II SA/Gl 794/25

II SA/Gl 794/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Edyta Kędzierska
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 97 ust. 5, art. 101 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga Gajewska, Sędziowie, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 17 grudnia 2024 r., nr 51/VIII/2024 w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w dziennym domu pomocy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") zaskarżył do tutejszego Sądu uchwałę nr 51/VIII/2024 Rady Gminy Konopiska z dnia 17 grudnia 2024 r. w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy w Konopiskach dla mieszkańców gminy Konopiska, w całości, jako sprzeczną z art. 97 ust. 5 w zw. z ust. 1, art. 53 ust. 4 - ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) – dalej "u.p.s.", w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej "Konstytucja".
Organ nadzoru wskazał, że podstawię prawną do podjęcia uchwały w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym stanowi przepis art. 97 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe, zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Natomiast, jak wynika z treści ust. 1 ww. przepisu opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustała podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.
W ocenie Wojewody, tytuł skarżonego aktu oraz treść jego § 1 wskazuje, iż zakresem regulacji objęto wyłącznie Dzienny Dom Pomocy w Konopiskach. Potwierdzeniem przyjęcia takiego rozwiązania jest treść § 4 uchwały, odwołujący się do treści uchwały nr 57/VIII/2011 Rady Gminy Konopiska z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oraz mieszkaniach chronionych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2011 r. Nr 165 poz. 3065). Jak zauważył organ nadzoru, uchwała ta pozostaje w obiegu prawnym i obowiązywała w dniu podjęcia skarżonej uchwały. Normuje ona kwestie w niej zawarte w oparciu o art. 97 ust. 5 u.p.s. Zdaniem Wojewody jej regulacje znajdują zastosowanie w odniesieniu do wszystkich ośrodków wsparcia w Gminie Konopiska. Stąd też, w ocenie organu nadzoru, bez uprzedniego uchylenia uchwały Nr 57/VIII/2011 Rady Gminy Konopiska, niedopuszczalne jest fragmentaryczne unormowanie, w drodze kolejnej uchwały Rady, zasad odpłatności w wybranych ośrodkach wsparcia, działających na terenie gminy. W ocenie organu nadzoru już to ustalenie powoduje, że uchwałę w całości ocenić należy jako sprzeczną z prawem. Zdaniem Wojewody uchwała podjęta na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. jako akt prawa miejscowego powinna określać szczegółowe zasady odpłatności we wszystkich dziennych domach pomocy w gminie, a nie w jednym konkretnie wskazanym.
Wojewoda zwrócił uwagę, że tytuł i treść § 1 zaskarżonej uchwały odwołują się do mieszkańców gminy Konopiska. Postanowienie to, zdaniem Wojewody, w sposób nieuprawniony ogranicza zakres podmiotowy uchwały i jest niezgodny z regulacjami art. 101 ust. 2 i 3 u.p.s. Regulowanych na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s zasad ponoszenia odpłatności nie można zawężać ani do pojedynczych jednostek, świadczących ww. usługi ani też do wybranej grupy beneficjentów tych usług - z pominięciem pozostałych objętych zakresem regulacji wynikającej z art. 101 u.p.s.
W ocenie Wojewody nieprawidłowa jest również regulacja § 2 uchwały, ponieważ art. 97 ust. 5 u.p.s. nakłada na radę gminy obowiązek określenia zasad odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, nie zaś za poszczególne elementy tego pobytu. Organ nadzoru stwierdził, że wola Rady Gminy wyrażana w uchwale nie może regulować kwestii związanych z wydaniem decyzji administracyjnej, gdyż regulacje te zawarte są w przepisach rangi ustawowej, co jego zdaniem miało miejsce w § 2 i 3 uchwały.
Zdaniem Wojewody w uchwale nie sprecyzowano unormowań odnoszących się do usprawiedliwiania nieobecności beneficjentów Ośrodka. Nie wskazano komu, w jaki sposób należy zgłaszać nieobecności ani kto i w jaki sposób miałby dokonywać usprawiedliwienia. Regulacja tych zagadnień nie jest kompleksowa, co może powodować problemy interpretacyjne przy ustalaniu ostatecznej kwoty odpłatności. W ocenie organu nadzoru rozwiązanie przyjęte przez Radę w ust. 4 cytowanego przepisu budzi wątpliwości zarówno w aspekcie prawidłowej realizacji dyspozycji art. 97 ust. 5 u.p.s., jak i w świetle przestrzegania zasad sprawiedliwości społecznej. Ustalono, iż w sytuacji, gdy nieobecność uczestnika będzie trwała co najmniej dwa tygodnie - będzie on zobowiązany do uiszczenia opłaty w wysokości połowy kosztów miesięcznego pobytu - tj. 150 zł. Na kanwie przyjętego postanowienia nie można wykluczyć sytuacji, w której, jeśli nieobecność usprawiedliwiona będzie trwała niepełne dwa tygodnie - uczestnik będzie zobowiązany do opłacenia pełnej kwoty za pobyt - czyli 300 zł. Jedyny przypadek odstąpienia od naliczania odpłatności określony został w § 2 ust. 5 uchwały, gdzie Rada odniosła się do usprawiedliwionej nieobecności uczestnika w całym miesiącu kalendarzowym.
Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że uchwała został podjęta z istotnym naruszeniem prawa co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.
Wójt Gminy Konopiska odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż od 16 sierpnia 2011 r. zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oraz mieszkaniach chronionych w Gminie Konopiska reguluje uchwała nr 57/VIII/2011 Rady Gminy Konopiska z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oraz mieszkaniach chronionych (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2011r. Nr 165 poz.3065). Gmina Konopiska stosuje tą uchwałę do ustalania odpłatności za pobyt osób, dla których jest organem właściwym w zakresie pomocy społecznej, w ośrodkach wsparcia takich jak przede wszystkim schronisko dla osób bezdomnych oraz schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, czyli placówek oferujących całodobowe miejsca okresowego pobytu. Ośrodki wsparcia, z których osoby uprawnione korzystały do tej pory, nie były finansowane ze środków zewnętrznych w ramach projektów. Wójt stwierdził, że do dnia utworzenia Dziennego Domu Pomocy w Konopiskach, uregulowania określone w powyższej uchwale odnosiły się do ośrodków wsparcia zlokalizowanych poza terenem gminy Konopiska, których organem prowadzącym nie była Gmina Konopiska, lecz inne organizacje np. z którymi Gmina zawarła umowę na zakup usługi udzielenia tymczasowego schronienia w odpowiedniej formie, w placówce prowadzonej przez podmiot niepubliczny. Dzienny Dom Pomocy w Konopiskach (działający w ramach Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Konopiskach) jest pierwszym i w chwili obecnej jedynym ośrodkiem wsparcia działającym na terenie gminy Konopiska, którego organem prowadzącym jest Gmina Konopiska. Powstał on w wyniku realizacji projektu współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej, opiera się na wytycznych zawartych w regulaminie konkursu i na jego działalność zabezpieczone są środki finansowe pochodzące ze źródeł zewnętrznych (wkład własny Gminy Konopiska wynosi 5% wartości projektu). Z uwagi na fakt, że Dzienny Dom Pomocy w Konopiskach jest jedynym ośrodkiem wsparcia działającym na terenie gminy Konopiska, którego organem prowadzącym jest Gmina Konopiska, zdaniem Wójta niesłusznym jest zarzut, iż doszło do fragmentarycznego unormowania, w drodze kolejnej uchwały Rady, zasad odpłatności w wybranych ośrodkach wsparcia, działających na terenie gminy. Wójt podkreślił, że rozpatrywana uchwała odnosi się do jedynego ośrodka wsparcia działającego na terenie Gminy Konopiska, dlatego też nie ma w niej odniesienia do innych dziennych domów pomocy. W przypadku utworzenia kolejnych dziennych domów pomocy na terenie gminy Konopiska Rada określi szczegółowe zasady odpłatności dla wszystkich tego rodzaju instytucji. Następnie Wójt przedstawił przebieg starań Gminy Konopiska o uzyskanie dofinasowania do projektu "A w sercu ciągle maj" w ramach naboru FESL.07.04-IZ.01-032/23. Celem naboru było zwiększanie równego i szybkiego dostępu do dobrej jakości, trwałych i przystępnych cenowo usług, w tym usług, które wspierają dostęp do mieszkań oraz opieki skoncentrowanej na osobie, w tym opieki zdrowotnej. W ramach projektu "A w sercu ciągle maj" Gmina Konopiska wnioskowała o wsparcie finansowe na usługi świadczone w ośrodkach wsparcia w formie dziennej - utworzenie Dziennego Domu Pomocy – i takie środki otrzymała.
W opinii Wójta niesłusznym jest również zarzut organu nadzoru dotyczący zawężania zasad ponoszenia odpłatności za korzystanie z Dziennego Domu Pomocy w Konopiskach do wybranej grupy beneficjentów tych usług - czyli mieszkańców gminy Konopiska. Odniesienie się wyłącznie do mieszkańców gminy Konopiska wynika wyłącznie z zapisów wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnie z którymi warunkiem koniecznym do objęcia osoby usługami w ramach Dziennego Domu Pomocy jest warunek, aby była ona mieszkańcem gminy Konopiska. Projekt "A w sercu ciągle maj" nie odnosi się do wszystkich osób, dla których organem właściwym w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest Gmina Konopiska, lecz wyłącznie do osób zamieszkujących na terenie gminy Konopiska.
Wójt nie zgodził się z zarzutem organu nadzoru, że w uchwale nie sprecyzowano unormowań odnoszących się do usprawiedliwiania nieobecności beneficjentów Ośrodka. Konieczność usprawiedliwiania obecności została opisana w Wskazał, że w Regulaminie organizacyjnym Dziennego Domu Pomocy w Konopiskach stanowiącym załącznik do zarządzenia nr OR.021.3.2025 Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Konopiskach z dnia 28 stycznia 2025 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu organizacyjnego Dziennego Domu Pomocy w Konopiskach. W § 11 ust. 2 pkt. 15 i 21 zgodnie z którymi Pensjonariusze mają obowiązek: informowania personelu o nieobecności, a także o każdorazowym opuszczeniu DDP w trakcie zajęć i potwierdzania wyjścia własnoręcznym podpisem w zeszycie wyjść, a także zgłaszania nieobecności z co najmniej z jednodniowym wyprzedzeniem, chyba że powiadomienie nie było możliwe z przyczyn losowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jak wynika z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 - dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 powoływanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.
Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 5 u.p.s. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, Nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 110).
Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (...)" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, Nr 5, poz. 126).
Uwzględniając powyższe rozważania i odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdza, że przepisy zaskarżonej uchwały istotnie posiadają wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała nr 51/VIII/2024 Rady Gminy Konopiska z dnia 17 grudnia 2024 r. w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy w Konopiskach dla mieszkańców gminy Konopiska. Materialnoprawną podstawę wskazanej uchwały stanowi art. 97 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.
Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s., który to przepis stanowi upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 97 ust. 5 Sąd podziela ukształtowany w orzecznictwie pogląd, na który powoływał się również organ nadzoru, że przepis art. 97 ust. 5 cyt. ustawy ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy stał się obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności.
Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej uchwały należy odwołać się do regulacji znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej, wykonuje zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - ust. 3 art. 110 u.p.s. Gmina może połączyć ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 111a ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Ośrodkiem wsparcia w rozumieniu art. 51 ust. 4 u.p.s. może być: ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi oraz klub samopomocy. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ośrodki wsparcia w Gminie Konopiska funkcjonowały w oparciu o uchwałę nr 57/VIII/2011 Rady Gminy Konopiska z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oraz mieszkaniach chronionych. Uchwała ta nie została uchylona ani zmieniona zaskarżoną uchwałą. Treść zaskarżonej uchwały w tym przede wszystkim jej § 4 sugeruje, że wolą Rady Gminy było podjęcie na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. regulacji szczególnej, dotyczącej tylko odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy w Konopiskach. Stanowisko Wójta zawarte w odpowiedzi na skargę potwierdza ten wniosek. Rada Gminy uznała, że delegacja ustawowa z art. 97 ust. 5 u.p.s. pozwala jej na stworzenie jednej regulacji ogólnej dla wszystkich rodzajów ośrodków wsparcia oraz w mieszkaniach chronionych oraz regulacji szczególnych dla każdego dziennego domu pomocy tworzonego na terenie Gminy Konopiska. Z treści odpowiedzi na skargę wynika także, że Dzienny Dom Pomocy w Konopiskach jako podmiot realizujący projekt "A w sercu ciągle maj" może realizować zadania tylko dla mieszkańców gminy.
W ocenie Sądu zarzut organu nadzoru dotyczący braku możliwości fragmentarycznej unormowania w drodze kolejnej uchwały, opartej na tej samej podstawie prawnej, zasad odpłatności w wybranych ośrodkach wsparcia działających na trenie Gminy Konopiska należy uznać za słuszny. Delegacja ustawowa zawarta w art. 97 ust. 5 u.p.s. nie daje podstawy do regulowania zasad odpłatności w poszczególnych ośrodkach wsparcia działających na terenie gminy. Sposób uregulowania w zaskarżonej uchwale odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy w Konopiskach tworzy w istocie system regulacji prawnych opartych na konstrukcji lex generali i lex speciali. W ocenie Sądu wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. nie zabrania takiego rozwiązania, ale regulacje podjęte na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. w Gminie Konopiska nie spełniają warunków poprawności legislacyjnej. W ocenie Sądu wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. pozwala na przyjęcie, że rada gminy lub powiatu ma możliwość podjęcia kilku aktów normatywnych regulujących w sposób generalny szczególne zasady ponoszenia odpłatności w ośrodkach wsparcia w rozbiciu na ich rodzaje (dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi oraz klub samopomocy) oraz mieszkaniach wspomaganych czy treningowych (dawne mieszkania chronione). Organy stanowiące gminy czy powiatu mogą zrobić to w jednym lub w kilku aktach normatywnych. Taki sposób regulacji zapewnia możliwość równego traktowania adresatów norm zawartych w aktach prawa miejscowego w zakresie odpłatności za usługi w ośrodkach wsparcia danego rodzaju (typu) czy mieszkaniach wspomaganych i treningowych. W ocenie Sądu tworzenie indywidualnej regulacji dla każdej placówki tego samego rodzaju np. kolejnego domu pomocy dziennej, narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania adresatów usług takich placówek. Oczywiście koszty funkcjonowania danej placówki mogą być różne i z reguły tak jest (analogiczny przykład domów pomocy społecznej), ale zasada odpłatności powinna być taka sama w tego samego rodzaju (typu) placówkach.
Sąd uważa za uzasadniony również zarzut organu przywołującego treść ust. 2 i 3 art. 101 u.p.s., że postanowienie § 1 uchwały w sposób nieuprawniony ogranicza zakres podmiotowy adresatów uchwały co stanowi istotne naruszenie prawa. Ograniczenie kręgu adresatów kontrolowanego aktu prawa miejscowego tylko do mieszkańców gminy nie znajduje uzasadnienia w treści regulacji przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd zwraca uwagę, że regulacje konkursowe dotyczące pozyskiwania środków finansowych zewnętrznych na tworzenie i funkcjonowanie placówek pomocy społecznej w jednostkach samorządu terytorialnego nie tworzą regulacji prawnych zmieniających przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
W ocenie Sądu również zarzut dotyczący braku kompetencji dotyczący regulowania kwestii związanych z wydawaniem decyzji administracyjnej w związku z regulacją art. 97 ust.1 u.p.s. należy uznać za uzasadniony. Dotyczy to treści art. § 2 ust.1 i § 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią delegacji rada gminy czy powiatu może ustalać tylko szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności a nie jest uprawniona do ustalania jakich elementów pobytu w ośrodku wsparcia lub mieszkaniu treningowym lub wspomaganym opłata dotyczy. Z treści art. 97 ust.1 u.p.s. wynika, że opłatę tą ustala w drodze decyzji administracyjnej podmiot kierujący uwzględniając przyznany zakres usług. Przepis delegacyjny art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 97 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że opłata, o której mowa w tym ostatnim przepisie, jest ustalana w drodze decyzji, co samo w sobie wyklucza możliwość uzgodnienia tej opłaty pomiędzy organem a osobą zainteresowaną. O dokonaniu ustaleń między podmiotem kierującym do mieszkania treningowego, podmiotem prowadzącym to mieszkanie a osobą ubiegającą się o pobyt w nim jest natomiast mowa w przytoczonym wyżej art. 53 ust. 11 u.p.s., który dotyczy tzw. "kontraktu mieszkaniowego". Ustalenia takie poprzedzają wydanie decyzji stanowiącej podstawę przyznania wsparcia w mieszkaniu treningowym i dotyczą m.in. zakresu usług, jakie będą przysługiwać osobie uprawnionej. Samo zaś ustalenie wysokości opłaty nie może następować w uzgodnieniu z osobą kierowaną do mieszkania treningowego. O ile jednak przepis art. 97 ust. 1 u.p.s. nie zawiera żadnej kompetencji do "miarkowania" opłaty i w tym znaczeniu decyzja wydawana na jego podstawie nie ma charakteru uznaniowego, o tyle w przepisie tym mowa jest o ustaleniu opłaty za pobyt w mieszkaniu treningowym przez podmiot kierujący przy uwzględnieniu "przyznanego zakresu usług". A zatem w każdym konkretnym przypadku zmienną decydującą o wysokości opłaty w drodze decyzji jest właśnie przyznany zakres usług (vide wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 394/24).
Orzekając w granicach sprawy Sąd zauważa, że również zapisy § 2 ust. 2 i 3 Uchwały w sposób istotny naruszają prawo. Wysokość opłaty za pobyt w środku wsparcia lub np. w mieszkaniu treningowym określa w drodze decyzji administracyjnej podmiot kierujący (art. 97 ust.1 u.p.s.). Decyzja ta jest decyzją związaną, ale uchwała rady gminy lub powiatu nie może regulować konkretnej, kwotowej wysokości opłaty. Delegacja ustawowa pozwala jedynie na ustalenie szczegółowych zasad jej ponoszenia a nie ustalania konkretnych kwot opłat. Niewątpliwie przywołane wyżej regulacje zaskarżonej uchwały stanowią przekroczenie delegacji zawartej w art. 97 ust. 5 u.p.s. co jest istotnym naruszeniem prawa.
Reasumując, w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego tj. art. 97 ust. 5, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.