II SA/Gl 78/23

II SA/Gl 78/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art. 86 ust. 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 listopada 2022 r. nr SKO.OS/41.9/558/2022/14867/KS w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie zmiany terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew oraz terminu wykonania nasadzeń zastępczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o. w R. (spółka, skarżąca), dotyczącego zmiany decyzji tego organu z dnia 6 września 2018 r. nr [...] odmówił wnioskowanej zmiany decyzji.
W uzasadnieniu Marszałek wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. spółka zwróciła się o zmianę wskazanej powyżej decyzji z dnia 6 września 2018 r. W decyzji tej zezwolono spółce na usunięcie 53 sztuk drzew rosnących na terenie działek nr 1., 2., 3., 4. i 5. położonych w rejonie ul. [...] w R.. Wskazanym powyżej wnioskiem spółka wystąpiła o odroczenie terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew – z 30 września 2024 r. do 30 września 2028 r. oraz odroczenie terminu nasadzeń – z 30 września 2021 r. do 30 kwietnia 2025 r. Wniosek o taką zmianę decyzji spółka uzasadniła prowadzeniem przez podwykonawcę prac eksploatacyjnych na terenie, na którym zobowiązano się do wykonania nasadzeń zastępczych oraz opóźnieniem uzyskania przez niego zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez ich kruszenie.
Jako powód odmowy organ podał, że nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Wskazał przy tym, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew lub krzewów wywołuje skutki prawne tylko przez pewien czas, ograniczony określonym w niej terminem usunięcia drzew lub krzewów bądź terminem wykonania nowych nasadzeń. Decyzja taka może zostać zmieniona na postawie art. 155 k.p.a. ale tylko przed upływem wyznaczonego w niej terminu. W sytuacji zaś gdy wniosek o zmianę decyzji został złożony po upływie przedmiotowego terminu, zmiana zezwolenia w tym zakresie nie jest możliwa.
Organ nie znalazł także powodów do zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawa o COVID19).
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła w nim naruszenie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID poprzez jego niezastosowanie. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nie podjęcie przez organ z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. niepouczenie strony przez organ o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w trybie przepisów ustawy o COVID.
Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. nr SKO.OS/41.9/558/2022/14867/KS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło podstawę normatywną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Kolegium uznało postępowanie organu I instancji za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Ponadto w oparciu o akta sprawy przekazane przez organ I instancji, dokonało takich samych ustaleń. Zaakcentowało przy tym, że jeszcze raz przeprowadziło postępowanie w sprawie i doszło do takich samych wniosków jak organ I instancji.
Według Kolegium w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo uznał, że za odmową zmiany tej decyzji, przemawia fakt, iż nastąpiło wygaśnięcie decyzji. Spółka nabyła uprawnienia do usunięcia drzew na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] [...] z dnia 6 września 2018 r. i z uprawnień tych skorzystała. W decyzji tej zostały na nią nałożone również obowiązki, które winna wypełnić. W tym spółka winna była uiścić opłatę za usunięte drzewa do dnia 30 września 2024 r., przy czym była ona uzależniona od wykonania nasadzeń zastępczych, które należało dokonać do dnia 30 września 2021 r. Samo zaś zezwolenie na usunięcie drzew wydano do dnia 31 marca 2020 r. Z kolei wniosek strony o zmianę decyzji w zakresie terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i wykonania nasadzeń zastępczych strona założyła w dniu 29 kwietnia 2022 r. Zatem wniosek o zmianę decyzji z dnia 6 września 2018 r. nr [...]., w zakresie zmiany terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i wykonania nasadzeń zastępczych wpłynął po upływie terminu, na jaki wydano zezwolenie na usunięcie drzew, a także po terminie dokonania nasadzeń, od których uzależniono odroczenie terminu uiszczenia opłaty za usunięte drzew. W tych okolicznościach faktycznych sprawy, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie zmiany decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 6 września 2018 r., albowiem decyzja ta, w zakresie w jakim strona wniosła o zmiany, wygasła z uwagi na upływ terminu.
W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy o COVID- 19, albowiem z wnioskiem o zmianę przedmiotowej decyzji strona winna wystąpić do dnia 30 września 2021 r., czyli do daty w jakiej miała dokonać nasadzeń zastępczych, od których uzależniono odroczenie terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew. W tym
okresie nie obowiązywał na terenie Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19. Z kolei przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 wprowadził, szczególny tryb przywrócenia terminu, mający na celu stworzenie dodatkowej ochrony prawnej dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie terminów przewidzianych przepisami prawa, zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii.
W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy o COVID- 19 oraz § 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 340 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że wskazany przepis nie ma zastosowania z uwagi na to, że w okresie, w którym strona miała wystąpić o zmianę decyzji nie obowiązywał na terenie RP stan epidemii, ogłoszony z powodu COVID, pomimo jego ogłoszenia powyższym Rozporządzeniem.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca spółka domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, a ponadto zasądzenia na swoją rzecz od Kolegium kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji tego organu, w której udzielono skarżącej spółce zezwolenia na usunięcie drzew. Zezwolenie takie udzielono skarżącej spółce w drodze decyzji z dnia 6 września 2018 r., przy czym podstawę materialnoprawną tego zezwolenia stanowiły wskazane w decyzji przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz.U. z 2022, poz. 916 ze zm., dalej u.o.p.)
Według organów obu instancji decyzja, w której skarżącej spółce udzielono zezwolenia na usunięcie drzew wygasła. Powodem wygaśnięcia tej decyzji jest zaś upływ terminu na usunięcie drzew, a także upływ terminu na dokonanie nasadzeń, od których uzależniono odroczenie terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew. Jednak zdaniem Sądu z takim stanowiskiem organów zgodzić się nie można.
Należy przypomnieć, że w decyzji, o której zmianę zabiega skarżąca spółka, w pkt 1 udzielono zezwolenia na usunięcie 53 sztuk drzew wymienionych w załączniku nr 1 do tej decyzji, a w pkt 2 udzielono zezwolenia na usunięcie 554 sztuk drzew wymienionych w załączniku nr 2. W pkt 3 tej decyzji organ wskazał, że usunięcia drzew wymienionych w pkt 1 i 2 decyzji należy dokonać w terminie do 31 marca 2020 r. Jak wskazało Kolegium, z wynikających z decyzji uprawnień dotyczących usunięcia drzew skarżąca spółka skorzystała. Odnotować przy tym należy, że spółka nie zabiega o zmianę decyzji w zakresie dotyczącym uprawnienia do usunięcia drzew. Samo zaś usunięcie przez spółkę drzew przed upływem wyznaczonego w zezwoleniu terminu nie stanowi przedmiotu sporu.
Wniosek spółki dotyczy natomiast odroczenia terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew – do dnia 30 kwietnia 2028 r. oraz terminu nasadzeń – do dnia 30 kwietnia 2025 r.
W zakresie nasadzeń dla porządku odnotować należy, że w decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o zmianę, kwestii nasadzeń dotyczy pkt 1.2. Według zawartej w tym punkcie treści, zezwolenie na usunięcie drzew wskazanych w pkt 1 (53 sztuki) organ uzależnił od wykonania nasadzeń zastępczych na terenie działki nr 1. (też w ilości 53 sztuk). Z kolei w pkt 1.3 organ orzekł, że nasadzeń tych należy dokonać w terminie do 30 września 2021 r.
Kwestii nasadzeń następczych dotyczy także pkt 2.2. decyzji, objętej wnioskiem spółki o zmianę. W punkcie tym zezwolenie na usunięcie drzew wskazanych w pkt 2 (554 sztuki) organ uzależnił od wykonania nasadzeń zastępczych na terenie działek nr 1. oraz nr 3. (łącznie 547 sztuk drzew). W pkt 2.3 organ orzekł także, że nasadzeń tych należy dokonać w terminie do 30 września 2021 r.
Wniosek skarżącej spółki dotyczy zmiany pkt 1.3. i 2.3. Wnioskowana zaś zamiana polegać ma odroczeniu wskazanych tam terminów. Zamiast terminu do 30 września 2021 r. skarżąca chce terminu na wykonanie powyższych nasadzeń zastępczych do dnia 30 kwietnia 2025 r. Skarżąca zawnioskowała także o zmianę okresu na jaki w pkt 1.1. odroczono termin wniesienia opłaty za usunięcia drzew – chce odroczenia tego terminu do 30 kwietnia 2028 r. Okolicznością bezsporną jest to, że wniosek o zmianę zezwolenia na usunięcie drzew został złożony po upływie terminów oznaczonych w pkt 1.3 i 2.3.
W ocenie Sądu we wskazanych powyżej punktach 1.2. oraz 2.2 decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew zawarte zostało zlecenie. Wyjaśnić przy tym należy, że obok warunku i terminu zlecenie stanowi dodatkowy składnik decyzji administracyjnej (dodatkową klauzulę decyzji administracyjnej). Polega ono na zamieszczeniu w decyzji administracyjnej zastrzeżenia dopełnienia przez jej adresata określonych czynności. W porównaniu do warunku i terminu klauzula dodatkowa w postaci zlecenia nie wpływa wprost na moc obowiązującą decyzji (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 171-172). Istota zlecenia sprowadza się do nałożenia na adresata decyzji, do której została dodana, określonych obowiązków. Wykonanie tych obowiązków powinno nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień nadanych decyzją lub dopiero po ich realizacji (zob. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 1994, z. 6. s. 28) Z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż termin na wykonanie nasadzeń został w przedmiotowym zezwoleniu określony jako późniejszy niż termin na usunięcie drzew objętych zezwoleniem (tj. termin na realizację uprawnienia wynikającego z decyzji objętej przedmiotowym wnioskiem o zmianę).
Mając na względzie istotę zlecenia jako dodatkowej klauzuli do decyzji administracyjnej kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że bezskuteczny upływ terminu na wykonanie nasadzeń nie powoduje wygaśnięcia decyzji. Przeciwnego zaś stanowiska organów w tym względzie zaakceptować nie można. Po bezskutecznym upływie terminu nasadzeń obwiązek wynikający z wprowadzenia do decyzji klauzuli dodatkowej w postaci zlecenia w dalszym ciągu ciąży na skarżącej spółce. Zgodnie zaś z art. 86 ust. 3 u.o.p. w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Upływ terminu na wykonanie nasadzeń nie dezaktualizuje zastrzeżonego w decyzji obowiązku ich wykonania, lecz pozwala organowi na wszczęcie egzekucji administracyjnej. Odnotować przy tym należy, że do czasu zmiany art. 86 u.o.p. polegającej m.in. na dodaniu ust. 3 (na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2015 r. poz. 1045, która weszła w życie od 28 sierpnia 2015 r.) w sytuacji niewykonania nasadzeń zastępczych należało stosować art. 162 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 17 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gd 661/20). Obecnie zamiast tego organ dysponuje możliwością wszczęcia egzekucji administracyjnej.
Stanowiska, wedle którego bezskuteczny upływ terminu na wykonanie nasadzeń skutkuje wygaśnięciem decyzji nie można zaakceptować także dlatego, że oznaczałoby to w istocie utratę legalności wcześniej dokonanego usunięcia drzew. W przypadku niedotrzymania terminu nasadzeń zastępczych wcześniejsze usunięcie drzew pomimo, że w dacie realizacji uprawnienia wynikającego z decyzji byłoby w pełni legalne, traciłoby przymiot legalności.
Można jeszcze rozważyć i taką koncepcje, wedle której bezskuteczny upływ terminu na wykonanie nasadzeń nie wpływa na legalność usunięcia drzew dokonanego zgodnie z udzielonym zezwoleniem, a jedynie powoduje obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w tym zezwoleniu. Jednak i takie rozumowanie jest zawodne, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek dokonania zapłaty za usunięcie drzew organ powiązał jedynie z usunięciem ich części. Obowiązek takiej zapłaty nałożony został bowiem jedynie w odniesieniu do drzew, o których mowa w pkt 1 decyzji z 6 września 2018 r. Natomiast usunięcie drzew, na które zezwolono w pkt 2 tej decyzji nie zostało w żaden sposób powiązane z naliczeniem opłaty. O ile zatem bezskuteczny upływ terminu na nasadzania zastępcze, o których mowa w pkt 1.3 skutkować będzie pobraniem naliczonej opłaty, zgodnie z treścią pkt 1.1 zezwolenia, o tyle w przypadku bezskutecznego upływu terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych, o których mowa w pkt 2.3 oznaczałoby to, że w przypadku omawianej tutaj koncepcji, niewykonanie obowiązku nasadzeń w istocie nie rodziłoby ujemnych skutków dla adresata zezwolenia. Należałoby bowiem przyjmować, że uprawnienie do usunięcia drzew zostało skonsumowane (i przez to wygasło), a obowiązek wykonania nasadzeń wygasł wobec upływu terminu na ich wykonanie. Przedstawione tutaj względy zdaniem Sądu stanowią argumenty, które dodatkowo podważają przyjęte przez organy założenie dotyczące wygaśnięcia decyzji ze względu na upływ w terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych.
Skoro upływ terminu na wykonanie nasadzeń zstępczych nie powoduje wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji dotyczącego wykonania tych nasadzeń, to w ocenie Sądu nie ma przeszkód do zastosowania art. 155 k.p.a. i uwzględniania wniosku, o ile organ stwierdzi, że spełnione zostały wymogi, od których w przepisie tym ustawodawca uzależnił możliwość zmiany (zob. wyrok WSA w Szczecinie, z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn II SA/Sz 1181/19). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji odmówiły dokonania zmiany decyzji nie oceniając w istocie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a., od których ustawodawca uzależnił możliwość uchylenia lub dokonania zmiany decyzji ostatecznej w trybie omawianego przepisu. Organy z góry bowiem przyjęły, że wobec wygaśnięcia decyzji stosowanie art. 155 k.p.a. jest wykluczone, co jak już wcześniej wskazano jest stanowiskiem nieprawidłowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na podstawie decyzji objętej wnioskiem o zmianę strona nabyła prawo. Ponadto złożenie wspomnianego wniosku jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na dokonanie zmiany decyzji. W sprawie organy powinny zatem były ocenić, czy za wnioskowaną przez skarżącą spółkę zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony i interes społeczny oraz, czy przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają. Tym samym należało stwierdzić, czy w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki konieczne do dokonania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej i czy występują negatywne przesłanki uniemożliwiające uwzględnienie złożonego wniosku.
W konsekwencji kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że upływ terminu do wykonania nasadzeń zastępczych definitywnie eliminuje możliwość zmiany decyzji administracyjnej w tym zakresie. Zaniechanie zaś zbadania przesłanek wynikających z przepisu art. 155 k.p.a. stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym również w tym zakresie naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżącej 680 zł. Na kwotę tę składają się: kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika obliczona na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec wniosku organu odwoławczego i braku żądania strony skarżącej o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Organ oceni przy tym, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a. Analiza w tym zakresie winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.