II SA/Gl 992/23

II SA/Gl 992/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Renata Siudyka /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust. 1, art. 83c ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 5, art. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2022 poz 1518
par. 78 ust. 2 pkt 6, par. 4 pkt 21, par. 7, par. 113 ust. 2 pkt 2, par. 26
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr SKO.OS/41.9/267/2023/6340/AK w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. nr [...] Burmistrz M. (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, ust. 2a, art. 83c ust. 1, art. 83d ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 października 2020 r., odmówił zezwolenia Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: "Skarżący") na usunięcie z pasa drogowego [...] ul. L. [...] w M. z nieruchomości nr 1 następujących drzew:
1. klon zwyczajny o obwodzie pnia 246 cm, oznaczony nr 1,
2. jesion wyniosły o obwodzie pnia 215 cm, oznaczony nr 2,
3. jesion wyniosły o obwodzie pnia 189 cm, oznaczony nr 3,
4. klon zwyczajny o obwodzie pnia 345 cm, oznaczony nr 5,
5. jesion wyniosły o obwodzie pnia 216 cm, oznaczony nr 6,
6. wiąz bezszypułkowy o obwodzie pnia 310 cm, oznaczony nr 9.
Na wstępie uzasadnienia organ przywołał brzmienie normatywnej podstawy rozstrzygnięcia oraz przedstawił kolejne decyzje zapadłe w sprawie. Wskazał, że sprawa rozpatrywana jest ponownie. Decyzja organu z dnia 8 stycznia 2021 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.OS/41.9/75/2021/1548/AK z dnia 18 lutego 2021 r. Kolejna decyzja organu z dnia 15 marca 2022 r. w zakresie pkt IV została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.OS/41.9/194/2022/5218/AK z dnia 20 maja 2022 r.
Następnie organ przedstawił ustalenia z oględzin przeprowadzonych w dniu 13 września 2022 r., w tym zwrócił uwagę, że od ostatnich oględzin stan zdrowotny drzew nr 1, 2, 3, 5, 6 i 9 nie pogorszył się, drzewa nr 1, 2 i 3 rosną 1,65 m od krawędzi jezdni, drzewo nr 5 rośnie 1,1 m od krawędzi jezdni, drzewo nr 6 rośnie 1,3 m od krawędzi jezdni, a drzewo nr 9 rośnie 0,4 m od krawędzi jezdni, nie potwierdzono argumentów strony podanych jako powód usunięcia ww. drzew - stwierdzono, iż są one w dobrym stanie zdrowotnym, nie mają wypróchnień w pniu, zrogowaceń, posuszu w koronie.
Wskazał również na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, a także na wynikający z art. 74 Konstytucji obowiązek ochrony środowiska rozwinięty w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Rozważając możliwość rekompensowania uszczerbku przyrodniczego uznał, że usunięcie zdrowych, wieloletnich, prawidłowo wykształconych drzew o niezachwianej statyce, spowoduje niewątpliwie bardzo duży uszczerbek w przyrodzie, a odnosząc się do badań naukowych podał, że ilość wytwarzanego tlenu w ciągu godziny (1200 litrów tlenu) przez 100-letni buk, można zrównoważyć dopiero posadzeniem około 2700 młodych drzew. Nadto aleje przydrożne w krajobrazie pełnią rolę ważnych korytarzy i siedlisk dla wielu gatunków, zwłaszcza owadów, ptaków i nietoperzy.
Dalej ustalił, że objęte decyzją drzewa mają prawidłowo wykształcone korony o pełnym ulistnieniu, brak zmian chorobowych na pniach, są to drzewa o bardzo dużych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Potencjalne zagrożenie nie jest i nie może być wystarczającym powodem, aby usuwać drzewa wzdłuż dróg. Na odcinku ok. 6 km [...] w pasie drogowym niemalże na całym jego odcinku rosną duże, okazałe drzewa. Pełnią one bardzo ważna funkcję w procesie oczyszczania gleby i wody czy kształtowania lokalnych warunków wodnych oraz mikroklimatu. Dają cień dla podróżujących ciągami komunikacyjnymi. Pełnią również istotną funkcję społeczną i kulturową.
W odniesieniu do argumentu wnioskodawcy o zawężaniu skrajni drogowej wskazał na konieczność wykonania cięć pielęgnacyjnych korony zgodnie z zasadami chirurgii drzew. Drzewa nie stwarzają zagrożenia dla ruchu drogowego. Ulica [...] w miejscu, w którym rosną przedmiotowe drzewa stanowi prosty odcinek, bez łuków i zakrętów, drzewa nie ograniczają widoczności, a więc argument o ograniczeniu widoczności ruchu innych użytkowników dróg co mogłoby zwiększać ryzyko wypadku, jest bezpodstawny. W pobliżu rosnących drzew wnioskowanych do usunięcia nie występują znaki drogowe ani sygnalizatory świetlne, zatem argument o ograniczeniu widoczności znaków drogowych i sygnalizatorów, także zdaniem organu jest bezpodstawny. W pobliżu nie istnieje przejście dla pieszych, drzewa nie zasłaniają widoczności, a więc nie zwiększają ryzyka wejścia pieszego przed nadjeżdżający pojazd. Żadne z przedmiotowych drzew nie zasłania widoczności przy wyjeździe z posesji. Nie stwierdzono, aby systemy korzeniowe przedmiotowych drzew powodowały rozsadzenia nawierzchni, na jezdni nie widać wybojów czy dziur. Organ zwrócił również uwagę, że wycinka nie jest jedyną metodą poprawy bezpieczeństwa jazdy na drogach z rosnącymi blisko jezdni drzewami. Istnieją inne środki, takie jak instalacja barier energochłonnych, oznakowanie drzew tablicami odblaskowymi lub obniżenie dopuszczalnej prędkości.
Decyzja została doręczona w dniu 16 lutego 2023 r.
Strona w dniu 22 lutego 2023 r. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreśliła, że przyczyną ubiegania się o zezwolenie na wycinkę drzew z pasa drogowego jest potrzeba zagwarantowania bezpieczeństwa jednostkom - uczestnikom ruchu drogowego, poprzez fizyczne usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia tych jednostek, w drodze decyzji zezwalającej na wycinkę drzew usytuowanych przy jezdni, a bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego powinno być najważniejszym powodem usunięcia drzew. W uzasadnieniu przywołała także § 78 ust. 1, ust. 2 pkt 6, § 79 ust. 1, § 80 ust. 1 pkt 2 oraz § 113 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) odnoszące się do "strefy bez przeszkód".
Podała, że zasada kształtowania bezpiecznego otoczenia dróg w Polsce jest jednym z najistotniejszych założeń nowych wymagań technicznych w drogownictwie. Tym samym droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona. Zdaniem Strony w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, rozstrzygnięcie ma cechy dowolności, gdyż nie zostały w nim należycie uwzględnione interesy społeczne - zwłaszcza poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Końcowo zwróciła uwagę, że Strona ma zapewnić bezpieczeństwo uczestnikom ruchu drogowego, właściwą eksploatację i utrzymanie dróg wojewódzkich, jak również dbałość w przypadku sytuacji kryzysowych. Brak zgody na wycinkę przedmiotowych drzew będzie skutkować dalszym pogłębiającym się realnym zagrożeniem bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego, zatem wina i odpowiedzialność odszkodowawcza za ewentualne skutki powyższego nie powinna obciążać Zarządu Dróg Wojewódzkich.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr SKO.OS/41.9/267/2023/6340/AK, w oparciu o art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy przedstawił czynności podjęte dotychczas w sprawie, przedstawił stan prawny odnoszący się do przedmiotu objętego decyzją, wyjaśnił w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych charakter uznaniowy tego rodzaju decyzji, stwierdzając po dokonanej analizie, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Nadmienił, że w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych nie zostały zdefiniowane konkretne odległości pnia drzewa od nawierzchni drogi, jak miało to miejsce w dotychczas obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 214 z późn. zm., § 53 ust. 3 regulował wówczas, że odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,0 m), zatem zarządca drogi obowiązany jest kierować się wymaganiami funkcjonalno-technicznymi zawartymi w ww. rozporządzeniu. Zdaniem organu odwoławczego kierując się tymi wymaganiami organ pierwszej instancji zbadał usytuowanie drzew i ich wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego i nie dopatrzył się takiego zagrożenia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium badając sprawę również nie dopatrzyło się takiego zagrożenia, pomimo, że drzewa te rosną na skarpie rowu przydrożnego.
Organ odwoławczy poczynił ustalenia zbieżne z ustaleniami organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że żaden ze wskazanych przez Stronę powodów wystąpienia z żądaniem zezwolenia usunięcia ww. drzew nie został skonkretyzowany i wykazany. Strona nie przedstawiła jakimi konkretnie wymaganiami funkcjonalno-technicznymi dla drogi, przy której rosną drzewa, kierowała się występując o zezwolenie. Zauważył także, że przepisy nakładają na zarządcę drogi obowiązek bieżącego oraz długoterminowego utrzymania roślinności w pasie drogowym.
Zdaniem Kolegium obowiązek zarządcy drogi utrzymywania tzw. "strefy bez przeszkód" nie może być odczytywany jako prowadzący do automatycznego usuwania wszelkich drzew z pasów drogowych. Dołączone do odwołania zdjęcia nie dokumentują zdarzeń drogowych w miejscu usytuowania wnioskowanych do usunięcia konkretnych ww. drzew, nie mogą zatem mieć wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Decyzja została doręczona w dniu 17 kwietnia 2023 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc w dniu 15 maja 2023 r., sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniósł następujące zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem było pominięcie przy wydawaniu decyzji faktu, iż wnioskowane do wycinki drzewa stanowią bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego,
2. art. 83c ust. 3 w zw. z art. 86 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest podstaw do zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew,
3. § 78 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 21 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z przepisów jasno wynika, że strefa bez przeszkód to obszar przylegający do jezdni, którego ukształtowanie i zagospodarowanie ograniczają negatywne skutki wypadków i kolizji drogowych związanych z niekontrolowanym zjechaniem pojazdu z jezdni, co oznacza, że droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona.
Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń i argumentacji Skarżącego zawartych w treści odwołania, a stanowisko sprowadza się do powielenia twierdzeń organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do ustalenia organu odnośnie "prostego odcinka drogi", przy którym rosną przedmiotowe drzewa, nadmienił, że do wypadków drogowych nie dochodzi wyłącznie na łukach i zakrętach dróg, ale najczęściej na prostych odcinkach dróg. Zdaniem Skarżącego pozbawione podstaw jest założenie, jakoby drzewa nadawały się do wycinki jedynie na odcinku, na którym już doszło do zdarzenia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. podniósł także, że organ pominął fakt, że drzewa bezpośrednio zagrażają bezpieczeństwu uczestników ruchu, z materiału dowodowego wynika, że są w złym stanie zdrowotnym, posiadają wypróchnienia w pniu, zrogowacenia i posusz w koronie, rosną w nazbyt bliskiej odległości od krawędzi jedni (0,5 m i 0,8 m). Drzewa stanowią zatem realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ludzi i mienia.
Zdaniem Skarżącego organ nie dokonał ważenia interesów i zaniechał przeprowadzenia rozważań dotyczących konieczności ochrony zdrowia i życia ludzkiego, przeważającej w tym konkretnym przypadku nad ochroną przyrody. Podał, że organ nie uwzględnił także właściwych przepisów rozporządzenia, o których mowa w zarzucie skargi. W ocenie Skarżącego stwierdzenie organu, że "obowiązek zarządcy drogi utrzymywania tzw. strefy bez przeszkód nie może być odczytywany jako prowadzący do automatycznego usuwania wszelkich drzew z pasów drogowych", jest bezzasadne, ponieważ "jest to technicznie niemożliwe z uwagi na ilość drzew rosnących blisko krawędzi jezdni". Zauważył, że strefa bez przeszkód to istotne narzędzie kształtowania bezpieczeństwa na drogach publicznych, które powinno pozwolić na złagodzenie negatywnych konsekwencji niekontrolowanego zjechania pojazdu z jezdni.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, nie podzielił żadnego z podniesionych zarzutów skargi. Wskazał, iż hipotetyczne zagrożenie nie mogło w ocenie Kolegium uzasadniać wycięcia przedmiotowych drzew.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr SKO.OS/41.9/267/2023/6340/AK utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Burmistrz M. z dnia 13 lutego 2023 r. nr [...] o odmowie zezwolenia na usunięcie drzew opisanych na wstępie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a w szczególności art. 83 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zasadą jest, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Natomiast w myśl art. 83c ust. 1 wymienionej ustawy organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych.
W niniejszej sprawie, w treści wniosku złożonego dnia 7 października 2020 r. o wyrażenie zgody na usunięcie drzew, Skarżący wskazał, że wnosi o wydanie zgody na usunięcie 9 szt. drzew określonych w załączniku do złożonego wniosku – inwentaryzacji zieleni na drodze [...], w tym m.in. 6 sztuk drzew objętych niniejszym postępowaniem. W treści wniosku zwrócono się także o nienakładanie w decyzji obowiązku nasadzeń zastępczych (karta nr 1-5 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia 15 marca 2022 r. organ w pkt I decyzji – zezwolił na usunięcie następujących drzew: 1. jesion pensylwański o obwodzie pnia 118 cm (oznaczony nr 4), 2. klon zwyczajny o obwodzie pnia 254 cm (oznaczony nr 7), 3. jesion wyniosły o obwodzie pnia 190 cm (oznaczony nr 8) (karta nr 114-117 akt administracyjnych).
Stosownie do treści przywołanego wyżej art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w toku ponownie prowadzonego postępowania organ przeprowadził oględziny w dniu 13 września 2022 r. W protokole wykazano:
- w odniesieniu do klonu zwyczajnego (oznaczonego nr 1) o obwodzie pnia 246 cm – "drzewo jest w dobrym stanie zdrowotnym, korona symetryczna, rośnie 1,65 m od krawędzi jezdni, dobra widoczność podczas wyjazdu z posesji",
- w odniesieniu do jesionu wyniosłego (oznaczonego nr 2) o obwodzie pnia 215 cm – "drzewo w dobrym stanie zdrowotnym, posusz fizjologiczny w koronie, rośnie 1,65 m od krawędzi jezdni",
- w odniesieniu do jesionu wyniosłego (oznaczonego nr 3) o obwodzie pnia 189 cm – "drzewo w dobrym stanie zdrowotnym, rośnie 1,65 m od krawędzi jezdni",
- w odniesieniu do klonu zwyczajnego (oznaczonego nr 5) o obwodzie pnia 345 cm – "drzewo w dobrym stanie zdrowotnym, rośnie 1,1 m od krawędzi jezdni",
- w odniesieniu do jesionu wyniosłego (oznaczonego nr 6) o obwodzie pnia 216 cm – "drzewo w dobrym stanie zdrowotnym, posusz w koronie ok 20%, rośnie 1,3 m od krawędzi jezdni",
- w odniesieniu do wiązu bezszypułkowy (oznaczonego nr 9) o obwodzie pnia 310 cm – "drzewo w dobrym stanie zdrowotnym, rośnie 0,4 m od krawędzi jezdni, nie ogranicza widoczności przy wyjeździe z posesji".
Ponadto w protokole podano, iż "na drodze brak widocznych uszkodzeń spowodowanych ingerencją systemów korzeniowych drzew, tor jezdni jest prosty, brak łuków i zakrętów, w pobliżu brak przejścia dla pieszych" (karta nr 145-146 akt administracyjnych). Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną (karta nr 147-149 akt administracyjnych).
Po tak przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem (karta nr 158-163 akt administracyjnych). Tak też uznał organ odwoławczy podnosząc, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do potwierdzenia przyczyn wystąpienia przez Stronę z żądaniem wydania przedmiotowego zezwolenia (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze zasadniczo jako uzasadnienie wniosku podnosił natomiast, że wnioskowane do wycinki drzewa stanowią bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.
Odnotowania wymaga, iż jak szeroko przyjmuje się w orzecznictwie przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 691/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 358/14). Usprawiedliwiona na tle powyższego pozostaje dokonana przez organ odwoławczy ocena, że analiza okoliczności rozpoznawanej sprawy przez organ pierwszej instancji uzasadniała zasadność odmowy wydania zezwolenia i nie przekroczyła granic swobodnego uznania administracyjnego (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Zwrócić bowiem należy również uwagę, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew pozostaje w granicach uznania administracyjnego, a organ rozpoznający sprawę powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 691/18). Uznanie administracyjne nie pozwala jednak na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 535/16). Kontrola sądów administracyjnych nie może natomiast odbierać organowi prawa do takiego uznania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1501/19). W zakresie wydanej decyzji uznaniowej organ związany jest zarówno przepisami jak i celem określonej regulacji, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Art. 4 stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów, a także art. 83 i następnych ustawy o ochronie przyrody, zasadą jest ochrona drzew i ich zachowanie, jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Ustawodawca pozwala na odstąpienie od tej zasady jedynie w określonych przypadkach, gdy interes publiczny, reprezentowany przez wartość przyrodniczą drzewa, będzie kolidował z realizacją innego interesu, którego aksjologiczny ładunek jest wyższy" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 292/18). Analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że wskazane wymagania zostały w przedmiotowej sprawie prawidłowo zidentyfikowane przez organy administracji publicznej i zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym, uzasadniając zapadłą decyzję.
Odnosząc się do ważenia interesu, Sąd uznaje za własne prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w którym przyjmuje się, iż "interes społeczny i interes obywateli jest tożsamy z zasadami ochrony przyrody i podlega silnej ochronie konstytucyjnej (art. 5 Konstytucji RP, art. 74 Konstytucji RP, zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 807/19). Sąd nie ma wątpliwości, że zachowanie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego leży w interesie publicznym, jednakże na gruncie rozpoznawanej sprawy zagrożenie, o którym mowa w treści wniosku nie zostało potwierdzone w toku przeprowadzonych w sprawie czynności. Z protokołów oględzin przeprowadzonych w sprawie w dniach: 27 października 2020 r. (karta nr 62 akt administracyjnych), 22 czerwca 2021 r. (karta nr 103 akt administracyjnych) oraz 13 września 2022 r. (karta nr 146 akt administracyjnych), nie wynikają wskazywane przez Stronę zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego dla ww. obszaru (w odniesieniu do 6 sztuk drzew objętych niniejszym postępowaniem). Co istotne, okoliczności te nie uległy zmianie przez okres kolejnych dwóch lat od dnia przeprowadzenia pierwszych oględzin w sprawie.
Podobnie argumentacja zgłaszana przez Skarżącego w przedmiocie stanu drzew "są w złym stanie zdrowotnym, posiadają wypróchnienia w pniu, zrogowacenia i posusz w koronie" (zarzut nr 1 petitum skargi) nie miała odzwierciedlenia w aktach sprawy, w tym zakresie Skarżący również nie przywołał konkretnych dowodów (nie przedstawił przykładowo dokumentacji fotograficznej na poparcie wskazanej argumentacji), w rezultacie jako nieznajdująca oparcia w materiale dowodowym, ostatecznie została uznana za niezasadną. Stanowisko organów w tym zakresie zostało również szczegółowo uzasadnione.
Zwrócić należy również uwagę na zakaz usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych, wynikający z przepisu art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.). Jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1603/22 podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami jak i ochronę środowiska każdorazowo powinny zatem podejmować wszelkie możliwe czynności, które zapewnią bezpieczeństwo na drogach, przy zachowaniu przydrożnych zadrzewień i dlatego usunięcie drzewa - jako rozwiązanie najdalej idące i nieodwracalne, powinno być stosowane w ostateczności, a w szczególności dotyczyć drzew obumarłych, wiatrołomów lub posiadających wady budowy istotne dla statyki.
Na gruncie niniejszej sprawy przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, aby objęte wnioskiem drzewa należały do takich przypadków. Zasadnie w tym kontekście organy zwróciły uwagę na obowiązek spoczywający na zarządcy w zakresie utrzymania roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności (§ 113 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych).
Sąd nie dopatrzył się podnoszonych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut nr 1 petitum skargi). Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji.
Materiał dowodowy nie wymagał w ocenie Sądu uzupełnienia, także Skarżący nie formułował wniosków dowodowych na poparcie wskazanego stanowiska.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu, w zaskarżonej decyzji wielokrotnie odwoływał się do stanu faktycznego sprawy i do norm prawnych mających w niej zastosowanie, na tym tle Sąd nie dopatrzył się naruszeń. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają rygory uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy odniósł się również do zasadniczych kwestii podnoszonych w odwołaniu, w tym argumentacji, na której oparto wniosek inicjujący niniejsze postępowania, zagadnienia "strefy bez przeszkód" i bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego oraz granic swobodnego uznania administracyjnego.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 83c ust. 3 w zw. z art. 86 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest podstaw do zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew (zarzut nr 2 petitum skargi). Jak stanowi przywołany przepis art. 83c ust. 3 wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Organ bierze jednak wskazaną możliwość pod uwagę "jedynie wówczas, gdy już zdecydował, że drzewo zostanie usunięte, a do oceny pozostaje, czy zrekompensować powstały w ten sposób ubytek poprzez nowe nasadzenia" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 292/18). Przepis art. 86 cyt. ustawy dotyczy natomiast kwestii wyłączenia naliczania opłat za usunięcie drzew. W sprawie organ nie podjął jednak decyzji o usunięciu ww. drzew.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia podnoszonego w uzasadnieniu skargi art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przeprowadzone w sprawie ustalenia, jak już wyżej wskazywano, w sposób wystarczający dowiodły, że organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia przywołanych regulacji prawnych w zakresie odmowy zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. Natomiast przesłanki mające uzasadniać interes wnioskodawcy nie zostały wykazane w stopniu pozwalającym na przyjęcie odmiennego rozstrzygnięcia.
Nietrafiony pozostawał również zarzut naruszenia § 78 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 21 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, poprzez ich niezastosowanie (zarzut nr 3 petitum skargi). Nie może bowiem budzić wątpliwości, że przywołana regulacja, podobnie jak uprzednio obowiązujący § 53 ust 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odnosi się do dróg nowo budowanych oraz ewentualnie do nowych nasadzeń prowadzonych w pasie drogi. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym przedmiocie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1603/22 i z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1598/22 (oraz w powołanym tam uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 255/20). Skutkiem zaproponowanej przez Skarżącego wykładni byłaby konieczność usunięcia ogromnej ilości drzew rosnących w pasach drogowych.
Ponadto w pełni przekonuje zasadność stosowania dodatkowych zabezpieczeń, na które wskazał już organ pierwszej instancji "instalacja barier energochłonnych, oznakowanie drzew tablicami odblaskowymi lub obniżenie dopuszczalnej prędkości" (str. 7 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). Jak stanowi § 26 aktualnie obowiązującego rozporządzenia, droga, na której prędkość dopuszczalna wynosi więcej niż 50 km/h, powinna mieć strefę bez przeszkód. Jeżeli nie można zaprojektować strefy bez przeszkód, projektuje się barierę ochronną. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 z późn. zm.) przewiduje natomiast możliwość zmniejszenia prędkości dopuszczalnej, jeżeli przemawiają za tym warunki bezpieczeństwa ruchu na drodze lub jej odcinku.
Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący przeprowadził jakiekolwiek rozważania co do możliwości zastosowania innych niż wycinka rozwiązań minimalizujących ewentualne obawy o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w tym wyżej wymienionych.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie stwierdził, jak tego wymagają przepisy ustawy o ochronie przyrody, brak podstaw do usunięcia drzew w oparciu o wyniki przeprowadzonego postępowania.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.