Pełny tekst orzeczenia II SA/Gl 894/12

II SA/Gl 894/12 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2013-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 40 w zw. z art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
FU Z A S A D N I E N I E
Pismem z dnia 8 lipca 2009 r. M. B. wystąpiła z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) o sprawdzenie legalności budynku gospodarczego posadowionego na działce nr 1 przy ul. [...] w M. Podała, że budynek ten jest usytuowany w odległości ok. 80 cm od granicy jej działki nr 2 i posiada okno w ścianie zwróconej w stronę tej granicy. Wnioskodawczyni wskazała także, że przedmiotowy budynek został prawdobnie wybudowany przed 1995 rokiem.
W oparciu o to zawiadomienie PINB wszczął w sprawie postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił, że aktualną właścicielką działki nr 1 jest I. G., która nabyła ją w 2009 r. Ustalił także, że poprzedni właściciele tej działki nabyli ją w 2004 r. i według ich wiedzy budynek ten został zrealizowany przed 1990 rokiem. W trakcie postępowania wyjaśniającego I. G. wystąpiła z wnioskiem z dnia 12 października 2009 r. o zalegalizowanie przedmiotowego budynku gospodarczego wskazując, że zamuruje okno w ścianie zwróconej w stronę granicy. Wyraziła także gotowość wykupienia od właścicielki działki nr 2 pasa gruntu o szerokości 3 m celem zapewnienia wymaganej odległości budynku od granicy.
Po wszczęciu postępowania PINB przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku ustalając, że ma on długość 8,7 m, szerokość 4,3 m oraz wysokość 3,33 m. Budynek ten faktycznie jest usytuowany w odległości 0,80 m od granicy sąsiedniej działki, z tym, że w tej granicy nowa właścicielka wybudowała betonowe ogrodzenie. W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody organ ten decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( aktualnie j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej zwanej Prawo budowlane z 1994 r.), nakazał aktualnej właścicielce przedmiotowego budynku przedłożenie jego oceny technicznej i wskazanie sposobu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z przepisem § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej zwanego rozporządzeniem MI).
Decyzja ta na skutek odwołania wniesionego przez M. B. została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) decyzją z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ II instancji stwierdził naruszenie zaskarżonym aktem przepisów prawa materialnego, gdyż postępowanie winno dotyczyć samowolnej budowy budynku gospodarczego, a nie jego złego stanu technicznego. [...]WINB wskazał także, że w przypadku gdyby potwierdziło się, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze. zm. – dalej zwanej Prawo budowlane z 1974r.), to stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. winny znaleźć do niego zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 1995 r. kiedy weszła w życie aktualnie obowiązująca ustawa.
Po interwencjach M. B. związanych z bezczynnością PINB organ ten wydał decyzję z dnia [...] r., którą nakazał I. G. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr 1, w terminie do 1 kwietnia 2011 r. W podstawie prawnej tej decyzji powołany został art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., a także przepis § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm. dalej - rozporządzenie MAGTiOŚ). W uzasadnieniu podał, że w związku z odmową sprzedaży przez M. B. pasa gruntu przylegającego do przedmiotowego budynku należało wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu, bowiem z uwagi na brzmienie § 12 ust. 1 oraz § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania w związku z czym uzyskała ona walor ostateczności.
Pismem z dnia 18 marca 2011r. I. G. wystąpiła do PINB z prośbą o wydłużenie do końca 2011 r. terminu rozbiórki. Po rozpatrzeniu tego wniosku PINB decyzją z dnia [...]r., wydaną z powołaniem się na przepis art. 154 ust. 1 i ust. 2 k.p.a., zmienił swoją decyzję z dnia 30 listopada 2010 r. przedłużając termin wykonania nakazanej rozbiórki do dnia 31 grudnia 2011 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez M. B. [...]WINB decyzją z dnia [...] r. uchylił ostatnio wymienioną decyzję PINB oraz umorzył postępowanie w sprawie przedłużenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania w trybie nadzwyczajnym decyzji przedłużającej termin orzeczonej rozbiórki, bowiem co do zasady ostateczne decyzje nakazujące rozbiórkę powinny być wykonywane po uzyskaniu waloru ostateczności. Dodał, że PINB mógł natomiast rozpoznać wniosek I. G. w oparciu o art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy wskazał przy okazji na liczne wady prawne ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] r. i zapowiedział, że mogą one skutkować stwierdzeniem jej nieważności w postępowaniu, które wszczął z urzędu.
Zgodnie z tą zapowiedzią decyzją z dnia [...]r. wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. [...]WINB stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] r. Uzasadniając to orzeczenie podał, że decyzja PINB zawierała liczne błędy natury proceduralnej, jak i materialnoprawnej. Nakazywało to stwierdzenie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Omawiając wady prawne decyzji PINB organ II instancji wskazał, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego przed 1995 r. może zostać wydany po zaistnieniu w sprawie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podstawą do wydania takiego orzeczenia nie mógł być natomiast przepis art. 40 tej ustawy. Wadliwe było też zastosowanie w sprawie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia MAGTiOŚ. Przepis ten ustala bowiem wymogi dotyczące lokalizacji budynków gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz lokalizację wolnostojących budynków jednorodzinnych, zatem nie mógł mieć o zastosowania do budynków gospodarczych położonych na terenach mieszkaniowo-usługowych. Zdaniem [...]WINB w sprawie winien zatem znaleźć zastosowanie przepis § 13 ust. 1 dopuszczający sytuowanie tego rodzaju obiektów bezpośrednio przy granicy działki pod warunkiem wykonania ścian i dachu takiego budynku z materiałów niepalnych oraz z zachowaniem warunków wynikających z ust. 2 tego paragrafu.
PINB po zaznajomieniu się treścią ostatnio wymienionych decyzji oraz po przeprowadzeniu kolejnych oględzin terenu działki nr 1 wydal postanowienie z dnia [...] r. Postanowieniem tym w oparciu o przepis art. 56 w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożył na I. G. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2012 r. ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego posadowionego na jej nieruchomości. Ekspertyza ta miała wykazać, czy wybudowanie przedmiotowego budynku nie spowodowało skutków wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz powinna wskazać, jakie należy wykonać roboty budowlane aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził zgodność realizacji przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po zapoznaniu się ze złożoną przez I. G. ekspertyzą techniczną dotyczącą przedmiotowego budynku gospodarczego, sporządzoną przez posiadającego stosowne uprawnienia budowlane inż. I. O., PINB wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] r. którą oparł na przepisie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W jej sentencji nakazał I. G.: zamurowanie okna od strony południowej budynku gospodarczego, pokrycie dachu tego budynku blachą lub blachodachówką oraz zdemontowanie wystającej części dachu od strony działki M. B., a także wykonanie ogniomurku w wysokości 30 cm ponad wierzch pokrycia dachowego budynku wraz z jego obróbką blacharską. Ustalił także termin wykonania tych robót budowlanych do dnia [...]r. W uzasadnieniu podał, że nakaz wykonania opisanych robót budowlanych wynika z przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy technicznej, która została na jego żądanie uzupełniona opracowaniem z dnia 2 marca 2012 r. Ekspertyza ta wykazała, że przedmiotowy obiekt został wybudowany prawidłowo pod względem technicznym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a zarazem pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.
Odwołanie od tej decyzji wniosła M. B., właścicielka działki nr 2, domagając się jej zmiany poprzez wydanie nakazu rozbiórki spornego obiektu, ewentualnie uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając te żądania odwołująca się zakwestionowała stanowisko PINB zmierzające do legalizacji budynku zarzucając, że organ ten nie rozpatrzył wszystkich przesłanek przemawiających za nakazaniem rozbiórki budynku gospodarczego wynikających z art. 37 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie wnoszącej odwołanie nie została tymczasem spełniona przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ nie rozważył także, czy rozbiórka obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy nie jest uzasadniona także innymi ważnymi przyczynami poza wskazanymi w ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie została dostatecznie zbadana w szczególności prawidłowość wzniesionego budynku z punktu widzenia jego zgodności z przepisami rozporządzenia MAGTiOŚ. W przekonaniu wnoszącej odwołalnie organ nie rozważył zwłaszcza zgodności posadowienia przedmiotowego budynku z § 13 tego rozporządzenia. Z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1032 /06 , wskazała, że użyty w tym przepisie zwrot "bezpośrednio przy granicy działki" należy rozumieć "w granicy". Tymczasem sporny budynek gospodarczy został usytuowany w odległości niecałego metra od granicy, co utrudni prawidłową i optymalną zabudowę jej nieruchomości wynikającą z przepisów rozporządzenia MI. Nieruchomość ta jest co prawda duża i niezabudowana lecz w przyszłości może zostać zabudowana nie tylko przez nią, ale również przez jedną z jej córek. Okoliczność ta powinna zatem stanowić "inną ważną przyczynę", o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., która przemawia za rozbiórką spornego obiektu. PINB starając się doprowadzić sporny obiekt do stanu zgodnego z prawem winien zgodnie z § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ nakazać jego przesunięcie do granicy działki. Realizacja tego nakazu jest jednak niemożliwa, albowiem doprowadziłoby to do zburzenia bryły budynku i w efekcie wybudowania nowego obiektu odpowiadającego aktualnie obowiązującym normom.
M. B. zarzuciła także, że nie została jej doręczona ekspertyza techniczna, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję. Nie mogła w związku z tym zająć stanowiska wobec tej ekspertyzy i pozbawiło ją to możliwości obrony swoich praw i interesów. W ocenie M. B. w sprawie doszło do sytuacji absurdalnej, bowiem przedmiotowa ekspertyza została sporządzona na zlecenie osoby zainteresowanej, która mogła wybrać sobie biegłego, a w konsekwencji uzyskać opinię zgodną z jej żądaniem. Zdaniem skarżącej taki sposób postępowania narusza zasadę równości stron postępowania, na której straży powinny stać organy administracji publicznej.
Dodała, że nie było jej intencją prowadzenie zbędnych postępowań i angażowanie organów państwa. Działka nr 1 jest jednak na tyle duża, że można ją zagospodarować w taki sposób, aby wszystkie posadowione na niej budynki gospodarcze były wybudowane zgodnie z przepisami prawa. Zalegalizowanie zaś spornego obiektu stanowić będzie gratyfikację za naruszenie prawa i postawi I. G. w sytuacji lepszej od skarżącej. Odwołująca się wskazała również, że przedmiotowy budynek nie jest niezbędny właścicielce sąsiedniej działki, która stawia kolejne obiekty wzdłuż granicy działki, a w spornym obiekcie zorganizowała miejsce dla zwierząt (kotów).
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ w sposób obszerny zreferował dotychczasowy przebieg postępowania. Oceniając zaś zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że PINB prawidłowo zbadał zgodność budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego realizacji. Ustalenia te w sposób niebudzący wątpliwości dowodzą zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. W oparciu o ekspertyzę techniczną organ ten stwierdził także, że budynek gospodarczy był i jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Służy on bowiem do przechowywania narzędzi ogrodniczych i narzędzi potrzebnych w gospodarstwie domowym. W czasie budowy domu mieszkalnego służył on także jako zaplecze dla robotników. Obiekt ten z uwagi na swoje małe gabaryty nie był i nie mógł być użytkowany jako garaż czy warsztat mogący stanowić jakiekolwiek niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Ze względu na wysokość (3,2 m), odległość od sąsiednich zabudowań mieszkalnych (25 m), a także zastosowane ogrodzenie betonowe o wysokości 2 m oraz nakazane decyzją PINB roboty budowlane nie stanowi on zagrożenia pożarowego dla obiektów na sąsiednich działkach. Budynek nie pogarsza także warunków zdrowotnych dla otoczenia, bowiem ścieki z zamontowanej w tym budynku toalety odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego.
Za nieuzasadnione [...]WINB uznał podniesione w odwołaniu zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie są zobligowane do przesyłania stronom dokumentacji technicznej zgromadzonej w trakcie postępowania. Strona ma natomiast prawo wglądu do akt sprawy i sporządzania z niej notatek, kopii lub odpisów. Stosownie do art. 73 ust. 1a k.p.a. uprawnienie to może zostać zrealizowane w lokalu administracji publicznej w obecności pracownika organu. Odwołująca się otrzymała także postanowienie PINB nakładające na I. G. obowiązek dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej, a zatem po upływie tego terminu miała możność zapoznać się w opisanym trybie z tą ekspertyzą i wnieść do niej ewentualne uwagi i zastrzeżenia.
Za niezasadny [...]WINB uznał też zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ wskazując, że odwołująca się nie miała podstaw do formułowania sądów wskazujących, iż usytuowanie spornego budynku względem granicy utrudni zagospodarowanie jej nieruchomości. Zdaniem organu argument ten jest niezrozumiały. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008 r., II SA/Wr 626/07, dodał, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się do samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające do stwierdzenia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia.
W skardze M. B. domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz orzeczenia nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego z uwagi na niespełnianie przez niego warunków do legalizacji, ewentualnie o uchylenie obu tych decyzji ze wskazaniem kierunku działania organów administracyjnych. Zarzuciła wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem:
1) § 13 i § 15 rozporządzenia MAGTiOŚ poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przewidziane tymi przepisami przesłanki pozwalające na legalizację spornego budynku,
2) art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej,
3) art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przyjęcie braku przesłanek przemawiających za nakazaniem wyburzenia samowolnie wybudowanego obiektu,
4) art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez uznanie, ze legalizacja samowoli nie naruszy jej interesu,
5) art. 10 k.p.c. ( winno być k.p.a. – przyp. Sąd ) poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wskutek zaniechania doręczenia jej opinii oraz opinii uzupełniającej biegłego lub poinformowania jej o ich sporządzeniu.
W uzasadnieniu skargi M. B. rozwinęła zarzut naruszenia zarówno przez PINB, jak I [...]WINB (poprzez akceptację stanowiska organu I instancji) przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Wskazała, że zadośćuczynienie temu przepisowi nie ogranicza się, jak przyjął organ odwoławczy, tylko do poinformowania strony postępowania o fakcie nałożenia obowiązku sporządzenia opinii czy też do prawa ubiegania się przez stronę o kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Z samego zawiadomienia o zobowiązaniu do sporządzenia opinii nie wynika bowiem czy opinia taka zostanie sporządzona i wymagałoby to ciągłego dzwonienia czy odwiedzania organu celem uzyskania wiedzy o podejmowanych czynnościach. Zdaniem skarżącej miała ona tymczasem prawo zapoznania się z opinią rzeczoznawcy, jak również ze sporządzoną przez niego opinią uzupełniającą. PINB uniemożliwił jej jednak skorzystanie z tych praw, przez co pozbawiona została możliwości ustosunkowania się do tych opinii. Nie można jej było pozbawić tego prawa także z tego powodu, że nie była, jak stwierdził [...]WINB, uprawniona do oceny prawidłowości wykonania ekspertyzy technicznej z punktu widzenia jej rzetelności i bezstronności.
Naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 40 tej ustawy skarżąca upatrywała przede wszystkim w niewłaściwym zastosowaniu § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ. Podkreśliła powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 tej ustawy. Skarżąca nie podzieliła także zapatrywań [...]WINB, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ. Przepis ten dopuszcza bowiem sytuowanie budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, pod warunkiem, że nie utrudni to zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z planem miejscowym. Zgoda na odstępstwo od warunków określonych w § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ może zaś być udzielona wyłącznie w trybie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (§ 15 rozporządzenia MAGTiOŚ), a zatem jej uzyskanie nie było możliwe w toku postępowania zmierzającego do usunięcia skutków samowoli budowlanej.
W ocenie skarżącej budynek stanowiący przedmiot postępowania nie spełniał przede wszystkim wynikającego z § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ warunku usytuowania bezpośrednio przy granicy działki, bowiem znajduje się on w pewnej odległości od tej granicy, a właściwy organ nie wyraził zgody na takie odstępstwo. W opinii M. B. takie posadowienie spornego budynku utrudni przyszłą prawidłową zabudowę jej działki, w przypadku gdyby doszło do jej podziału w związku z zamiarem jej sprzedaży czy podarowania jej części córce. Przyszły inwestor będzie miał bowiem problem z umiejscowieniem domu na działce i uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na regulacje zawarte w § 11- 13 obowiązującego rozporządzenia MI. Argumentację dotyczącą naruszenia jej interesu prawnego przez legalizację wadliwie usytuowanego obiektu skarżąca poparła ponadto powołaniem się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974r. Wskazała również, że budynek stanowiący samowolę budowlaną jest nieestetyczny i psuje otoczenie jej działki z uwagi na jego znaczne gabaryty. Mimo wysokiego ogrodzenia jest on też widoczny z każdej części jej działki. Obiekt ten zostanie jeszcze dodatkowo podwyższony przez wybudowanie ogniomurku o wysokości 0, 30 m.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego utrudnienia zabudowy działki skarżącej organ stwierdził, że nie widzi żadnych podstaw aby sądzić, że zlokalizowany na działce I. G. budynek gospodarczy będzie miał negatywny wpływ na inwestycje realizowane w przyszłości przez skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji [...]WINB przeprowadzona w myśl postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie dowiodła bowiem, że została ona wydana w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też wreszcie z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie bezsporne jest, że budynek gospodarczy posadowiony na działce nr 1, obręb 29 M., stanowiącej aktualnie własność uczestniczki postępowania I. G., został wybudowany samowolnie przez poprzednich właścicieli tej działki pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48. Do takich obiektów stosuje się bowiem przepisy dotychczasowe. Z dyspozycji powołanego przepisu wynika, że do obiektu, który wybudowano przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w tym także przepisy określające warunki techniczno-budowlane wydane w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że orzekające w kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w ostatnio wydanych decyzjach tryb doprowadzenia do zgodności z prawem przedmiotowego budynku określony w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r.
Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r, na którym oparta została zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Warunkiem zastosowania tego przepisu określającego tryb legalizacji samowoli budowlanej jest wykluczenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego zaistnienia w sprawie przesłanek wskazanych w art. 37 tej ustawy, a w szczególności zamieszczonych jej ust. 1. W ocenie Sądu z obowiązku tego orzekające w sprawie organy wywiązały się w sposób należyty.
Stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Wykładając art. 37 ust. 1 pkt 1) tej ustawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że oceny zgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy dokonać w oparciu o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisy planu miejscowego obowiązujące w dacie orzekania, a nie w oparciu o tego rodzaju przepisy obowiązujące w dacie jego budowy. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sadu Administracyjnego nieracjonalne byłoby bowiem nakazywanie rozbiórki obiektów budowlanych tylko dlatego, że zbudowano je przed laty wbrew wówczas obowiązującym ograniczeniom w zagospodarowaniu terenu, jeśli obecnie takie ograniczenia zabudowy zostały zniesione. Wykładając omawiany przepis powinno się także brać pod uwagę użyty w nim czas teraźniejszy ( por. m.in. wyroki NSA z dnia 7 października 2007 r. II OSK 1318/06, Lex nr 347963 oraz z dnia 6 listopada 2007 r. II OSK 1454/06, Lex nr 425375).
Zgodnie z ustaleniami obowiązującego dla dzielnicy K. planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr [...]z dnia [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr 6, poz. 102) przedmiotowy obiekt jest położony na terenie oznaczonym symbolem 134MNU – "tereny mieszkaniowo-usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy". Podstawowe przeznaczenie tego terenu określone zostało w tym planie jako budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o niskiej intensywności wraz z podstawowymi usługami bytowymi: drobne obiekty handlu, gastronomii i rzemiosła oraz inne nieuciążliwe rodzaje działalności gospodarczej nie zaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej. Dopuszczalne przeznaczenie tego terenu obejmuje m.in. budynki gospodarcze wolnostojące do wysokości 5 m.
W ocenie Sądu prawidłowo organy przyjęły także, że podstawy orzeczenia rozbiórki budynku gospodarczego posadowionego na działce nr 1 nie mógł stanowić także przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Przepis ten pozwala bowiem na wydanie tego rodzaju nakazu w sytuacji, gdy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zwrócić należy także uwagę, że przepis ten określa możliwość rozbiórki w sposób fakultatywny, a zatem nie jest więc wystarczające do uznanie zaistnienia wskazanej w nim przesłanki stwierdzenie, że samowolnie wybudowany obiekt narusza warunki techniczne obowiązujące w dacie jego realizacji ( por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt SA/Rz 753/03, ONSAiWSA 2005/4/84, a także powołany w zaskarżonej decyzji wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 626/07).
Wskazać należy, że w tym przypadku zastosowanie winny znaleźć przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w czasie tej budowy. W orzecznictwie wprawdzie podnosi się, że przy rozważaniu przesłanki wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, dopuszcza się możliwość odwoływania się do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w różnych okresach czasu, pod warunkiem jednak, że stan prawny w zakresie tej przesłanki obowiązujący w dacie orzekania przez organy jest korzystniejszy dla inwestora, który dopuścił się samowoli (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 roku, II OSK 1094/06, [w:] LEX nr 366799).
Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego rozważyły zgodność budowy przedmiotowego budynku gospodarczego z przepisami techniczno-budowalnymi zawartymi w obowiązującym w dacie tej budowy rozporządzeniu MAGTiOŚ. Rozważając podstawowy zarzut skargi dotyczący niezgodności usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego względem granicy sąsiedniej działki podzielić należy stanowisko organów, że w tej kwestii nie miały zastosowania przepisy § 12 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia, bowiem regulowały one sytuowanie względem granic działki budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz dotyczyły sytuowania wolnostojących jednorodzinnych domów mieszkalnych. W sprawie zastosowania nie mógł znaleźć także przepis § 13 ust. 1 zd. 2 omawianego rozporządzenia, w którym jest mowa o zgodzie terenowego organu administracji państwowej na sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki bowiem odnosił się on do terenów zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Podobnie nie miał zastosowania w sprawie, a co zatem idzie nie mógł zostać naruszony, przepis § 15 rozporządzenia MAGTiOŚ regulujący warunki udzielania zgody na odstępstwa od wymogów określonych w § 12-14, gdyż dotyczył on budowy lub przebudowy budynków na działce zagrodowej, położonej przy zabudowanych działkach. Podzielić należy stanowisko [...]WINB, że decyzja zmierzająca do legalizacji spornego budynku gospodarczego nie narusza także pozostałych unormowań zawartych w § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MAGTiOŚ. Uregulowania te określały bowiem warunki dopuszczalnego sytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki. Na warunki te składały się nakazy zamieszczone w ust. 1 tego paragrafu dotyczące: wykonania ścian takiego budynku z materiałów niepalnych, wykonania pokrycia jego dachu materiałami niepalnymi lub trudno zapalnymi, nie utrudnianie prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej oraz zgodności takiego usytuowania z planem miejscowym. Z kolei w ust. 2 tego paragrafu znalazły się zakazy: umieszczania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku graniczącej z sąsiednią działką, odprowadzania wód opadowych na teren sąsiedniej działki oraz dobudowy budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego posadowionego na sąsiedniej działce.
Nie można tym samym zgodzić się z zawartym w skardze zarzutem naruszenia zaskarżoną decyzją § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ. W szczególności z brzmienia tego przepisu nie można wyprowadzić zakazu sytuowania w odległości 0, 80 m od granicy działki budynku gospodarczego, który spełnia wszystkie zawarte w tym przepisie warunki. Jak się zdaje źródła, na którym został oparty ten zarzut skarżącej należy doszukiwać się w zakazach takiej lokalizacji budynków zawartych w § 12 ust. 2 oraz ust. 3 pkt. 4 obowiązującego rozporządzenia MI w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 56, poz. 461). Pierwszy z tych przepisów dopuszcza sytuowanie budynku (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych) w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast drugi z nich odnoszący się do zabudowy jednorodzinnej dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Przepisy te, bez wątpienia, jako mniej korzystne dla aktualnej właścicielki spornego budynku nie miały jednak zastosowania w kontrolowanym postępowaniu, jak wyżej to już wyjaśniono.
Podkreślić w tym miejscu także należy, że przepis § 12 rozporządzenia MI w jego aktualnym brzmieniu praktycznie nie wprowadza w ograniczeń w zakresie sytuowania budynków na działce budowlanej w zależności od posadowienia budynków na sąsiedniej działce. Jedynym przepisem wprowadzającym tego rodzaju ograniczenie jest przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MI, który dozwala na sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Przepis ten zawiera jednak ograniczenia dotyczące wysokości i długości takiego budynku, które praktycznie ograniczają możliwość takiej lokalizacji budynków tylko do zabudowy bliźniaczej.
Zgodzić się należy ze skarżącą, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, jak nakazywał art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W przepisie tym wskazano, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i normami. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. można mówić jednak tylko wtedy, kiedy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1032/06, Lex nr 368207).
W związku z tą regulacją należy wytknąć jednak [...]WINB tylko zdawkowe odniesienie się do możliwości zastosowania w sprawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W szczególności nie można uznać, że wystarczającym odniesieniem się do podniesionych przez skarżącą argumentów mających przemawiać za zastosowaniem tego przepisu było zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż argumenty te były niezrozumiałe. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje bowiem możliwość wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu lub jego części albo o jego przejęciu na własność państwa bez odszkodowania, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W przekonaniu Sądu takich innych ważnych przyczyn pozwalających organowi na orzeczenie rozbiórki spornego budynku nie stanowiły jednak okoliczności podniesione przez skarżącą w odwołaniu od decyzji PINB, a następnie w skardze. W szczególności przyczyną taką nie mógł być planowany przez skarżącą w bliżej nie określonej przyszłości podział działki i zamiar jej zabudowy dwoma budynkami mieszkalnymi, a także niczym nie uzasadnione przekonanie, że legalizacja samowolnie wybudowanego budynku przekreśli możliwość realizacji takiego zamiaru. Przyczyny takiej nie mógł stanowić także nieestetyczny i psujący otoczenie wygląd tego budynku. Wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ochrona uzasadnionego interesu osoby trzeciej, na którą można się powołać przy zastosowaniu przepisu art. 37 ust. 2 tej ustawy, bowiem obejmuje przede wszystkim kwestie: zapewnienia dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby. Żadnego zaś z tych zagrożeń nie powodował przedmiotowy budynek gospodarczy. Trudno jest także doszukać się naruszenia interesu społecznego we wdrożeniu postępowania legalizacyjnego względem spornego budynku gospodarczego. W dodatku przewidziana przepisem art. 37 ust. 2 ustawy możliwość orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego ma charakter fakultatywny, a zatem niezbędne jest niebudzące wątpliwości uzasadnienie posłużenia się przez organ tym unormowaniem. Tym samym jedynie za czysto hipotetyczną należało uznać możliwość zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji brak szerszego odniesienia się przez [...]WINB do możliwości zastosowanie w kontrolowanej w sprawie tego przepisu należy zakwalifikować jedynie jako naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Za częściowo zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § k.p.a., przez brak zapewnienia stronom przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzutu takiego nie można jednak zasadnie postawić organowi II instancji, bowiem wystosował on tej treści zawiadomienie do stron postępowania, w tym do skarżącej, która jednak z możliwości takiej nie skorzystała. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym w związku z niedoręczeniem skarżącej przez organ I instancji kopii ekspertyzy technicznej i opinii uzupełniającej sporządzonej na żądanie tego organu. Zgodzić się należy jednak ze skarżącą, że na organie tym ciążył obowiązek powiadomienia jej o sporządzeniu takich opinii. Naruszenie przez PINB w opisany sposób zasady czynnego udziału stron w postępowaniu nie miało jednak w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Pewnym, chociaż niewystarczającym usprawiedliwieniem dotyczącym niedopełnienia przez PINB wymogów wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. było doręczenie skarżącej postanowienia nakładającego na jej sąsiadkę obowiązek przedłożenia wspomnianej ekspertyzy, w którym określono termin jej przedłożenia. Skarżąca została także zawiadomiona przez PINB o wystosowanym w dniu 17 lutego 2012 r. wezwaniu skierowanym do autora tej ekspertyzy technicznej, w którym wskazano na konieczność jej doprecyzowania w zakresie dochowania wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.