II SA/GO 116/20

II SA/Go 116/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2020-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Sławomir Pauter /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2788/20 - Wyrok NSA z 2023-08-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2018 r. A.C. i P.C. – właściciele posesji w [...] (działka nr [...]) zawnioskowali o przeprowadzenie kontroli legalności umieszczenia okien w ścianie granicznej budynku mieszkalnego w [...] (działka nr [...]).
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właścicieli nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] – A. i P.C., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prac polegających na wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami okiennymi umieszczonymi w ścianie granicznej od strony posesji przy ul. [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu organ podał, że naruszenie dotyczyło prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. Organ I instancji kontynuował postępowanie mimo śmierci strony, nie ustalając kręgu jego następców prawnych i zagwarantowania im udziału w sprawie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że otrzymanie informacji o braku w Starostwie Powiatowym, jak i w Urzędzie Miejskim akt sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, nie zwalniało organu od podjęcia dalszych czynności zmierzających do pozyskania tych dokumentów i wystąpienia do Archiwum Państwowego.
Rozpatrując ponownie sprawę PINB ustalił, że Archiwum Państwowe nie posiada w swoich zasobach żadnych dokumentów dotyczących powyższej inwestycji. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] PINB powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako u.p.b.) orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właścicieli nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] – A. i P.C., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prac polegających na wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami okiennymi umieszczonymi w ścianie granicznej od strony posesji przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji PINB ocenił, że stolarka okienna przedmiotowego budynku została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem i nie stanowi samowoli budowlanej. Wobec braku innych dowodów, ustalenia w kwestii legalności okien oparto na udostępnionej przez strony dokumentacji oraz zeznaniach świadka C.. Zamieszczone na odwrocie rysunków projektowych odręczne adnotacje, wnioski i żądania, podpisane przez A.W. - inwestora, a zarazem kierownika budowy budynku przy ul. [...] nie wywołują jakichkolwiek skutków prawnych, a ponadto budzą wątpliwości co do faktycznego okresu ich sporządzenia. Wobec braku zachowania dokumentacji w organach administracji architektoniczno- budowlanej i w Archiwum Państwowym nie można uczynić zarzutu wykonania robót niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W ocenie PINB w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.W..
Po rozpoznaniu odwołania WINB wydał dnia [...] stycznia 2010 r. decyzję nr [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podkreślił, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego czy otwory okienne w ścianie granicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] od strony działki nr [...] przy ul. [...] zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Organ powołując się na art. 3 pkt 7a u.p.b. wyjaśnił, że wykonanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej stanowi o przebudowie budynku, zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane - do jakich należy budowa, przebudowa oraz montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Organ odwoławczy zauważył, że w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego otrzyma informację o możliwości jej popełnienia, nawet gdyby realizacja samowolnych robót budowlanych nastąpiła wiele lat temu, zobowiązany jest wyjaśnić, czy faktycznie ona wystąpiła i doprowadzić samowolę do stanu zgodnego z prawem. Wykonywanie robót budowlanych w powyższym zakresie bez wymaganego pozwolenia, niezależnie od daty ich wykonania, stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (wykonywanie robót budowlanych, które w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 albo art. 49b ust. 1 u.p.b. zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), co z kolei wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b.
W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał PINB do wydania orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające należało przyjąć, że sporne otwory okienne w ścianie granicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniały od samego początku. PINB ustalił, że budowa ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowana została w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1978 r., znak: [...], przy czym Starosta nie dysponuje dokumentacją dotyczącą budowy tego budynku. Organowi I instancji nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją projektową tej inwestycji, pomimo wystąpienia do Urzędu Miejskiego i Archiwum Państwowego. Organ I instancji włączył do akt sprawy opracowanie projektowe (projekt typowy nr [...]) pozyskane od wnioskodawców, natomiast kopię pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku przy ul. [...] udostępnił aktualny współwłaściciel tej posesji przy piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Okoliczności w postaci nieprzedłożenia przez obecnych właścicieli działki nr [...] przy ul. [...] stosownej dokumentacji dowodzą, zdaniem organu odwoławczego jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, że otwory okienne w ścianie granicznej tego budynku mieszkalnego zostały wykonane samowolnie, bądź w sposób nie objęty pozwoleniem na budowę. Nie można pominąć faktu, iż pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydane zostało w 1978 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organy nie były w okresie, w którym realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawierały wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie obowiązującej (art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. Zatem nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji, w tym projektu budowlanego, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty budowlane. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje.
W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza biorąc pod uwagę brak możliwości udokumentowania przez obecnych właścicieli działki nr [...] przy ul. [...] legalności kwestionowanych przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości elementów budynku, a zarazem brak dokumentacji budynku w zasobach organów, uznać należało, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności budynku trzeba było rozstrzygnąć na korzyść jego właściciela (zarządcy). Domniemanie odwrotne, że objęte postępowaniem elementy budynku zostały wykonane z naruszeniem prawa uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych co najmniej 40 lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony.Organ I instancji zasadnie przyjął, iż w odniesieniu do otworów okiennych w ścianie granicznej przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie można domniemywać samowoli budowlanej, skoro znajdujące się w aktach sprawy organu powiatowego dokumenty przeczą temu. Nie można ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, iż otwory okienne są niezgodne z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę, skoro ani Urząd Miasta ani Archiwum Państwowe nie posiadają dokumentacji tej inwestycji. Co istotne, organ I instancji wyczerpał możliwe środki dowodowe w tej sprawie. Ponadto PINB, który dysponuje również stosowną wiedzą i doświadczeniem odniósł się do wszystkich aspektów sprawy wymagających wiedzy specjalnej i do zgłaszanych przez skarżącego kwestii i zastrzeżeń. Samo przekonanie strony o tym, że okoliczności faktyczne przedstawiają się odmiennie niż przyjmuje to organ powiatowy, a także chęć kontynuowania postępowania wyjaśniającego, aż do uzyskania zadowalających stronę efektów, nie może mieć istotnego wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia w sposób jednoznaczny, że sporne otwory okienne zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, stąd równocześnie brak jest podstaw do nałożenia - jak tego oczekuje odwołująca - obowiązku usunięcia stanu sprzecznego z prawem poprzez zamurowanie spornych otworów okiennych, na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. Wbrew twierdzeniom H.W., z żadnego dowodu znajdującego się w aktach tej sprawy nie wynika, że miała miejsce samowola budowlana.
H.W. wniosła skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzuciła:
1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przez jego błędne zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie z uwagi na niedopuszczalność sytuowania okien w ścianie granicznej zachodzą okoliczności przewidziane w tym przepisie, co skutkować winno nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania,
2. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu, że brak jest podstaw, przemawiających za koniecznością nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości w [...] (działka nr [...]) A. i P.C. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prac, polegających na wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami okiennymi umieszczonymi w ścianie granicznej od strony nieruchomości w [...], podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sytuowanie okien w ścianie granicznej było w dacie budowy dopuszczalne po uzyskaniu pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej, a zgody takiej brak.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której stwierdzono, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właścicieli nieruchomości położonej w [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prac polegających na umieszczeniu otworów okiennych w jednorodzinnym budynku mieszkalnym w ścianie granicznej od strony posesji przy ul. [...].
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy, jest art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak stanowi jednak art. 51 ust. 7 u.p.b. przepis ten może być stosowany, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Może on być więc stosowany m.in. jeżeli roboty budowlane wykonywane były bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Zastosowanie art. 51 jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 u.p.b. wykonane roboty są zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. odmówił nakazania właścicielom nieruchomości wykonania określonych robót budowlanych w związku z umieszczeniem otworów okiennych w ścianie granicznej.
W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmiennie ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
W szczególności organ ustalił, że budynek mieszkalny, w którego ścianie znajdują się sporne otwory okienne, został wybudowany w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1978 r., znak: [...], przy czym dokumentacja dotycząca budowy tego budynku nie zachowała się. Sporne otwory okienne istniały od samego początku powstania budynku mieszkalnego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie ujawniono materiału dowodowego świadczącego o odmiennym stanie rzeczy.
Organy orzekające w sprawie słusznie przyjęły, że skoro przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to obecnie nie można wymagać od właściciela okazania takich dokumentów, ani tym bardziej wyprowadzać z faktu braku tych dokumentów negatywnych dla niego konsekwencji. Organy w tym zakresie podjęły konieczne działania i w tych okolicznościach prawidłowo przyjęły, że wobec braku dokumentacji budowlano - technicznej w archiwach urzędów, nie można przyjąć, że budynek wraz z otworami okiennymi w ścianie granicznej został wykonany samowolnie bez pozwolenia na budowę.
Konkludując, w niniejszej sprawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie organy przyjęły, że brak jest podstaw do nałożenia na właścicieli nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych dotyczących otworów okiennych w ścianie granicznej budynku.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną.