II SA/Gl 969/25

II SA/Gl 969/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 5 ust. 4, art. 10 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi "P." S.A. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 czerwca 2025 r. nr NWXIV.7581.5.16.2025 w przedmiocie waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 maja 2025 r. Prezydent miasta D. ustalił obecnie skarżącej spółce P. S.A. z siedzibą W. wysokość opłat rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 4079 m², położonej w D. przy ul. [...] . Wysokość opłaty obowiązującą od 1 stycznia 2025 roku ustalono na kwotę 396,34 zł.
W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 24 października 2024 roku poinformował skarżącą, że zwaloryzowana opłata roczna od roku 2025 wynosi 396,34 zł. Skarżąca nie zgodziła się z treścią tego pisma i wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej. Wskazała też od razu, że waloryzacja powinna być przeprowadzona przy zastosowaniu pojedynczego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez prezesa GUS. Nie powinno się natomiast stosować metody nawiązań łańcuchowych.
Organ I instancji, nie podzielając stanowiska skarżącej spółki, wskazał, że art. 10 ust. 1 ustawy dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (obecnie: t.j. z 2025 r. poz. 6, dalej "ustawa o przekształceniu") przy dokonywaniu waloryzacji odsyła do stosowania zasad przyjętych w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości opłata przekształceniowa wskazana w zaświadczeniu potwierdzającym przekształcenie od 1 stycznia 2019 r. wynosiła 279,74 zł i była równa dotychczasowej opłacie z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość opłaty do roku 2024 nie uległa zmianie. Organ przedstawił przy tym wysokość opłaty po przemnożeniu przez wskaźniki w poszczególnych latach. Wyjaśnił też, że określając wskaźnik waloryzacji za cały okres dokonał następujących obliczeń: 102,3% x 103,4% x 105,1% x 114,4% x 111,4% = 141,68%. Po dokonaniu waloryzacji opłaty przekształceniowej o tak ustalony wskaźnik, wyodrębniony metodą nawiązań łańcuchowych, organ wskazał, że wysokość zwaloryzowanej opłaty wynosi 396,34 zł. (279,74 zł x141,68 % = 396,34 zł) i w tej wysokości opłata ta została ustalona stronie skarżącej.
Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając w nim błędną wykładnię art. 10 ustawy o przekształceniu w związku art. 5 u.g.n. Według prawidłowej wykładni tych przepisów organ powinien przyjąć do wyliczenia nowej opłaty wskaźnik opublikowany za ostatni rok przed waloryzacją.
Odwołanie nie przyniosło oczekiwanego przez stronę rezultatu, gdyż decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że chodzi o decyzję dotyczącą udziału 201/1000 części przysługującego skarżącej spółce w przekształconym prawie.
W uzasadnieniu Wojewoda m.in. wskazał, że na stronie internetowej GUS prezentowane są wskaźniki inflacyjne dla okresów odniesienia wynoszących rok, pół roku, kwartał i miesiąc. Charakter opłaty przekształceniowej jako opłaty ponoszonej w stosunku rocznym, wymusza na organach orzekających w sprawie stosowanie rocznych wskaźników inflacyjnych. Wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych dla dowolnie wybranego okresu, innego aniżeli dla okresów odniesienia przyjętych przez GUS (w tym przypadku za okres 5 następujących po sobie lat) można obliczyć samodzielnie, stosując metodę nawiązań łańcuchowych, t.j. metodę, którą w niniejszej sprawie zastosował organ I instancji. Metoda ta polega na przemnożeniu pierwszego wskaźnika w łańcuchu wykorzystywanym do nawiązań przez kolejny wskaźnik i podzieleniu otrzymanego wyniku przez 100. Tak otrzymany wskaźnik zaokrągla się do jednego miejsca po przecinku i mnoży przez kolejny wskaźnik w łańcuchu, zaś uzyskany wynik dzieli się przez 100. Działania te powtarza się aż do ostatniego wskaźnika w łańcuchu nawiązań. Wojewoda przedstawił przy tym działania matematyczne wykonane przy zastosowaniu tej metody, wskazując że jej wynik wyniósł 396,39 zł. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że różnica 5 groszy w ustalonej opłacie przyjętej przez organ I instancji w stosunku do powyższych wyliczeń Wojewody wynika z faktu, że organ I instancji nie zaokrąglił wskaźników do jednego miejsca po przecinku, lecz do dwóch. Zdaniem Wojewody różnica ta, z uwagi na jej minimalny wymiar, nie ma znaczenia dla prawidłowości decyzji, albowiem waloryzacja opłaty została dokonana prawidłowo.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej spółki Wojewoda wskazał, że zastosowanie wskaźnika zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych tylko za ostatni rok, poprzedzający dokonanie waloryzacji, byłoby sprzeczne z ideą tej instytucji i przepisami prawa. Skoro celem waloryzacji jest urealnienie wysokości opłaty przekształceniowej, która w aktualnych warunkach gospodarczych ekonomicznie utraciła część swojej wartości z powodu utraty siły nabywczej pieniądza związanej z wysoką inflacją, niezbędnym jest zastosowanie wskaźników zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych za cały okres, który upłynął od ustalenia opłaty przekształceniowej.
W skardze na powyższą decyzję Wojewody zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
II. przepisów prawa materialnego:
a. art. 10 ustawy o przekształceniu,
b. art. 5 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię,
c. art. 7 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie.
Według skarżącej spółki naruszenie wyżej wskazanych przepisów doprowadziło organ do błędnej interpretacji, jakoby przy waloryzacji opłaty przekształceniowej dopuszczalne byłoby stosowanie sumy wskaźników inflacji wyliczonych bądź metodą łańcuchową, bądź statystyczną.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie "o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny", a także o zasądzenie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów. Podniesiono m.in., że wprowadzone w ustawie ograniczenie co do częstotliwości dokonywania waloryzacji ma na celu złagodzenie ujemnych skutków finansowych związanych ze skokowym wzrostem należności. Ustawodawca w sposób jasny i precyzyjny wskazał, że waloryzacja może nastąpić nie częściej niż jeden raz na trzy lata, a waloryzacja dokonywana jest w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Z obowiązujących przepisów nie wynika w żaden sposób, jakoby organ przy dokonywaniu waloryzacji powinien był uwzględnić również wskaźniki ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za lata, w których waloryzacja nie była dokonywana. Gdyby waloryzacja dokonana przez organy I oraz II instancji była prawidłowa, to cel ochronny wynikający z ograniczenia czasowego waloryzacji stawek straciłby istotnie na swoim znaczeniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do sposobu, w jaki dokonano waloryzacji wysokość opłat rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Strona skarżąca nie kwestionuje samej waloryzacji opłaty rocznej ale uważa, że według art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu i art. 5 ust. 4 u.g.n., waloryzacji należy dokonać przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych z jednego roku, ogłoszonego za ostatni rok sprzed dokonania waloryzacji. Jednak w ocenie Sądu, stanowisko skarżącej nie tylko jest sprzeczne z sensem i celem waloryzacji, ale nie znajduje również uzasadnionych podstaw prawnych.
Dodać należy, że stanowisko zbieżne z prezentowanym obecnie w skardze było już przedmiotem ocen sądów administracyjnych i nie zyskało aprobaty poszczególnych składów orzekających. Przykładowo wskazać należy na wyroki tutejszego Sądu z dnia 27 maja 2025 r., sygn. II SA/Gl 1690/24, z dnia 14 maja 2025 r., sygn. II SA/Gl 1617/24, z dnia 14 maja 2025 r., sygn. II SA/Gl 1625/24, wyroki WSA w Poznaniu z 6 marca 2025 r. - sygn. akt IV SA/Po 72/25, IV SA/Po 73/25, IV SA/Po 74/25; z 12 marca 2025 r. - sygn. akt IV SA/Po 109/25, IV SA/Po 111/25; z 20 marca 2025 r. - IV SA/Po 108/25, IV SA/Po 110/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 41/25 czy wyroki WSA w Lublinie z 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 170/25 i II SA/Lu 171/25). Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyrokach. Przedstawione zaś w dalszej części rozważania Sądu powielają w znacznej mierze argumentację przestawioną w tych wyrokach.
Należy zaakcentować, że celem waloryzacji jest dostosowanie wysokości opłaty przekształceniowej do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania. Waloryzacja ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, SIP Legalis). Z istoty waloryzacji wynika więc, że powinna ona prowadzić do tego, by nowa wartość świadczenia uwzględniała wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w czasie trwania całego okresu, który upłynął od dnia ustalenia pierwotnej jego wartości.
Jak stanowi art. 10 ust. 1 ustawy o przekształceniu opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. Ten ostatni przepis określa rodzaje wskaźników mających zastosowanie przy dokonywaniu waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W realiach rozpoznawanej sprawy znajdować powinien zastosowanie art. 5 ust. 4 u.g.n., gdyż dotychczas nie został ogłoszony przez Prezesa GUS wskaźnik zmian cen nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4 u.g.n. w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Należy przy tym zauważyć, że art. 5 ust. 4 u.g.n. nie konkretyzuje, o który z ogłoszonych przez Prezesa GUS wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych chodzi. Organ ten dokonuje ogłoszeń wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na różnych podstawach prawnych i do różnych celów. Nie ma zaś ogłaszanego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, który dotyczyłby art. 5 ust. 4 u.g.n., czy art. 10 ust. 1-3 ustawy o przekształceniu.
Ze strony internetowej GUS wynika, że Prezes GUS ogłasza wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych: za kwartał, za I półrocze w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, za 3 pierwsze kwartały w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, a także za rok w stosunku do roku poprzedniego, a nawet za okres sześcioletni - na podstawie art. 181a ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1113). Dla przykładu podać należy, że 15 kwietnia 2025 r. ogłoszony został Komunikat Prezesa GUS w sprawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. Zgodnie z tym komunikatem wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w marcu 2025 r. w stosunku do marca 2019 r. wyniósł 149,7 (wzrost cen o 49,7%). Gdyby zatem dokonywano waloryzacji po ogłoszeniu tego wskaźnika z okresu sześcioletniego, w adekwatnym okresie, racjonalne byłoby uwzględnienie tylko tego jednego wskaźnika..
W realiach rozpoznawanej sprawy od ustalenia opłaty rocznej w 2019 r. w każdym roku następował wzrost inflacji. Potwierdzają to średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, ogłoszone przez Prezesa GUS na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631). Treść komunikatów ogłoszonych na tej podstawie prawnej za poszczególne lata po ustaleniu opłaty rocznej, czyli począwszy od komunikatu z 2020 r. wskazuje, że średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest ustalany w stosunku do roku poprzedniego. Oznacza to, że aby odtworzyć realną wartość opłaty rocznej na dzień dokonywania waloryzacji niezbędne jest uwzględnienie ciągu zmieniających się wskaźników, które spójnie obrazują zmiany siły nabywczej pieniądza od momentu ustalenia opłaty rocznej do czasu jej waloryzacji.
Z treści komunikatów Prezesa GUS wynika, że wskaźnik ogłoszony w styczniu 2020 r. - 102,3 oznacza wzrost cen w 2019 r. o 2,3%; wskaźnik ogłoszony w styczniu 2021 r. - 103,4 oznacza wzrost cen w 2020 r. w stosunku do roku 2019 o kolejne 3,4%; wskaźnik z 2022 r. - 105,1 pokazuje, że w 2021 r. w stosunku do 2020 r. miał miejsce również wzrost cen o kolejne 5,1%; wskaźnik ogłoszony w styczniu 2023 r. - 114,4 oznacza wzrost cen w roku 2022 w stosunku do 2021 r. o 14,4%, a wskaźnik ogłoszony w styczniu 2024 r. wskazuje, że w 2023 r. nastąpił ponownie wzrost cen w stosunku do roku 2022 o 11,4%. W tej perspektywie zastosowana przez organy metoda nawiązań łańcuchowych, uwzględniająca wskaźniki inflacyjne za poszczególne lata jest prawidłowa.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Sąd nie podziela prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska, wedle którego waloryzacja mogła być dokonywana wyłącznie przy użyciu tylko jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, to znaczy tego, który ogłoszony został w ostatnim okresie (roku) bezpośrednio poprzedzającym waloryzację. Stanowiska tego nie można wywodzić z treści art. 5 ust. 4 u.g.n. jedynie dlatego, że w przepisie użyto słowa "wskaźnik" w liczbie pojedynczej. Pozostawałoby to sprzeczne nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki. W ujęciu prezentowanym przez skarżącą spółkę waloryzacja nie uwzględniałaby zmiany siły nabywczej pieniądza na przestrzeni całego okresu objętego waloryzacją ale w istocie jedynie takie zmiany z ostatniego roku poprzedzającego waloryzację. Nie można też nie dostrzec także i tego, że posłużenie się w treści art. 5 ust. 4 u.g.n. liczbą pojedynczą słowa "wskaźnik" oznacza wyłącznie to, że chodzi o jeden rodzaj wskaźnika.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu., art. 5 ust. 1-3 u.g.n., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.