydrogeologicznego z przeznaczeniem na studnię oznacza rozpoczęcie realizacji całego zamierzenia i jest jego główną i zarazem końcową częścią (do zrealizowania pozostanie tylko wykonanie urządzenia wodnego czyli zainstalowanie elementów umożliwiających pobór wód podziemnych). Jej zdaniem nieuzasadnione jest odwiercenie otworu hydrogeologicznego przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wykonanie urządzenia wodnego o zdolności poboru powyżej 10 m3/h. Wnioskodawczyni wskazała również, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie. Podała, że powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Wyjaśniła także, że wykonanie wiercenia otworu hydrogeologicznego, wykonanie urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych oraz planowane nawadnianie upraw to przedsięwzięcia powiązane technologicznie służące poborowi wód podziemnych na potrzeby nawadniania upraw. W ocenie strony w świetle przytoczonych przepisów prawa nie ma żadnych podstaw, aby w przedmiotowym przypadku wykonać odwiert otworu hydrogeologicznego przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], pomimo złożonych przez M.H.-J. wyjaśnień, odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zarzucając stronie, że przedłożony w ramach uzupełnienia raport nie spełniał wymogów pozwalających uznać go za dowód w niniejszym postępowaniu, w szczególności ze względu na brak przedstawienia wyników badań otworu hydrogeologicznego niezbędnych do dokonania miarodajnej oceny oddziaływania planowanego ujęcia na lokalne zasoby wód podziemnych.
Burmistrz Miasta i Gminy, w związku z przytoczonym powyżej stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
M.H.-J. wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że przedłożony raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko został wykonany z uwzględnieniem obowiązku zakreślonego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...]. Podkreśliła przy tym, że na tym etapie postępowania nie została wskazana przez organ konieczność przedstawienia wyników badań otworu hydrogeologicznego wykonanych po jego odwierceniu. Zdaniem skarżącej organ I instancji wydając decyzję kierował się stanowiskiem niezgodnym z obowiązującym prawem, tj. rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia (odwiertu otworu hydrogeologicznego, będącego nieodzowną częścią urządzenia wodnego jakim jest studnia), przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona ponownie wskazała, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie i wyjaśniła, że w przedmiotowym przypadku wykonanie otworu hydrogeologicznego i wykonanie urządzenia do poboru wód podziemnych to przedsięwzięcia powiązane technologicznie i w świetle obowiązujących przepisów prawa nie ma żadnych podstaw, aby w przedmiotowym przypadku wykonać odwiert otworu hydrogeologicznego przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych. Zdaniem skarżącej nie znajduje uzasadnienia stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stanowiące, że wyniki badań otworu hydrogeologicznego są niezbędne do dokonania miarodajnej oceny planowanego ujęcia na lokalne zasoby wód podziemnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił treść mających w sprawie zastosowanie przepisów u.i.o.ś. Następnie Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności zobligowane jest do oceny weryfikacji prawidłowości i legalności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, bowiem decyzja główna jest uzależniona od prawidłowości i niezaskarżalności tego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia przedstawione w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] lipca 2022 r. i wskazał, że w znajdującym się w aktach sprawy raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podano, iż po analizie warunków hydrogeologicznych rejonu przedsięwzięcia w miejscowości [...] stwierdzono, iż eksploatacja ujęcia z wydajnością Qmax.h = 60.0-80.0 m3/h nie będzie miała negatywnego wpływu na stan środowiska, jak również na zasoby wodne. Autor raportu wskazał także, że profil geologiczny omawianego obszaru rozpoznano okolicznymi otworami studziennymi do maksymalnej głębokości wierceń tj. 75 m p.p.t. W raporcie znalazło się również stwierdzenie, że: "warstwa wodonośna powinna występować w interwale =34,0-48.0 m p.p.t. Nadto w raporcie zwrócono uwagę na skomplikowane warunki geologiczne na omawianym obszarze, ze względu na obecność zjawisk glacitektonicznych, w związku z czym miąższość jak i wykształcenie warstwy wodonośnej mogą się różnić od zakładanych. Kolegium zwróciło również uwagę, że w tabeli na stronie 31 raportu ujęto zestawienie istniejących otworów studziennych zlokalizowanych w okolicy planowanego przedsięwzięcia w odległości od ok 1,1 km do 2,6 km, które ujmują wodę z czwartorzędnego poziomu wodonośnego. W tabeli ujęto także głębokości powyższych otworów (od 26,0 m do 74,0 m) oraz wskazano na ich promienie leja depresji, które zgodnie z danymi ujętymi w tabeli mieszczą się w przedziale od 53,0 m do 302,0 m.
W ocenie Kolegium niezbędne jest szczegółowe rozpoznanie warunków hydrogeologicznych, chociażby w zakresie wpływu planowanego ujęcia na lej depresji wód podziemnych w związku ze skalą planowanego przedsięwzięcia. W tym celu zasadne jest dokonanie otworu hydrogeologicznego oraz przeprowadzenie badań hydrogeologicznych m.in. w celu ustalenia zasięgu leja depresji, odniesienia do zasobów dyspozycyjnych nawierconego poziomu wodonośnego, czy też wystarczającego na potrzeby planowanego przedsięwzięcia zaopatrzenia w wodę w celu nawadniania pól uprawnych o powierzchni 39,0 ha przez okres 6 miesięcy tj. od 1 kwietnia do 30 września każdego roku i maksymalnego rocznego zapotrzebowania, tj. 79.716,0 m3/rok. Zdaniem organu odwoławczego RDOŚ słusznie uznał, że przedstawione w raporcie dane nie pozwalają na dokonanie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na stan środowiska, jak również na zasoby wodne, tym samym nie ma możliwości dokonania miarodajnej oceny oddziaływania planowanego ujęcia na lokalne zasoby wód podziemnych. Nie można więc określić, dokonać analizy oraz ocenić bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność w tym zdrowie i warunki życia ludzi, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. Organ odwoławczy podkreślił, że nie znalazł w raporcie stosownych wyliczeń lub też przyjętych założeń niezbędnych do ich określenia, oprócz deklaracji autora dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji i przyjętych przez niego wyników, jak również sposobu ustalenia zasięgu leja depresji. Z raportu wynika, że przy maksymalnym poborze godzinowym wody zasięg leja depresji będzie wynosił ok. 102,0-137,0 m. Wobec powyższego nie była możliwa weryfikacja przedstawionych założeń. Zdaniem Kolegium wykonanie otworu hydrogeologicznego oraz przeprowadzenie pompowań pomiarowych będzie podstawą do ustalenia parametrów hydrogeologicznych warstwy wodonośnej, zasięgu oddziaływania ujęcia (leja depresji), obszaru zasobowego ujęcia, czy też ustalenia dopuszczalnej wydajności studni oraz ustalenia zasobów eksploatacyjnych ujęcia, a tym samym oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Organ odwoławczy wskazał także, że m.in. w związku ze skalą planowanego przedsięwzięcia w zakresie zapotrzebowania na wodę w ilości 79.716,0 m3/rok, zachodzi przypadek konieczności rozpoznania warunków hydrogeologicznych na podstawie dokonanych badań otworu hydrogeologicznego. Według organu rozpoznanie tych warunków regionu na podstawie map hydrogeologicznych oraz archiwalnych wyników badań, założeń przyjętych przez autora raportu jest niewystarczające, w szczególności w sytuacji, w której tenże autor w raporcie przyznaje, że warunki geologiczne na omawianym obszarze są skomplikowane, ze względu na obecność zjawisk glacitektonicznych i w związku z tym zarówno miąższość jak i wykształcenie warstwy wodonośnej mogą się znacznie różnic od zakładanych. Organ ponownie wskazał, że znajdujące się w raporcie środowiskowym dane, m.in. dotyczące zasięgu leja depresji są, wobec braku ich należytego uzasadnienia poprzez przedstawienie sposobu ich ustalenia, nieweryfikowalne. Na podstawie przedłożonego raportu środowiskowego nie można rozstrzygnąć, czy planowane ujęcie wody będzie oddziaływało na inne czynne ujęcia wody (lub ich leje depresji), które wykorzystują tę samą warstwę wodonośną, a więc czy dojdzie do skumulowanego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3b u.i.o.ś.
Następnie Kolegium uznało, że stanowisko strony przedstawione w odwołaniu w znacznej części odnosi się do polemiki z organem uzgadniającym. Raport nie przedstawia szczegółowych warunków hydrogeologicznych, koniecznych do dokonania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Kolegium dokument ten ma charakter opisowy i sprowadza się do bardzo ogólnych stwierdzeń, a stanowisko organu uzgadniającego, że nieuzupełnienie raportu w sposób wskazany przez organ, w szczególności o warunki hydrogeologiczne rzeczywiście uniemożliwia ocenę wpływu przedsięwzięcia na środowisko - w tym gruntowo-wodne, jest właściwe. Raport, który nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 66 u.i.o.ś., nie może zatem stanowić podstawy do pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko sądów administracyjnych podał, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia opiera się przede wszystkim na raporcie oddziaływania na środowisko. Chcąc wyjaśnić wątpliwości dotyczące ryzyka związanego z danym przedsięwzięciem, organ prowadząc postępowanie administracyjne, jest uprawniony do wzywania do uzupełnienia raportu we wskazanym przez siebie zakresie. Zdaniem Kolegium organ uzgadniający podjął wszelkie dostępne środki, aby w sposób dokładny i wnikliwy wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. To strona dwukrotnie uchyliła się od uzupełnienia raportu w żądanym zakresie. SKO wyjaśniło, że rolą inwestora, a nie organu, jest przedłożenie raportu oddziaływania na środowisko, natomiast organ dokonuje jego oceny, a gdy jest konieczne wzywa do jego uzupełnienia czy też przeprowadza inne konieczne dowody. Kwestia ta polega na weryfikacji, czy żądanie uzupełnienia raportu było w danych okolicznościach uzasadnione czy też nie. W ocenie organu odwoławczego takie wezwanie, w niniejszej sprawie, było zasadne, a zakres koniecznego do ustalenia stanu faktycznego wyznaczała norma materialno prawna - w tym przypadku art. 66 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 u.i.o.s. Wobec braku przedłożenia wnioskowanych uzupełnień raportu organ I instancji mając na uwadze art. 80 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. zasadnie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.
Pismem z dnia [...] marca 2023 r. M.H.-J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.c.) oraz zasady adekwatności (art. 7b k.p.a.), poprzez uzależnienie wydania przez organ decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań od uprzedniego poniesienia kosztów na wykonanie planowanego przedsięwzięcia, tj.:
a. art. 71 ust. 2 w zw z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., polegające na żądaniu od inwestora rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uzależnienie od tego wydania decyzji w tym przedmiocie,
b. art. 389 pkt 6 w zw z art. 16 pkt 65 lit. d Prawa wodnego, polegające na żądaniu od inwestora rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia jakim jest budowa urządzenia wodnego w postaci obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych, bez wymaganego pozwolenia wodno prawnego;
c. art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego i par 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, polegające na żądaniu od inwestora budowy urządzenia służącego do korzystania z zasobów wodnych (budowli hydrotechnicznej), z czym wiąże się zmiana zagospodarowania terenu, bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy;
d. art. 28 i art. 29 ust 6 Prawa budowlanego, polegające na żądaniu od inwestora rozpoczęcia robót budowlanych i to co do przedsięwzięcia które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływani na środowisko, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania w terminie 30 dni decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem i raportem oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę strona w pierwszej kolejności zaznaczyła, że w postanowieniu z dnia [...] lutego 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy określając zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie wskazał jakoby do jego sporządzenia konieczne było uprzednie wykonanie otworu hydrogeologicznego i zamontowanie urządzeń wodnych, które umożliwiłyby zrobienie próbnych przepompowań. Wobec czego wezwanie do przedstawienia wyników badań otworu hydrogeologicznego uznać należy za bezpodstawne (art. 63 ust 4 u.o.o.ś.). Dalej skarżąca ponownie wyjaśniła, że w świetle przepisów u.o.o.ś. nie ma podstaw do wykonania odwiertu hydrogeologicznego przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych. Zaznaczyła, że jeżeli inwestor odwierci studnię i nie uzyska decyzji środowiskowej na wykonanie urządzenia wodnego do poboru wód podziemnnych - pozostanie z otworem, którego nie będzie mógł użytkować. W takiej sytuacji zostaną poniesione niepotrzebne koszty na odwiert (80% ceny całej inwestycji; kilkadziesiąt tysięcy złotych) oraz dojdzie do niepotrzebnej ingerencji w środowisko. Otwór hydrogeologiczny nie wykorzystywany powinien być zlikwidowany, natomiast w chwili obecnej nie ma podstaw prawnych, które by mogły wprost narzucić likwidację otworu. W związku z tym otwory wykonane a nie użytkowane ze względu na wysokie koszty likwidacji (około 50% kosztów wykonania) są pozostawiane, co może prowadzić do zanieczyszczenia środowiska wód podziemnych.
Nadto skarżąca zauważyła, że wykonanie otworu hydrogeologicznego i wykonanie próbnych pompowań (a więc zamontowanie odpowiednich urządzeń wodnych, obiektów służących do ujmowania wód podziemnych) stanowiłoby naruszenie art. 389 pkt 6 w zw z art. 16 pkt 65 lit. d Prawa wodnego. Wyjaśniła, że urządzenia wodne w postaci obiektów służących do ujmowania wód podziemnych wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podobnie wykonanie próbnych pompowań stanowiłoby naruszenie art. 59 ust 1 u.i.o.ś. w zw z art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego i § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie. Budowa urządzenia służącego do korzystania z zasobów wodnych (budowli hydrotechnicznej), doprowadziłaby bowiem do zmiany zagospodarowania terenu (wziąwszy pod uwagę średnicę otworu), a na to konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśliła również, że na rozpoczęcie robót budowlanych, w szczególności przedsięwzięć które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, może nastąpić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 i art. 29 ust 6 Prawa budowlanego).
Zdaniem skarżącej stanowisko RDOŚ, że wyniki badań otworu hydrogeologicznego są niezbędne do dokonania miarodajnej oceny planowanego ujęcia na lokalne zasoby wód podziemnych, nie znajdują uzasadnienia, również z tego względu, że w ramach procedury oddziaływania przedsięwzięć na poszczególne komponenty środowiska bierze się pod uwagę sytuacje najbardziej niekorzystną, jaka może potencjalnie wystąpić (będącej odzwierciedleniem największej presji na środowisko), za którą w przypadku przedsięwzięć związanych z poborem wód podziemnych uznaje się maksymalny pobór chwilowy Omax godzinowe. W związku z powyższym podany w Raporcie, obliczony na podstawie danych archiwalnych, zasięg leja depresji, który wytworzy się przy poborze maksymalnym godzinowym prowadzonym w sposób ciągły jest jak najbardziej wystarczający do oceny oddziaływania planowanego ujęcia na środowisko, gdyż odzwierciedla najbardziej niekorzystną sytuację, która może potencjalnie wystąpić. Strona wskazała, iż przy analizowaniu tegoż leja depresji należy uwzględnić, że ujęcie nie będzie eksploatowane przez cały rok a tylko okresowo (6 miesięcy w roku w czasie niedoborów opadów atmosferycznych maksymalnie przez kilka godzin na dobę). Ujęcie nie będzie więc eksploatowane z maksymalną godzinową wydajnością w sposób ciągły i dlatego (obliczony na podstawie danych archiwalnych) lej depresji przy poborze maksymalnym godzinowym nie zdąży się w pełni rozwinąć. W związku z tym, powstały w rzeczywistości podczas eksploatowania ujęcia wód podziemnych lej depresji będzie znacznie mniejszy od tego określonego w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a ewentualna zmienność warunków hydraulicznych warstwy wodonośnej nie wpłynie znacząco na zmianę jego zasięgu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2022 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Wykonanie czwartorzędowego ujęcia wód podziemnych na działce nr [...] oraz gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji".
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, że planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, stąd organ prowadząc postępowanie miał możliwość stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, z czego skorzystał wydając w dniu [...] lutego 2022 r., stosowne postanowienie.
Ocena oddziaływania na środowisko jest szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia. W sprawie takich inwestycji, jak niniejsza, do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został upoważniony organ niewyspecjalizowany w ochronie środowiska - wójt, burmistrz (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.). Dlatego też w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. przewidziano, że w tych kategoriach spraw, w których jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, zachodzi konieczność uzgodnienia ich warunków z wyspecjalizowanymi organami wskazanymi w pkt 1, 1a, 1b i 4 tego przepisu, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w jego pkt 2 i 3. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Organ ten, z racji swoich kompetencji, jest w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko, w oparciu o dane faktyczne wskazane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Należy podkreślić, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi (por. np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06, wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 625/10, w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 742/07). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd podkreślając, iż wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., IV SA/Po 751/10 oraz w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. IV SA/Po 1214/13). Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, po uzyskaniu negatywnego uzgodnienia z RDOŚ lub innego organu uzgadniającego nie może wydać decyzji pozytywnej.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd potwierdza zasadność stanowiska Kolegium, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Brak zatem pozytywnego uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Zakwestionowanie takiego postanowienia i jego ponowna ocena jest możliwa w toku postępowania toczącego się na skutek odwołania od decyzji środowiskowej, przy czym uwzględnienie odwołania może nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydawaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 644/13 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 456/18). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem Kolegium wnikliwie przeanalizowało postanowienie RDOŚ , zwłaszcza w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów, zasadnie uznając, że takie naruszenia prawa nie występują. Należy zauważyć, że u podstaw zaskarżonej decyzji legło negatywne stanowisko organu uzgadniającego (RDOŚ) na temat przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie ulega przy tym wątpliwości, że raport jest podstawowym dowodem w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej, który powinien być kompletny, rzetelny i spójny. Mimo, iż raport jest dokumentem prywatnym, sporządzanym na zlecenie inwestora, to niewątpliwie powinien zostać poddany starannej ocenie organów orzekających zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania dowodowego wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na to zawiera on w zdecydowanej mierze informacje wymagające wiedzy specjalistycznej, jego merytoryczną ocenę przeprowadzają organy wyspecjalizowane, głównie RDOŚ, dając wyraz tej ocenie, właśnie w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Z kolei sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu, kontroluje natomiast ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 u.o.o.ś. (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 988/17).
W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji po przeprowadzonej analizie wskazał, że RDOŚ słusznie uznał, iż złożony raport nie przedstawia szczegółowych warunków hydrogeologicznych, koniecznych do dokonania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten ma charakter opisowy i sprowadza się do bardzo ogólnych stwierdzeń, a stanowisko organu uzgadniającego, że nieuzupełnienie raportu w sposób wskazany przez organ, w szczególności o warunki hydrogeologiczne rzeczywiście uniemożliwia ocenę wpływu przedsięwzięcia na środowisko - w tym gruntowo-wodne, jest właściwe. Przedstawione w raporcie dane nie pozwalają na dokonanie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na stan środowiska, jak również na zasoby wodne, a tym samym nie ma możliwości dokonania miarodajnej oceny oddziaływania planowanego ujęcia na lokalne zasoby wód podziemnych. Celowe w tej sytuacji było żądanie RDOŚ do przedstawienia przez inwestora wyników badań otworu hydrogeologicznego (odwiercenia tego otworu przez uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), gdyż niezbędne jest szczegółowe rozpoznanie warunków hydrogeologicznych, chociażby w zakresie wpływu planowanego ujęcia na lej depresji wód podziemnych w związku ze skalą planowanego przedsięwzięcia. Na podstawie treści złożonego raportu nie można określić, dokonać analizy oraz ocenić bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność w tym zdrowie i warunki życia ludzi, o czym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. W raporcie nie ma bowiem stosownych wyliczeń lub też przyjętych założeń niezbędnych do ich określenia, oprócz deklaracji autora dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji i przyjętych przez niego wyników, jak również sposobu ustalenia zasięgu leja depresji. Z raportu wynika, że przy maksymalnym poborze godzinowym wody zasięg leja depresji będzie wynosił ok. 102,0-137,0 m, jednak nie była możliwa weryfikacja przedstawionych założeń. Dopiero wykonanie otworu hydrogeologicznego oraz przeprowadzenie pompowań pomiarowych będzie podstawą do ustalenia parametrów hydrogeologicznych warstwy wodonośnej, zasięgu oddziaływania ujęcia (leja depresji), obszaru zasobowego ujęcia, czy też ustalenia dopuszczalnej wydajności studni oraz ustalenia zasobów eksploatacyjnych ujęcia, a tym samym oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Raport, jako niespełniający wszystkich wymogów określonych w art. 66 u.i.o.ś., nie mógł stanowić podstawy do pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Reasumując stwierdzić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ prowadzący postępowanie główne był zobowiązany do uzyskania uzgodnienia, o jakim mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. oraz uwzględnienia jego treści przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ drugiej instancji dokonał natomiast właściwej weryfikacji postanowienia RDOŚ o odmowie uzgodnienia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zasadnie uznając, że nie ma w nim naruszeń prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym słusznie uznał odmowę uzgodnienia za powód uzasadniający utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie można zgodzić się z zarzutem, że wykonanie otworu hydrogeologicznego oznacza rozpoczęcie realizacji całego zamierzenia polegającego na budowie studni, bez uzyskania decyzji środowiskowej, co oznacza naruszenie art. 71 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. oraz, że doszło do naruszenia art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. d) Prawa wodnego, polegającego na żądaniu od inwestora rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia jakim jest budowa urządzenia wodnego w postaci obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. decyzja środowiskowa jest wymagana przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Takim urządzeniem wodnym zgodnie z przepisem§ 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) jest urządzenie umożliwiające pobór wód podziemnych (ujęcie wód podziemnych) o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3/h, co oznacza, że do wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie takiego ujęcia wód podziemnych dołączenie decyzji środowiskowej jest wymagane. Posiadanie decyzji środowiskowej przed pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie ujęcia wód podziemnych nie oznacza wymogu uzyskania tej decyzji przed wykonaniem odwiertu. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, zgodnie ze Słownikiem hydrogeologicznym, Bocheńska T., Dogialło J., Kleczkowski A., S., Krajewski S.. Macioszyk A., Macioszyk T., Małecka D.. Rogóż M., Różkowski A.. Sadurski A., Szczepański A., Witczak S., red. Nauk. Dowgiałlo J.. Kleczkowski A. S.. Macioszyk A., Różkowski A.; Wyd. Państwowy Instytut Geologiczny, Warszawa 2002, otwór hydrogeologiczny to otwór wiertniczy zaprojektowany lub wykonany w celu określenia warunków hydrogeologicznych. Ukończony otwór wiertniczy, przygotowany do eksploatacji, jest nazywany odwiertem hydrogeologicznym, natomiast otwór hydrogeologiczny eksploatacyjny, produkcyjny to studnia. Odwiert realizowany jest w celu poszukiwania i rozpoznania wód podziemnych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.), a zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, do poszukiwania i rozpoznania wód podziemnych, w zakresie uregulowanym w przepisach prawa geologicznego i górniczego przepisów prawa wodnego nie stosuje się. Pozwolenie wodnoprawne na wykonanie ujęcia wód podziemnych wydawane jest już po wykonaniu odwiertu. Obejmuje ono wykonanie obudowy odwiertu (części nadziemnej) oraz zainstalowanie osprzętu do poboru wody, w tym pompy, której maksymalna techniczna wydajność nie może być większa od zasobów eksploatacyjnych, co oznacza, że pozwolenie wodnoprawne na wykonanie ujęcia wód podziemnych wydaje się już po wykonaniu odwiertu i po ustaleniu zasobów eksploatacyjnych tego ujęcia. Otwór hydrogeologiczny nie jest zatem przedsięwzięciem, o którym mowa w przepisach rozporządzenia z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie może być postrzegany jako przedsięwzięcie technologicznie powiązane, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi naruszenia przepisów ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa budowlanego polegającego na żądaniu od inwestora rozpoczęcia robót budowlanych i to co do przedsięwzięcia, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, to należy zauważyć, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 u.i.o.ś.). Ponadto jak wskazano w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 25 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa obudowy ujęć wód podziemnych.
Uwzględniając powyższe rozważania, bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów oraz brak okoliczności podważających zaskarżoną decyzję, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.