II SA/Gl 812/09

II SA/Gl 812/09 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2010-02-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2009-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 1053/10 - Wyrok NSA z 2010-07-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 44. art. 45
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skarg A.K., P.K. oraz P.L. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oddala skargi.
Uzasadnienie
W dniu [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 9, art. 43, art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) Rada Miasta w B. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]" w B. i wprowadzenia zakazów właściwych dla tego obszaru.
Odrębnymi pismami z dnia [...], działający przez pełnomocnika, A. i P.K. oraz P.L., skierowali do Rady Miejskiej w B. odrębne wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zmianę wymienionej powyżej uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...]. Wyjaśnili, iż są właścicielami nieruchomości położonych w obszarze ustanowionego niniejszą uchwałą zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i wobec jego utworzenia pozbawieni zostali możliwości swobodnego dysponowania własną nieruchomością, będąc pozbawieni możliwości ich zabudowania.
Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta B. odpowiedział, iż sporządzona zostanie ponownie waloryzacja przyrodnicza obejmująca cały obszar "[...]" oraz zostanie przeprowadzona analiza formalno-prawna, zaś wskazania zawarte w przygotowanym na ich podstawie opracowaniu będą mogły służyć jako ewentualna podstawa korekty zmiany granic przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Uwzględniając jednak wymagany tok postępowania, zmiana kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej będzie możliwa dopiero w 2010 r.
Wskutek uzyskania powyższej odpowiedzi, pismem z dnia [...], działający przez pełnomocnika, A. i P.K. oraz P.L. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym odrębne skargi, zaskarżając wymienioną powyżej uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Zarzucili jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec wskazanych naruszeń wnieśli o zmianę zaskarżonej uchwały w części, A. i P.K. poprzez wyłączenie z ustanowionego zespołu zachodniej części działki, położonej w jednostce E IV 83 MN i MW, a P.L. poprzez wyłączenie z ustanowionego zespołu nieruchomości stanowiących jego własność. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi A. i P.K. wyjaśnili, że nabyli swoją działkę nr [...] na mocy aktu notarialnego zawartego w dniu [...] w celu wybudowania domku jednorodzinnego i w dniu [...] uzyskali już decyzję o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego z garażem (wobec faktu, że na danym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). W dniu [...] w wyniku podjętej przez Radę Miejską uchwały Nr [...] w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" w B., część ich działki znalazła się w granicach utworzonego zespołu. Wskutek powyższego nie uzyskali oni wnioskowanej decyzji pozwolenia na budowę – odmowna decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] utrzymana została w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Powodem powyższych rozstrzygnięć było właśnie położenie wnioskowanej do zabudowy nieruchomości -działki nr [...] w utworzonym zespole przyrodniczo-krajobrazowym "[...]", gdzie zgodnie z art. 45 § 1 ustawy o ochronie przyrody, mogą być wprowadzone i wprowadzone zostały przedmiotową uchwałą zakazy m.in. zmiany sposobu użytkowania ziemi, a to z kolei spowodowało, że wnioskowane pozwolenie na budowę nie mogło zostać udzielone. Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała Rady Miejskiej narusza ich interes prawny, a nadto spowodowała, że w ich przypadku doszło do naruszenia zasady lex retro non agit. W ich ocenie, motywem zakazu retroakcji jest bowiem także ochrona praw nabytych. Intencją skarżących było bowiem zagospodarowanie posiadanej działki zgodnie z jej przeznaczeniem co potwierdza uzyskanie prawomocnej już decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem uzyskana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy nie stała się dla nich gwarancją do uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż Rada Miasta wymienioną uchwałą z dnia [...] pozbawiła skarżących przyznanych im uprawnień, a nadto przyjęta uchwała nie pozwala wykorzystać zakupionej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Nie ulega zatem wątpliwości, że interes prawny właścicieli został naruszony. Naruszone zostały zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również przepisy Kodeksu cywilnego i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes społeczny". W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a ich interesem indywidualnym, zaś rozstrzygające sprawę organy zupełnie pomijając ich interes indywidualny dały przewagę interesowi społecznemu. Przywołując orzecznictwo skarżący podnieśli, iż w takiej sytuacji organ zobowiązany był wyważyć słuszny interes, czego niestety nie uczynił dając pierwszeństwo interesowi społecznemu. Wskazując na zapisy Konstytucji – art. 64 ust. 3 czy art. 32 ust. 1 dodali, że ograniczenie przysługującego im prawa własności nie może wynikać z przyjętej uchwały Rady Miasta, co ma miejsce niestety w rozpatrywanej sprawie.
W uzasadnieniu swojej skargi, P.L. wyjaśnił, że nabył własność terenu o powierzchni ok. [...] ha z zamiarem przeznaczenia go pod budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W momencie zakupu teren ten przeznaczony był pod zabudowę, nie posiadał jednak planu zagospodarowania przestrzennego. Złożony przez skarżącego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie został uwzględniony, gdyż w ocenie organu nie spełnił wymagań wskazanych w pkt 5 tego przepisie, a mianowicie zgodności z odrębnymi przepisami. Jako przepis odrębny przywołana została przez organ pierwszej instancji – Prezydenta Miasta B. - kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w B. Prezydent Miasta podnosząc, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, częściowo wchodzą w obszar ustanowionego wymienioną uchwałą zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stwierdził w rezultacie, że wniosek skarżącego nie może być załatwiony pozytywnie, stąd też - decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]. Także w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny. Skarżący dodał, że w momencie zakupu działek na tym terenie był przekonany o możliwości ich zabudowy, a gdyby treść kwestionowanej uchwały była mu znana wcześniej nie doszłoby do transakcji ich zakupu. Podkreślił, ze przedmiotowa uchwała całkowicie uniemożliwia mu realizację jego planów, nie ulega także wątpliwości, że wskutek jej podjęcia zakupione przez niego nieruchomości straciły na wartości i utraciły całkowicie planowane przeznaczenie. Wskazując na podobne argumenty w zakresie miarkowania przez orzekające w sprawie organy interesu społecznego oraz jego interesu indywidualnego, podniósł, iż dla niektórych działek znajdujących się na terenie "[...]" udzielano i wydawano stosowne pozwolenia, mimo uchwalonej i obowiązującej już uchwały. Nastąpiło więc tym samym naruszenie, zagwarantowanej przez Konstytucję, zasady równości. Mając zaś na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy skargi uznać za uzasadnione.
W odpowiedziach na wniesione skargi Prezydent Miasta B. wnosząc o ich oddalenie, podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w zakresie ewentualnej jej zmiany, dodając, że może to nastąpić dopiero po przeprowadzeniu planowanej weryfikacji waloryzacji przyrodniczej przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
W piśmie z dnia [...], stanowiącym reakcję skarżących ma odpowiedź organu na złożoną przez nich skargę, skarżący podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, dodali, że organ całkowicie pominął fakt, iż ich działki w chwili obecnej objęte zostały miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]. Plan ten objął także jako jego integralną część zaskarżoną uchwałę. Tym samym zaskarżona uchwała stała się elementem obowiązującego miejscowego planu przestrzennego, stając się jednocześnie prawem miejscowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego powyżej przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Skargi złożone zostały w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może o po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie pismami z dnia [...] skarżący wezwali Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa, a wobec uzyskania w dniu [...] niezadowalającej odpowiedzi odrębnymi pismami z dnia [...] wnieśli skargi do sądu administracyjnego. Nie podlega wątpliwości, że wykazali oni interes prawny do jej zaskarżenia, jako, że niewątpliwie ograniczona została ich konstytucyjna i ustawowa swoboda korzystania i dysponowania swoją własnością.
Przedmiotem wniesionych skarg jest kwestionowanie uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" w B. w zakresie, w jakim obejmuje ona działki skarżących, włączając je do utworzonego zespołu i zabraniając ich zabudowy.
W ocenie Sądu niewątpliwie Rada Miejska w B. miała podstawę prawną do jej podjęcia, a wynikała ona przywołanego w uchwale art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z ust. 1 wymienionego przepisu wynika, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, jeżeli wojewoda nie ustanowił tych form ochrony przyrody. W ustępie 2 tego artykułu zawarto regulację określającą treść przedmiotowej uchwały, czyli wskazano, że powinna ona określać nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części wybrane z zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1.
Zasadniczym zarzutem podnoszonym w skargach w stosunku do przyjętej przez Radę Miejską w B. uchwały jest zarzut ograniczenia uprawnień właściciela co do możliwości swobodnego dysponowania swoją nieruchomością w zakresie zabudowy przedmiotowych działek. Przyjęta przez Radę Miejską w B. uchwała zawiera bowiem w § 3 zakaz m.in. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru czy też zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, z których wynika zakaz zabudowy tego terenu, jako niewątpliwie przekształcający obszar oraz zmieniający jego użytkowanie. Wprowadzone w uchwale zakazy w wymienionym § 3 są powtórzeniem zakazów przewidzianych w art. 45 ustawy o ochronie przyrody.
Regulacja i rozwiązania przewidziane w wymienionych powyżej przepisach ustawy o ochronie przyrody świadczą o woli ustawodawcy zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Według ustawy o ochronie przyrody zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody. Zespół taki, zgodnie z art. 43 ustawy, obejmuje tereny – fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne. Takim terenem został w przedmiotowej uchwale uznany obszar położony w południowej części B., w K., obejmujący doliny 3 potoków zlokalizowanych u podnóża [...]. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie dla wprowadzenia zakazów dla ich ochrony, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionym, gdyż co trzeba dodać, omawiane przepisy nie zawierają zakazu obejmowania tymi formami ochrony terenów prywatnych
Podkreśla się w piśmiennictwie, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia m.in. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno-policyjnych (zob: W.Radecki, Ustawa o ochronie przyrody, komentarza, wyd. Difin, Warszawa 2006, s. 64 i n.)
Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym art. 64 ust. 3. Zgodnie z wymienionym przepisem Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestie związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw stosuje się w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Z kolei w myśl art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić m.in. poprzez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Także w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie przez Radę Miejską przedmiotowej uchwały doprowadziło do ograniczenia prawa własności, w tym prawa własności skarżących. Nie ulega jednak także wątpliwości, że ograniczenie to wprowadzone zostało przepisem prawa miejscowego, wydanym na podstawie przepisu rangi ustawowej i ze względu na wymóg ochrony środowiska. W niniejszej sprawie jest to przepis art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który dawał podstawę do podjęcia kwestionowanej uchwały z dnia [...]. Zatem ograniczenie to ma rangę ustawową, a podjęta uchwała miała umocowanie w przepisie ustawowym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1885/07 czy z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 943/06).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 czy art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy je uznać za pobawione podstaw. Nie można bowiem uznać, że przy podjęciu przedmiotowej uchwały doszło do ich naruszenia. Dodać przy tym trzeba, że w związku z uchwaleniem uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaskarżona uchwała stała się integralną jego częścią.
Uznając jednakowoż, że skarżący, w wyniku przyjęcia kwestionowanej uchwały, zostali ograniczeni w sposobie korzystania ze swoich nieruchomości trzeba zauważyć, iż nie zostali oni pozbawienia możliwości ewentualnego ubiegania się o odszkodowanie. Odszkodowanie takie przewidziane jest zarówno w art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku pierwszego z wymienionych artykułów, w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w przywoływanym powyżej art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z kolei art. 132 tej ustawy przewiduje możliwość złożenia żądania wykupu takiej nieruchomości.
Zgodnie zaś z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze włączenie kwestionowanej uchwały do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości.
Tak więc w przypadku skarżących, których prawo własności zostało niewątpliwie ograniczone ze względu na ochronę zasobów środowiska, możliwe jest wystąpienie o odszkodowanie lub wykup nieruchomości. Jest to jednak odrębne postępowanie.
Odnosząc się wreszcie do zarzutu skargi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z przedstawionym w sprawie wykazem wydanych pozytywnych decyzji dotyczących warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, mający niejako udowodnić nierówne traktowanie stron, trzeba uznać go za nieuzasadniony. Analiza złożonego wykazu pozwala na stwierdzenie, że większość z tych decyzji wydana została w dacie, kiedy nie obowiązywała jeszcze kwestionowana uchwala ustanawiająca zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]". Ostatnie zaś decyzje, które wydane zostały w czasie obowiązywania uchwały nie dotyczyły warunków zabudowy dla budowy nowych obiektów, dotyczyły kanalizacji sanitarnej czy ostatnia- linii kablowej.
Uwzględnić także trzeba ocenę, że nie doszło do naruszenia procedury ani przepisów prawa materialnego przy podejmowaniu przez organ przedmiotowej uchwały. Nie zostały także w żaden sposób naruszone przepisy procedury administracyjnej, wskazywane w przedmiotowych skargach.
Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.