II SA/Gl 769/22

II SA/Gl 769/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący/
Grzegorz Dobrowolski
Stanisław Nitecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Kolejnictwo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 710
art. 53  ust. 1,  art. 54,  art. 57a  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 marca 2022 r. nr SKOV/428/4152/307/2021 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia 29 października 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzja z 29 października 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53,art. 54 i art. 56 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043) w związku z art. 83f ust. 1 pkt. 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) zarządził usunięcie 16 drzew – 7 jesionów wyniosłych, 2 czereśni ptasich, 1 klonu pośredniego, 1 dębu szypułkowego, 2 głogów jednoszyjkowych, 3 grabów pospolitych rosnących w sąsiedztwie linii kolejowej nr [...] K. – Z. na działkach 1 i 2 należących do Gminy B. położonych w B. Termin na usunięcie drzew wyznaczono na 31 grudnia 2022 r., poza okresem lęgowym ptaków. Wskazano, że opłaty za usunięcie drzew nie pobiera się. Wykonanie decyzji powierzono Zarządowi PKP Polskie Linie Kolejowe Zakład Linii Kolejowych w S. Usuwanie drzew i krzewów winno być prowadzone po uprzednim przeprowadzeniu dokładnej kontroli w celu wykluczenia zasiedlenia drzew przez chronione gatunki ptaków. W przypadku stwierdzenia, przed przystąpieniem do prac wycinkowych lub w ich trakcie, występowania chronionych roślin, zwierząt lub grzybów, prace należy prowadzić po uzyskaniu dodatkowego zezwolenia, o którym mowa w art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, na odstępstwo od zakazów wymienionych w art. 51 i 52 powyższej ustawy, w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą lub częściową głównie w zakresie zniszczenia ich siedlisk i ostoi. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg prowadzonego postępowania w tym podejmowane w jego trakcie czynności procesowe. Wskazano w nim, że złożony wniosek o usunięcie wymienionych drzew znajduje umocowanie w obowiązujących regulacjach prawnych przywołanych w podstawie prawnej decyzji. Podkreślono, że przedmiotowe drzewa rosną w odległości mniejszej niż 6 metrów od głównej krawędzi przekopu, a zatem minimalne odległości usytuowania drzew zostały przekroczone.
Z powyższą decyzją nie zgodził się Prezydent Miasta B., który reprezentowany przez swojego zastępcę wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z powyższej decyzji i zakwestionowano w nim usunięcie 12 drzew a mianowicie 6 jesionów wyniosłych, 1 klonu pośredniego, 1 dębu szypułkowego, 2 głogów jednoszyjkowych oraz 2 grabów pospolitych rosnących na działkach 1 i 2 obręb D. będących własnością Gminy B. położonych w B. W motywach odwołania pokreślono, że nie istnieje jesion wyniosły o obwodzie 11 cm oraz głóg jednoszyjkowy zatem wskazaną decyzją objęto drzewa, które nie istnieją. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia art. 56 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego wadliwa interpretację, skłaniającą do usunięcia drzew w sytuacji możliwego do wykorzystania odstępstwa przewidzianego treścią art. 57a tej ustawy. W ramach prowadzonego postępowania nie rozważono występowania takiej możliwości, a jest to istotne z punktu widzenia ich usytuowania w szczególnym miejscu miasta i wpływają na naturalny krajobraz architektury miasta. W końcowej części odwołania podkreślono, że odwołującemu znane jest orzecznictwo w kontekście art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, jednakże podkreślono, że stosowanie w miastach bardziej restrykcyjnych regulacji niż na terenach leśnych nie jest uzasadnione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 17 marca 2022 r. nr SKO V/428/4152/307/2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Podkreślono, że pismem z 26 lipca 2021 r. poinformowano stronę odwołującą się o niemożności uwzględnienia wniosku o uzgodnienie odstępstwa z uwagi na oczywistość zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego przez przedmiotowe drzewa. Ponadto podniesiono, że Gmina B. nie występowała z wnioskiem o wszczęcie procedury odstępstwa od odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów. W uzasadnieniu tym odniesiono się do odległości, w jakiej mogą znajdować się drzewa od górnej krawędzi przekopu albo zewnętrznej krawędzi rowów bocznych i zaznaczono, że przewidziane do usunięcia drzewa znajdują się w odległości około 6 metrów od górnej krawędzi przekopu. Ponadto rozważono kwestę występowania szczególnego przypadku uzasadniającego odstępstwo od obowiązujących regulacji i nie znaleziono argumentów przemawiających na przyjęciem takiego stanowiska. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że z uwagi na usytuowanie przedmiotowych drzew i stanowisko zarządcy infrastruktury brak było podstaw dla uruchamiania procedury dotyczącej odstępstwa od obowiązujących regulacji.
Z powyższą decyzją nie zgodziło się Miasto B., które reprezentowane przez Prezydenta Miasta wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 140 w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odstąpienie od zapewnienia stornie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 powyższego Kodeksu poprzez brak prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nadto wskazano na naruszenie postanowień art. 107 § 3 przywoływanego Kodeksu poprzez brak wyjaśnienia przyczyn niemożności zastosowania odstępstwa od odległości warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów. W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 1 w związku z art. 57a ustawy o transporcie kolejowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i usunięcie 12 drzew, które nie utrudniają widoczności sygnałów pociągów lub eksploatacji urządzeń kolejowych nie powodują zasp śnieżnych oraz zagrożenia dla życia lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, podczas gdy charakterystyka terenu uzasadnia podjęcie decyzji o zastosowaniu odstępstwa. W motywach skargi zawarto argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób umożliwiający podjęcie finalnego rozstrzygnięcia, a interpretacja norm prawnych mających zastosowanie w sprawie także nie została przeprowadzona w sposób uwzględniający wszystkie możliwości. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie jak również stanu faktycznego.
Na wstępie niniejszych rozważań niezbędne jest przywołanie stanu normatywnego mającego znaczenie dla oceny podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zasadą w obszarze kolejowym jest usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych w takich odległościach, które nie zakłócają eksploatacji oraz działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego oraz nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Prawodawca uznał za stosowne, aby określić bezpośrednio w ustawie o transporcie kolejowym oraz w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na jej podstawie minimalne odległości budowli i budynków oraz drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej oraz wykonywania robót ziemnych od osi skrajnego toru lub granicy obszaru kolejowego. Przepisy ustawowe oraz wykonawcze do ustawy określające minimalne odległości od obszaru kolejowego stanowią konkretyzację zasady wynikającej z treści przywołanego powyżej przepisu, będąc zarazem wyrazem oceny prawodawcy, że niezależnie od cech danego stan faktycznego przekroczenie określonej odległości minimalnej od osi skrajnego toru lub granic obszaru kolejowego stwarza niedopuszczalne i nieakceptowalne ryzyko z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych. Jeżeli chodzi o minimalne odległości dla drzew i krzewów, to wynikają one z § 1a ust. 1 wydanego na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z tym przepisem, poza lasami drzewa i krzewy mogą być usytuowane w sąsiedztwie linii kolejowej biegnącej po nasypie albo w przekopie albo otoczonej rowami bocznymi - w odległości nie mniejszej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu albo górnej krawędzi przekopu albo od zewnętrznej krawędzi rowów bocznych. Obowiązkiem zarządcy kolejowego jest czuwanie, aby odległości te były zachowane, a w razie stwierdzenia, że doszło do ich przekroczenia - wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o usunięciu drzew lub krzewów nielegalnie usytuowanych. Równocześnie w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 57a przywoływanej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 54. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego ani zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu. Zgody na odstępstwo, o którym mowa powyżej udziela starosta w drodze postanowienia, po uzgodnieniu właściwego zarządcy, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu kolejowego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że regulacja art. 57a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, dopuszczająca w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrażenie zgody na odstępstwo od odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 54 tej ustawy, a więc także od odległości wynikającej z postanowień § 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, ma charakter wyjątkowy i z tego względu podlega wykładni ścisłej. Wykładnia językowa i funkcjonalna przepisów przywoływanej ustawy uzasadnia wniosek, że ustawodawca kładzie nacisk na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Odstępstwo od odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów jest bowiem możliwe tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zwrot "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jest zwrotem o charakterze nieostrym i jego zakres zastosowania jest możliwy do wypełnienia tylko w konkretnym stanie faktycznym (ad casum). Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ust. 2 tej ustawy, zgoda na odstępstwo wymaga uzgodnienia z zarządcą. Uzgodnienie to jest konieczne z uwagi na przesłankę odstępstwa, jaką jest brak zagrożenia dla bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 861/18 jak również wyrok WSA w Opolu z 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 244/19).
W świetle przywołanego stanu normatywnego przyjdzie zauważyć, że wypowiadające się w rozpoznawanej sprawie organy nie miały w polu widzenia wszystkich okoliczności wynikających z przywołanego stanu normatywnego i poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, a w zasadzie z pism pochodzących od skarżącej gminy występowała ona o zastosowanie w sprawie postanowień wynikających z treści art. 57a ustawy o transporcie kolejowym, a zatem o przyjęcie odstępstwa od obowiązujących wymogów co do lokalizacji przedmiotowych drzew. Zauważyć należy, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnoszony był zarzut sprowadzający się do pominięcia rozpoznania możliwości wynikającej ze wskazanej regulacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ostatnim akapicie podkreślił, że nie rozpoznawał przesłanek wynikających z powyższego przepisu z uwagi na brak formalnego wniosku w tym zakresie. Stwierdzenie takie pozostaje w opozycji do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu, w skardze i podtrzymanej w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem. W ocenie skarżącej Gminy wniosek taki został złożony i skierowany do zarządcy, jednakże nie został nadany mu formalny bieg i nie zostały w tym zakresie wydane żadne rozstrzygnięcia. Stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w przywołanym akapicie uzasadnienie antycypuje przyszłe rozstrzygnięcie, a zarazem potwierdza, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone żadne formalne postępowanie i nie zostało wydane żadne przewidziane prawem rozstrzygnięcie. W świetle powyższego podzielić należy stanowisko skarżącej Gminy, że postepowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, jak również uznać należy, że zasadne są zarzuty co do naruszenia postanowień art. 9 kodeksu postepowania administracyjnego. W tym kontekście trafność zarzutu o braku stosownej informacji o przysługujących prawach jest o tyle sporna, że skarżąca Gmina jest równocześnie organem administracji publicznej i znajomość przepisów prawa przynależy do jej zadań. Jednakże z formalnego punktu widzenia skarżąca Gmina nie została w sposób prawidłowy poinformowana o przysługujących jej prawach, a tym samym uznać należy za zasadny zarzut naruszenia wskazanego przepisu. Dostrzeżone powyżej naruszenia przepisów prawa procesowego, a zatem nie przeprowadzenie postępowania wpadkowego przewidzianego treścią art. 57a ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego wyczerpują przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi wynikającą z treści art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia postanowień art 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu w świetle zgromadzonego materiału nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ skarżąca Gmina miała zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie, o którym mowa w art. 57a ustawy o transporcie kolejowym, a następnie stosownie do wyników tego postępowania podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Sąd dostrzega priorytet bezpieczeństwa w ruchu kolejowym, jednakże zwraca uwagę na podnoszone przez skarżącą Gminę walory przewidzianych do usunięcia drzew i ich znaczenie dla krajobrazu miasta, a to oznacza że podejmowane rozstrzygnięcie powinno wyważyć przywołane tu wartości.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.