II SA/BK 983/25

II SA/Bk 983/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi Miasta Białystok na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr B.RUT.477.3.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 grudnia 2024 roku numer BI.ZUT.477.31.2024.MF; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Miasta Białystok kwotę 2.039,00 (dwa tysiące trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z 23 grudnia 2024 r. (nr BI.ZUT.477.31.2024.MF) Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP (dalej: "organ I instancji") działając na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 3 i art. 472c w związku z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c) oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "P.w."), wymierzył Prezydentowi Miasta Białystok (dalej: "skarżący" lub "podmiot zobowiązany") administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.955 zł za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ([...]przy ul. [...] w Białymstoku, wylot [...]) w okresie I kwartału 2024 r. Wysokość kary została określona jako 500% opłaty zmiennej ustalonej skarżącemu w formie informacji za okres I kwartału 2024 r. w kwocie 1.191 zł w oparciu o zadeklarowaną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z ww. terenu.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący posiadał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód z ww. terenu udzielone decyzją Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 18 lipca 2011 r. znak RŚ.6341.69.2011, które obowiązywało do 18 lipca 2021 r. Po tej dacie podmiot zobowiązany korzystał z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek skarżącego o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na opisaną wyżej usługę wodną wpłynął do organu 12 lipca 2023 r., a postępowanie w sprawie udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego zakończyło się decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP z 19 grudnia 2023 r., która stała się ostateczna 6 stycznia 2024 r. Oznacza to, że w części I kwartału 2024 r. podmiot zobowiązany odprowadzał wody opadowe lub roztopowe do wód z rejonu [...]przy ul. [...] w Białymstoku (wylot [...]) bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe obligowało organ do zastosowaniu przepisu art. 472aa P.w. dotyczącego administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi: art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ustępie 1, wymierza w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, którym zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 P.w. jest Dyrektor Zarządu Zlewni. Zgodnie z art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1000000 zł, z wyjątkiem między innymi odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.
Skarżący w toku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu 19 listopada 2024 r. nie kwestionował co do zasady swojej odpowiedzialności, ale wniósł o odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie, wskazując na okoliczności związane z długością prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na nowy okres, które rozpoczęło się w dniu 12 lipca 2023 r. złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i zakończyło się 6 stycznia 2024 r., tj. z datą ostateczności wydanej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej. Podmiot zobowiązany podniósł, że Miasto Białystok wyłoniło wykonawcę, który opracował operat wodnoprawny i jako pełnomocnik złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Organ dopiero 11 września 2023 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do złożenia wyjaśnień, co znacznie wydłużyło procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a na co wnioskodawca nie miał wpływu. Miasto powołało się na art. 35 § 3 k.p.a. który określa termin załatwienia sprawy i zaznaczyło, że nie mogło przewidzieć, że po złożeniu wniosku 12 lipca 2023 r. termin wydania decyzji przedłuży się, a decyzja zostanie wydana 19 grudnia 2023 r. i stanie się ostateczna dopiero 6 stycznia 2024 r.
Organ w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do argumentu strony o długości postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na nowy okres stwierdził, że wniosek był niekompletny a postępowanie skomplikowane. Nadmienił, że w przepisach P.w. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie przewidziano jako przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary braku odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego.
Następnie organ stwierdził, że w zakresie nieuregulowanym w P.w. do postępowań w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa, zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego, na co wskazuje art. 472c ust. 3 P.w. Organ zauważył przy tym, że obowiązek stosowania przesłanek wskazanych w art. 189d pkt 1-7 k.p.a. nie dotyczy takich postępowań jak przedmiotowe, gdzie wysokość kary wynika wprost z P.w., bez możliwości jej podwyższania lub obniżania czyli jest karą bezwzględnie oznaczoną.
Rozważając zaistnienie podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymienionych w art. 189f k.p.a. organ stwierdził, że - w jego ocenie -ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest znaczący. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot zobowiązany w okresie obejmującym część I kwartału 2024 r. odprowadzał wody opadowe lub roztopowe do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Organ podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony tych zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Zgodnie z art. 403 ust. 1 P.w. w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, takie jak cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Z treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ odstępuje od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jeśli wystąpią łącznie dwie przesłanki, tj. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa, przy czym obydwie przesłanki muszą zaistnieć łącznie, aby organ mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.
Organ nie stwierdził jednocześnie wystąpienia okoliczności pozwalających na zastosowanie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Nie był bowiem informowany ani przez podmiot zobowiązany, ani przez inne organy o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za powyższe naruszenie.
W ocenie organu, na uwzględnienie nie zasługuje również zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a., ponieważ odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej ustawodawca w przepisie tym uzależnił od uznania, że odstąpienie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara. Organ podkreślił, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej jest zapewnienie działania zgodnego z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym. Pozwolenie to jest podstawowym materiałem dowodowym, który zapewnia możliwość kontrolowania prawidłowości działalności. Cele pośrednie zawarte w przepisach normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia przestrzegania warunków korzystania z wód, w tym przede wszystkim przeciwdziałanie naruszeniom (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja).
Organ zaakcentował, że istotne znaczenie dla skuteczności stosowanych regulacji prawnych ma prewencja ogólna (generalna), polegająca na oddziaływaniu na podmioty i uświadamianiu obowiązków związanych z dotrzymywaniem warunków korzystania ze środowiska i prewencja szczególna (indywidualna), której celem jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie realizuje opisane wyżej cele, tj. stanowi odczuwalną dolegliwość finansową wobec strony, jak również stanowi czytelny komunikat, że tego typu działalność, z uwagi na negatywne skutki takich działań, podlega zdecydowanej represji Państwa.
Podmiot zobowiązany wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzucił, iż organ ten błędnie uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie jest możliwe zastosowanie dyspozycji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że w momencie wszczęcia postępowania dotyczącego wymierzenia kary administracyjnej za brak pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 r. prawomocna już była decyzja z dnia 19 grudnia 2023 r., więc został spełniony warunek zaprzestania naruszenia prawa. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, że korzystając z usługi wodnej w okresie braku pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w okresie opadów atmosferycznych niezmiennie od momentu wybudowania urządzenia wodnego - wylotu [...] i nie wpływa tak drastycznie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ponadto przed zrzutem wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem do rzeki Białej wody podczyszczane są w urządzeniu podczyszczającym, które - zgodnie z § 17 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego i warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1311) - jest przeglądane dwa razy w roku oraz w razie potrzeby czyszczone. Oprócz tego w badanych próbkach wody opadowej z wylotu [...] nigdy nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych wskazanych w ww. rozporządzeniu. Dodatkowo skarżący wskazał, że przedmiotowe korzystanie z wód nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 P.w. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę przedstawione argumenty brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 r. można uznać za znikomą wagę naruszenia prawa, która nie wyrządziła szkód i na którą, w związku z przedłużającym się postępowaniem administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, wnioskodawca nie miał wpływu. W oparciu o postawione zarzuty skarżący stwierdził, że zasadnym jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW WP nie podzielił powyższej argumentacji odwołania i decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr B.RUT.477.3.2025 orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na zastosowane w sprawie przepisy ustawy P.w. podkreślając, że przepis art. 472aa został wprowadzony do ustawy P.w. ustawą o rewitalizacji rzeki Odry z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1963) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. A zatem wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa P.w., które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r. wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej.
Organ II Instancji podkreślił, że skarżący przedłożył w dniu 25 kwietnia 2024 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP dwa oświadczenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Pierwsze z oświadczeń dotyczyło ilości wód opadowych odprowadzonych bez pozwolenia (1906m3), drugie-na podstawie pozwolenia BI.ZUZ.2.4210.274.2023.DK (18914 m3). Złożenie dwóch odrębnych oświadczeń, w ocenie organu wskazuje, że podmiot miał świadomość korzystania z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia, a tym samym naruszenia przepisów. Na podstawie tych oświadczeń organ ustalił wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne:- informacją Nr 464 ZZ Białystok, OZ/I kwartał/2024 z dnia 13 maja 2024 r. – 1.191 PLN - bez pozwolenia,- informacją Nr 329 ZZ Białystok, OZ/I kwartał/2024 z dnia 13 maja 2024 r. – 11.821 PLN - na podstawie pozwolenia. W dniu 31 maja 2024 r. podmiot zobowiązany dokonał terminowo zapłaty przedmiotowej opłaty zmiennej i nie kwestionował zasadności czy też wysokości ustalonej opłaty za okres I kwartału 2024 r. w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 ustawy.
Organ II Instancji podkreślił, że skarżący nie skorzystał z możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w dniu 19 grudnia 2023 r., udzielającej na nowy okres pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem [...] ani nie wystąpił też z prośbą do organu, aby ten zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej uprawnień, co wpłynęłoby na skrócenie korzystania z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym na wysokość administracyjnej kary pieniężnej.
Organ podkreślił, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga dla odstąpienia od nałożenia kary spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, tj. znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący, czego organ nie kwestionuje, z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania właściwego pozwolenia wodnoprawnego, a więc należy uznać, że doszło do zaprzestania naruszenia prawa. Tym niemniej waga naruszenia prawa nie jest znikoma.
Jest bowiem faktem bezsprzecznie udowodnionym, że w okresie od 1 do 5 stycznia 2024 r. skarżący nie legitymował się pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych wylotem [...] do rzeki Białej i miał tego świadomość. Zgodnie z oświadczeniem o ilości wód odprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, które złożone zostało w dniu 25 kwietnia 2024 r., wystawiona została informacja o wysokości opłaty zmiennej, która nie została zareklamowana.
Organ odwoławczy podkreślił znaczenie pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego instrument służący zarządzaniu zasobami wodnymi, ograniczający wolność korzystania z wód lub gruntów z uwagi na interes publiczny w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą i nadmierną eksploatacją. Wskazał, że skarżący w przeszłości dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych do rzeki Białej wylotem [...], udzielonym decyzją Starosty Białostockiego z dnia 18 lipca 2011 r. Ww. pozwolenia udzielono na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne do dnia 18 lipca 2021 r. W trakcie obowiązywania ww. pozwolenia zmieniły się przepisy regulujące gospodarkę wodną - weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa P.w., która zmieniła kwalifikację odprowadzania wód opadowych i roztopowych ze szczególnego korzystania z wód na usługę wodną. Jednakże dotychczas udzielone pozwolenia wodnoprawne nie straciły ważności. Prezydent Miasta Białegostoku, jako podmiot, który w szczególności winien działać zgodnie z przepisami prawa, powinien był - stosownie do treści art. 414 ust. 2 ustawy P.w. - w terminie co najmniej 90 dni przed upływem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, wystąpić do właściwego organu Wód Polskich o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego ewentualnie wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio wcześniej, tak aby uniknąć korzystania z usługi wodnej w sposób bezprawny, czego jednak nie uczynił. Wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną złożony został do Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP dopiero pismem z dnia 10 lipca 2023 r. Dodatkowo obarczony był brakami formalnymi, które nie pozwoliły na wszczęcie postępowania i wymagał dokonania szeregu uzupełnień oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień przez skarżącego. Postępowanie administracyjne w ww. sprawie zakończone zostało decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP z 19 grudnia 2023 r., która ostateczna stała się 6 stycznia 2024 r. Organ zauważył, że w sytuacji, gdyby wniosek był w pełni kompletny, organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego mógłby w krótszym czasie zakończyć prowadzone postępowanie. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że wnioskodawca w trakcie toczącego się postępowania nie skorzystał z przysługującego mu z art. 37 k.p.a. prawa do wniesienia ponaglenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący przez ponad trzy lata korzystał z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego nie dochowując obowiązku wskazanego wprost w ustawie. Skarżący w okresie od 19 lipca 2021 r. do 5 stycznia 2024 r. nie legitymując się pozwoleniem na przedmiotową usługę wodną (a z niej korzystając), nie ponosił opłaty stałej, wynikającej z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit a) ustawy, czym naraził Skarb Państwa na straty – częściowa opłata za 2021 r. oraz brak opłaty za lata 2022, 2023.
Reasumując, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a. ani innych przepisów proceduralnych. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie, tj. nie naruszając procedury wynikającej z k.p.a. i przepisów prawa materialnego ustawy P.w., należycie zebrał i ocenił materiał dowodowy, a w konsekwencji podjął właściwe rozstrzygnięcie o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024 r. z terenu ulicy [...]przy ul. [...] w Białymstoku.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną Miasto Białystok zarzuciło decyzji naruszenie:
- art. 189b k.p.a. w zw. z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., poprzez wymierzenie kary podmiotowi, na którym nie ciążył obowiązek, gdyż nie jest ani osobą fizyczną, ani osobą prawną, ani też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, Prezydent Miasta Białegostoku nie korzystał z usługi wodnej, o której mowa w zaskarżanej decyzji;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne (niekompletne) ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy;
- art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo istnienia przesłanek umożliwiających taką decyzję,
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie stwierdzenie nieważności obu decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając pierwszy zarzut skarżący wskazał, że decyzje zostały skierowane do Prezydenta Miasta Białegostoku, który jest organem reprezentującym Gminę Białystok (Miast Białystok). Zgodnie z art. 189b k.p.a. administracyjna kara pieniężna może zostać nałożona w drodze decyzji w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) oraz nałożenie określonych nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną. W konsekwencji powoduje to, że decyzja ta jest dotknięta wada nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Adresatem decyzji wodnoprawnej na przedmiotową usługę prawną jest Miasto Białystok, a nie Prezydent Miasta Białegostoku. W związku z powyższym niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a.
Uzasadniając drugi i trzeci zarzut skarżący wskazał, że w celu zaprzestania naruszenia prawa i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wyłoniło wykonawcę, który na podstawie zawartej umowy z 18 kwietnia 2023 r. oraz udzielonego pełnomocnictwa z dnia 25 kwietnia 2023 r. opracował operat wodnoprawny i złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Wniosek wpłynął do Zarządu Zlewni 12 lipca 2023 r., a dopiero 11 września 2023 r. Zarząd Zlewni wystawił wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku i wyjaśnień. Działanie organu znacząco wydłużyło procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Gdyby wezwanie wystosowano zgodnie z 64 § 2 k.p.a., a nie dopiero po niemal czterech miesiącach od jego złożenia, a decyzja zostałaby wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. mogłaby się uprawomocnić znacznie wcześniej.
Skarżący zauważył także, że ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry, która wprowadziła w Prawie wodnym administracyjne kary pieniężne obowiązujące od 1 stycznia 2024 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej 22 września 2023 r. Należy zaznaczyć, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony znacznie wcześniej.
Skarżący podkreślił również, że w momencie wszczęcia postępowania dotyczącego wymierzenie kary administracyjnej za brak pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 r. decyzja z 19 grudnia 2023 r. była już prawomocna, więc został spełniony warunek zaprzestania naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego organ I instancji zignorował okoliczności, które mogłyby przemawiać na korzyść skarżącego tj. znaczne przedłużanie postępowania o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący zwrócił uwagę, że aby stwierdzić ciężar gatunkowy naruszenia prawa należałoby każdą sytuację rozpatrywać indywidualnie, biorąc pod uwagę wszystkie zaistniałe okoliczności oraz wszelkie istotne przesłanki, tj. czy w 2024 r. podczas braku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wystąpiły szkodliwe skutki mające negatywny wpływ na środowisko/zasoby wodne/osoby trzecie, rodzaj usługi wodnej pod względem ryzyka wystąpienia możliwych skutków dla środowiska/ zasobów wodnych (np. czy usługa wodna dotyczy np. odprowadzania do wód opadowych lub roztopowych, wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, czy poboru wód podziemnych lub powierzchniowych), czy usługa wodna narusza ustalenia wynikające z innych aktów i przepisów prawa, na jakim etapie jest procedura uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, czy w przeszłości wystąpiły okoliczności mające negatywny wpływ na środowisko/zasoby wodne/osoby trzecie, czy realizowane są inne obowiązki wynikające z przepisów prawa. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że korzystając z usługi wodnej w momencie braku pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w okresie opadów atmosferycznych niezmiennie od momentu wybudowania urządzenia wodnego i nie wpływa tak negatywnie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ponadto przed zrzutem wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem do rzeki Białej wody podczyszczane są w urządzeniu podczyszczającym. Oprócz tego w badanych próbkach wody opadowej z wylotu [...] nigdy nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych wskazanych w ww. rozporządzeniu. Dodatkowo podczas prowadzonego postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, przedmiotowe korzystanie z wód nie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 ustawy Prawo wodne.
Wskazał, że ponieważ okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie obejmował dni od 1 stycznia 2024 r. do 5 stycznia 2024 r. złożone zostały dwa oświadczenia odpowiadające stanowi faktycznemu. Skarżący stwierdził, że naruszenie przepisów wynikające z braku pozwolenia wodnoprawnego w tym okresie nie nastąpiło z jego winy, a było wynikiem opieszałości organu. Obie opłaty zmienne, ustalone przez organ pierwszej instancji, zostały uiszczone w terminie.
Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę ww. argumenty, brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 r. można uznać za znikomą wagę naruszenia prawa, które nie wyrządziło żadnych szkód. W jego ocenie nie jest sprawiedliwe karanie za brak pozwolenia wodnoprawnego, zwłaszcza że działania mające na celu jego uzyskanie zostały podjęte niemal pół roku wcześniej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną. Organ w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu, organ wskazał, że adresatem decyzji wodnoprawnej na przedmiotową usługę jest Miasto Białystok, a nie Prezydent Miasta Białegostoku. W tym zakresie organ nie miał wątpliwości, jednak wskazał, że dopiero w nowym pozwoleniu wodnoprawnym jako wnioskodawcę i jednocześnie podmiot korzystający z usługi wodnej wskazano Miasto Białystok. Dopiero w oświadczeniach podmiotu korzystającego z usługi wodnej zaczęto wskazywać Miasto Białystok jako podmiot korzystający z usługi, a nie jak dotychczas Prezydenta Miasta Białegostoku. W kompetencjach organów orzekających w sprawach administracyjnej kary pieniężnej nie leży weryfikowanie zgodności z przepisami prawa dotychczas wydanych pozwoleń, na podstawie których podmioty korzystają z usług wodnych, jak również negowanie wskazanego przez składającego oświadczenie podmiotu. Podmiot składając oświadczenie o korzystaniu z usługi wodnej sam wskazuje, kto z niej korzysta. W oparciu o dane zawarte w ww. oświadczeniu wystawiana jest informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne.
Organ ponownie podkreślił, że wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa P.w., które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed ta datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r. wymagały zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto w listopadzie 2023 r. w Zarządzie Zlewni w Białymstoku PGW WP odbyło się spotkanie informacyjne, podczas którego przedstawiciele Miasta Białystok poinformowani zostali o wprowadzonych Ustawą odrzańską przepisach dotyczących administracyjnej kary pieniężnej, które wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. Efektem tego spotkania była doraźna próba uregulowania stanu prawnego nielegalnie wykonanych urządzeń wodnych (poprzez ich legalizację) oraz próba uzyskania pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne, które dotychczas realizowane były pomimo wygaśnięcia posiadanych uprzednio pozwoleń. W ocenie organu celem tych działań była głównie chęć uniknięcia sankcji wynikających z Ustawy odrzańskiej. Z uwagi na to, że skarżący przez długi okres czasu lekceważył obowiązek pozyskania odpowiednich zgód wodnoprawnych organ domniemał, że stan ten prawdopodobnie nie uległby zmianie, gdyby nie zagrożenie administracyjną karą pieniężną. W 2023 r. do Dyrektora ZZ wpłynęło łącznie 512 wniosków o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego oraz ponad 50 wniosków o legalizację, w tym 69 wniosków Miasta Białystok. W roku 2024 wpłynęło kolejnych 27 wniosków Miasta Białystok. Biorąc pod uwagę, że podmiot ten notorycznie i przez długi okres czasu zaniedbywał kwestię uregulowania stanu prawnego korzystania z usług wodnych, a z nowymi wnioskami wystąpił dopiero w obliczu zagrożenia administracyjną karą pieniężną, organ odwoławczy nie zgodził się z próbą przerzucenia odpowiedzialności na organy Wód Polskich w kwestii długiego okresu procedowania wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności, jest ostateczna decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW Wody Polskie wymierzająca skarżącemu administracyjną karę pieniężną za korzystanie z wód poprzez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki Białej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wylotem urządzeń [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z terenu [...]przy ul. [...] w Białymstoku w okresie I kwartału 2024.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej na wstępie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która to ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.
Jak stanowi przepis art. 389 pkt 1 P.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą zgodnie z art. 389 pkt 1 P.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 472aa ust. 1 P.w., dodany do ustawy P.w. na mocy art. 13 pkt 32 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry (Dz. U. z 2023r., poz. 1963) z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2024 r. stanowi, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi:
1) art. 343 ust. 1, mimo wezwania Wód Polskich, nie usuwa w terminie określonym przez Wody Polskie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich;
2) art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej;
3) art. 101a ust. 1 lub 3 na obszarze, na którym jest zlokalizowany odbiornik ścieków danego zakładu, w okresach obowiązywania ostrzeżenia przed suszą hydrologiczną nie wstrzymuje lub nie ogranicza wprowadzania do wód ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany.
Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. W myśl ust. 3 pkt 3 tej regulacji wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.
Zgodnie z art. 472c ust. 3 P.w. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Z zacytowanej treści norm wynika kategoryczność między innymi sankcji finansowej nakładanej na podmiot, który bez pozwolenia wodnoprawnego odprowadza do wód wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kategoryczność i automatyzm sankcji mogą być złagodzone poprzez zastosowanie – między innymi - odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., do którego to przepisu jako zawartego w przepisach działu IVa K.p.a. odsyła wprost art. 472c ust. 3 P.w.
W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia odprowadzania przez Miasto Białystok - jako właściciela systemów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta - wód opadowych i roztopowych wylotem urządzeń [...] do rzeki Białej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z terenu [...]przy ul. [...] w Białymstoku, w okresie I kwartału 2024 r. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną, opisanego w art. 472aa ust. 1 pkt 2 w związku z art. 389 pkt 1 P.w. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez strony postępowania, w tym co do zasady także stronę skarżącą.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się natomiast do kwestii tego, czy ziściły się ustawowe przesłanki do odstąpienia przez organ od wymierzenia skarżącemu za ww. delikt administracyjnej kary pieniężnej, przy zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. o co w toku postępowania administracyjnego wniósł zobowiązany podmiot, czy jednak nie, jak uznały organy PGW Wody Polskie obu instancji.
Zgodnie z wyżej powołaną regulacją, organ administracji publicznej, w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powyższego wynika, że obie wymienione przesłanki: znikoma waga naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa muszą zaistnieć łącznie, aby organ mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.
O ile ziszczenie się w sprawie przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa" nie budzi wątpliwości, gdyż organ II instancji w ostatecznej decyzji przyznał, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa i z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, o tyle ocena wagi naruszenia prawa dokonana przez organy obu instancji jest mniej jednoznaczna.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że ciężar gatunkowy naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący jest znaczący, a zatem nie ma możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko organy przeprowadziły rozważania w zakresie zdefiniowania pojęcia "wagi naruszenia", ostatecznie uznając, że skarżący uprzednio dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rzeki Białej wylotem W–110. Zdaniem organów skarżący, jako podmiot, który powinien w szczególności działać zgodnie z przepisami prawa, zobowiązany był wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio wcześniej, a uczynił to dopiero wnioskiem złożonym 12 lipca 2023 r. W tym stanie rzecz skarżący w okresie od 19 lipca 2021 r. do 5 stycznia 2024 r. odprowadzał wody opadowe lub roztopowe do rzeki Białej z wyżej wskazanego terenu, bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, czym naraził Skarb Państwa na straty związane z brakiem uiszczenia opłaty stałej. Organy skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego w ww. okresie pozwoleniem na przedmiotową usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu.
Zasadniczo stanowisko organów jest prawidłowe. Nie powinna bowiem mieć miejsca sytuacja, w której korzystanie z usługi wodnej odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego, a podmiot który już w przeszłości takie pozwolenie posiadał zwleka z uzyskaniem go na kolejny okres i korzysta z usługi wodnej przez pewien czas bez pozwolenia. W okolicznościach tej konkretnej sprawy istotne znaczenie ma jednak nie tylko to, że – bezspornie – miało miejsce korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, ale to za jaki okres i w jakim stanie prawnym wymierzana jest kara pieniężna na podstawie art. 472aa ust. 1 P.w.
Przepis art. 472aa ust. 1 P.w. wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. Wprowadzono w nim kary pieniężne za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec braku przepisów intertemporalnych i zasady niedziałania prawa wstecz, w szczególności zakazu wstecznego działania norm o charakterze sankcyjnym, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od 1 stycznia 2024 r. Oznacza to w sprawie niniejszej, że ustalając czy wystąpiła przesłanka "znikomości naruszenia prawa" organ może brać pod uwagę tylko ten okres nieposiadania przez skarżącego naruszenia prawa, który przypadał po 1 stycznia 2024 r. A zatem nieprawidłowa i niemogąca mieć istotnego znaczenia w sprawie jest argumentacja organu odwoławczego, że: "wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa P.w., które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r. wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej". W ocenie bowiem sądu nie można użyć w sprawie niniejszej, jako argumentu wykluczającego wystąpienie przesłanki "znikomego naruszenia prawa", nieposiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 19 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2023 r. Tym bardziej, że brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na reakcję właściwych organów na ten bezprawny stan trwający do 31 grudnia 2023 r.
Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w nowelizacji art. 280 pkt 1 P.w., która również nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r. Otóż do 31 grudnia 2023 r. korzystanie z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego – sankcjonowane było opłatą podwyższoną. Opłata ta została zniesiona 1 stycznia 2024 r. i zastąpiła ją kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 472aa p.w. Odmienność sankcji wymierzanych za korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego do 31 grudnia 2023 r. i od 1 stycznia 2024 r. nie pozwala uwzględniać w argumentacji dotyczącej dopuszczalności odstąpienia od sankcji za okres od 1 stycznia 2024 r. - nieposiadania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego za okres do 31 grudnia 2023 r. Zaakceptowanie innego poglądu prowadziłoby do uwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy dotyczącej okresu od 1 stycznia 2024 r., okoliczności które nie tylko nastąpiły przed tą datą, ale i były odrębnie sankcjonowane opłatą podwyższoną.
Sąd nadto podkreśla, że okres od 1 stycznia 2024 r. (istotny z punktu widzenia zasadności wymierzenia w sprawie niniejszej sankcji z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w.) w całości przypada w okresie pozostawania od kilku miesięcy w toku postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu tym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 35 i 36 k.p.a. dotyczące długości prowadzenia postępowania administracyjnego, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku wystosowano do strony w dniu 11 września 2023 r., a zatem po prawie 2 miesiącach od jego wpływu (12 lipca 2023 r.). W ocenie sądu nie może to pozostawać bez znaczenia dla zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., co w niewystarczający sposób organ rozważył.
Sądowi w sprawie niniejszej znane jest stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 224/25 (w nieprawomocnym wyroku z 23 lipca 2025 r.). W sprawie tej sąd oddalił skargę od decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. w stanie faktycznym, w którym skarżącej Gminie poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło w 2020 r. a o kolejne wystąpiła 17 października 2023 r., a następnie – po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w dniu 8 grudnia 2023 r. – uzyskała pozwolenie wodnoprawne 2 lipca 2024 r. Postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego trwało zatem około 8 miesięcy. Sąd oddalając skargę wskazał, że korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego godziło w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, zatem nie można twierdzić o znikomości naruszenia, zaś opieszałość organu w prowadzeniu postępowania podlega odrębnemu zaskarżeniu skargą na bezczynność. Nie kwestionując powyższego co do zasady, sąd w sprawie niniejszej zwraca jednak ponownie uwagę i podkreśla, że kara pieniężna z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. dotyczy stanu faktycznego mającego miejsce po 1 stycznia 2024 r., odrębnie sankcjonowanego niż podobny stan faktyczny występujący do 31 grudnia 2023 r. Nie było to przedmiotem rozważań w sprawie II SA/Gd 224/25, mimo że ma istotne znaczenie dla oceny przesłanki odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście "znikomego naruszenia prawa".
Zdaniem sądu ocena przesłanki istotności naruszenia prawa w okresie objętym sankcją wymagała ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21 (LEX nr 3571407), który wprawdzie dotyczył zastosowania instytucji odstąpienia od kary w oparciu o normę z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. na tle naruszenia norm ustawy z 14 grudnia 2011 r. o odpadach a nie ustawy Prawo wodne, tym niemniej NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku zaprezentował uniwersalne wskazówki dla oceny "wagi naruszenia prawa" przy stosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Także w późniejszym wyroku z 27 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 1598/23, Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył przedstawione wyżej stanowisko na tle stosowania sankcji przewidzianej ustawą Prawo wodne (konkretnie na tle opłaty podwyższonej, którą w następstwie ustawy nowelizującej z ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry zastąpiła administracyjna kara pieniężna), stwierdzając, że oceniając ziszczenie się przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszania prawa, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Tu także, jak w poprzednim wyroku NSA odwołał się do literatury przedmiotu, tj. Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego (wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f) a dodatkowo do wyroku NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2544/21, LEX nr 3595118. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano przy tym, że stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (vide wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2023 r. sygn. II SA/Go 749/22 oraz WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r. sygn. III SA/Gd 8/22).
W niniejszej sprawie organy, w wydanych decyzjach, skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego w okresie od 19 lipca 2021 r. do 5 stycznia 2024 r. pozwoleniem wodnoprawnym na przedmiotową usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu. Organy obu instancji nie rozważyły jednak wszystkich okoliczności, które skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji w piśmie z 27 listopada 2024 r., a przed organem II instancji dodatkowo w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tymczasem podnoszone przez stronę okoliczności po ich wyjaśnieniu mogły – w świetle wynikających z literatury przedmiotu i orzecznictwa NSA – kryteriów oceny wagi naruszenia prawa znacząco wpłynąć na ocenę przesłanek zastosowania odstąpienia od nałożenia kary. Organy, poza przywołaniem formalnego braku pozwolenia wodnoprawnego w części I kwartału 2024 r., nie tylko nie odniosły się do podnoszonego przez stronę braku wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska naturalnego odprowadzaniem bez pozwolenia wód opadowych i roztopowych do rzeki Białej wylotem [...], a także szczegółowo do okoliczności długiego czasu trwania postępowania o nowe pozwolenie wodnoprawne i wpływu tych okoliczności na wagę naruszenia prawa.
Skarżący podmiot konsekwentnie podnosił, że świadcząc usługę wodną w okresie braku pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Zaznaczał, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w okresie opadów atmosferycznych niezmiennie od momentu wybudowania urządzenia wodnego i nie wpływa tak drastycznie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Podkreślał, że przed zrzutem wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem do rzeki Białej, wody podczyszczane są w urządzeniu podczyszczającym, które jest przeglądane dwa razy w roku oraz w razie potrzeby czyszczone. Oprócz tego w badanych próbkach wody opadowej z wylotu [...] nigdy nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. Skarżący podkreślał, że przedmiotowe korzystanie z wód nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 P.w. Brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie wyrządził zatem zdaniem skarżącego żadnych szkód dla środowiska.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że organy nie rozważyły też w wystarczający sposób faktu ewentualnego zawinienia przez skarżącego przedłużającego się postępowania zainicjowanego wnioskiem z 12 lipca 2023 r. Skarżący, od momentu złożenia wniosku, miał niewielki wpływ na długość trwającego postępowania, który sprowadzał się w istocie do terminowego uzupełnienia zauważonych przez organ braków wniosku. Argumenty organu o możliwości zrzeczenia się przez skarżącego prawa do odwołania od decyzji z 19 grudnia 2023 r. nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja ta uprawomocniła się 6 stycznia 2024 r., co przy postępowaniu, które trwało od 12 lipca 2023 r. (data wpływu wniosku do organu) wydaje się okresem prawie nieistotnym. Organ dopiero 11 września 2023 r. wystawił wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku i wyjaśnień. Rację ma zatem skarżący, że gdyby decyzja została wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. mogłaby się uprawomocnić znacznie wcześniej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd dostrzega w postępowaniu organów brak dokładnej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98. Uchwała ta odnosi się do wymierzenia opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, jednak w zakresie oceny można ją odnieść do niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Do okoliczności tych zaliczyć można między innymi to czy skarżący w poprzednim okresie dysponował pozwoleniem na określoną usługę, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Na konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4289/21 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, w której stwierdzono, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W ww. uchwale zwrócono także uwagę, że: "przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową". Zupełnie odmiennie należy bowiem oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat (zob. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 1598/23, LEX nr 3885072).
W kontekście indywidulanej oceny, jak wynika z wyżej cytowanych orzeczeń, znaczenie ma więc fakt, że skarżący jest podmiotem, który prowadzi działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego od co najmniej kilkudziesięciu lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez pewien okres czasu, a przez część tego czasu oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący dysponuje nowym pozwoleniem od 19 grudnia 2023 r. (ostatecznym od 6 stycznia 2024 r.), które istniało w momencie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie części I kwartał u 2024 r. (wszczęcie postępowania 19 listopada 2024 r.).
Odnośnie zarzutu nieważności postępowania z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to Sąd nie dostrzega podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z wyżej wskazanego powodu. W istocie, w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, administracyjną karę pieniężną za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skierowano do Prezydenta Miasta Białegostoku, zamiast do prawidłowo określonego podmiotu zobowiązanego, tj. Miasta Białystok. Nie stanowi to jednak w tej konkretnej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że nieważność decyzji jest kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy takich przypadków wadliwości decyzji, gdy zawiera ona rozstrzygnięcie sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej (tak np. w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., VI SA/Wa 831/17, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiotem wobec którego toczyło się postępowanie o ustalenie opłaty stałej było Miasto Białystok. Reprezentuje je Prezydent Miasta Białegostoku. Fakt skierowania decyzji do Prezydenta, jako organu wykonawczego Miasta, która to jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem usytuowanych w granicach administracyjnych miasta systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej, jest nieprawidłowością, jednak nie rodzącą wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego, czyli Miasta Białystok. Jest tu uchybienie nie mające wpływu na treść samego rozstrzygnięcia. Stąd też nie zaistniała w sprawie sytuacja skierowania decyzji do podmiotu w ogóle niebędącego stroną w sprawie. W konsekwencji, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawach o sygn. II SA/Bk 331/18, II SA/Bk 333/18, II SA/Bk 356/18, II SA/Bk 357/18 i II SA/Bk 358/18. Mając na uwadze powyższe Sąd z urzędu zmienił oznaczenie strony skarżącej.
Ponadto Sąd nie podziela stanowiska organu, że niniejsze postępowanie znajduje się poza zakresem możliwości stosowania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej albowiem ustalenie kary w wysokości 500% opłaty zmiennej oznacza, że jest to kara bezwzględnie oznaczona, co powoduje brak możliwości stosowania art. 189 d k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że kara w wysokości 500% opłaty zmiennej oznacza de facto ustalenie tej kary indywidualnie do każdej sprawy, poprzez regulowanie wysokością opłaty zmiennej. Powyższe pozwala uznać, że jest to kara pieniężna względnie oznaczona.
Konkludując powyższe rozważania, Sąd wskazuje, że przy rozważaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej w przedmiotowej sprawie, organy powinny dokonać kompleksowej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego, uwzględnić okoliczności związane z charakterem prowadzonej przez niego działalności. Istotna jest także kwestia oceny przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego w omawianym okresie, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także rozważenie czy brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wyrządził jakiekolwiek negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych.
Podsumowując, Sąd w przedmiotowej sprawie uznał, za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście możliwości zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Organy nie wyjaśniły kompleksowo zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a dokładnie przesłanki "wagi naruszenia prawa" (istotności).
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 239 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 1800 złotych.