II SA/Gl 718/24

II SA/Gl 718/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 78
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 223 § 1 i art. 242 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 22 marca 2024 r. nr NPII.4131.1.232.2024 w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 marca 2024 r., nr NPII.4131.1.232.2024, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie przekazania według właściwości do Wójta Gminy O. wniosku M. P. z dnia 12 grudnia 2023 r., dotyczącego terenu dzikiego wysypiska odpadów w N. (teren zlewni rzeki B.), w zakresie wypełnienia przez organ stanowiący gminy O. obowiązku określonego w art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.o.p."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wykazał istotną niezgodność uchwały z przepisami prawa, to jest: art. 78 u.o.p. oraz art. 223 § 1 i art. 242 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Zaznaczył, że odpowiedź na wniosek jest sposobem wyrażenia stanowiska, które jest wiążące i należy je uznać za konieczny element postępowania jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to wprost z treści art. 237 § 1 w związku z art. 244 § 1 k.p.a. Zawiadomienie o załatwieniu wniosku również powinno zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 238 § 1 w związku z art. 247 k.p.a. Podkreślił, że jako organ nadzoru zastosował wyłącznie kryterium zgodności z prawem i w tym zakresie uznał, że przepisy będące podstawą podjęcia uchwały nie dopuszczają cedowania uprawnień organu stanowiącego na organ wykonawczy, stąd też jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest niedopuszczalne (por. art. 78 u.o.p.).
Gmina O., reprezentowana przez Wójta Gminy O. (dalej: "skarżąca" lub "Gmina"), wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Uznała, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., w skrócie dalej: "u.s.g."), poprzez przekazanie przedmiotowego wniosku Wójtowi Gminy O., jak też nie została naruszona właściwość organów, bowiem do zadań organu wykonawczego należy m.in. przygotowywanie projektów uchwał Rady Gminy w O. Samo natomiast przekazanie wniosku miało na celu opracowanie projektu uchwały przez Wójta Gminy O. i jego przedłożenie skarżącej, celem wypełnienia obowiązków ustawowych nałożonych na każdą gminę treścią art. 78 u.o.p. Z tego powodu domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Jeszcze raz zauważył, że wniosek nie został merytorycznie rozpatrzony i Rada Gminy w O. nie wypowiedziała się co do jego zasadności (por. art. 223 § 1 k.p.a.). Powinna bowiem uwzględnić ten wniosek albo odmówić jego uwzględnienia. To organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości oraz w oparciu o art. 242 § 1 k.p.a. Rada Gminy O. - jako organ stanowiący gminy była organem właściwym, z uwagi na treść złożonego wniosku. Art. 78 u.o.p. stanowi, iż rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Jest to przepis kompetencyjny, który wskazuje radę gminy jako organ właściwy w przedmiotowych sprawach. Tego rodzaju zadania wykonywane są przede wszystkim w tzw. formach niewładczych. Rada gminy w ramach zadań własnych ma publicznoprawny obowiązek zakładania (jest to czynność materialno - techniczna) i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, Ochrona przyrody jako zadanie Dokument podpisany elektronicznie samorządu terytorialnego [w;] Ekspertyzy i Opracowania, Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, Nr 55, 2018 r., s. 8 i 9). Jednak sam przepis nie wskazuje formy, w jakiej rada powinna podejmować działania zmierzające do realizacji tego zadania. Uwzględniając jednak fakt, że przepis ma charakter abstrakcyjny i wprowadza jedynie pewną generalną regułę, co umożliwia jego realizację w różnych formach, poczynając od działań o charakterze społeczno-organizatorskim, polegających na propagowaniu określonych zachowań wśród właścicieli nieruchomości, na których znajdują się obiekty przyrodnicze wchodzące w skład zieleni miejskiej, a kończąc na programach ochrony środowiska uchwalonych na podstawie art. 18 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54), które powinny określać projekty ekologiczne, rodzaje i harmonogram działań proekologicznych oraz środki niezbędne do osiągnięcia tych celów (por. K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2021). Działania podejmowane przez rady gmin we wskazanym zakresie powinny przejawiać się z jednej strony w zakładaniu nowych terenów zieleni miejskiej lub zadrzewień (np. przez tworzenie na podstawie art. 81 u.o.p. parków gminnych), z drugiej strony w tworzeniu należytych warunków do utrzymania we właściwym stanie już istniejących terenów zieleni i zadrzewień (tworzenie przepisów porządkowych i zasad korzystania z mienia gminnego). Postanowienia tego przepisu powinny być również uwzględniane przy uchwalaniu planu miejscowego na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.). Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do kompetencji wójta (odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta) jako organu wykonawczego gminy należy określanie sposobu wykonywania uchwał organu stanowiącego. Jednakże nie w rozpatrywanej sytuacji, gdzie Komisja Rady Gminy nie rozpatrzyła skierowanego do niej wniosku. Zgodnie z § 24 ust. 2 Statutu Gminy O. (stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy O.) inicjatywa uchwałodawcza przysługuje: 1) Wójtowi, 2) komisjom, 3) klubom radnych, 4) grupie co najmniej 3 radnych, 5) mieszkańcom posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady w liczbie co najmniej 200, na zasadach określonych w odrębnej uchwale. Z kolei, ust. 4 § 24 Statutu Gminy O. stanowi, iż do projektów o których mowa w ust. 2 pkt 2 - 4, Wójt przedstawia opinię w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku do Biura Rady. Ponadto radni, komisje, kluby radnych oraz wójt mają prawo zgłaszania wniosków modyfikujących projekty uchwał (§ 25 ust. 1 Statutu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.
W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") przedmiot skargi mogą stanowić akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, który stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy O. z dnia [...]r., Nr L.[...].
Punktem wyjścia dla dokonania oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest wykładnia norm ustawowych stanowiących podstawę prawną do jego podjęcia, jak również ustalenie zakresu upoważnienia ustawowego uprawniającego do podjęcia uchwały o treści zakwestionowanej tym rozstrzygnięciem.
Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie, jak dotychczas - "u.s.g.") zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 u.s.g. wspomniany nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z analizy akt administracyjnych wynika, że termin ten został zachowany.
Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Do kategorii istotnych naruszeń prawa przy podejmowaniu uchwały zalicza się fakt jej podjęcia przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do jej podjęcia, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego jej podstawą, czy naruszenie procedury jej uchwalania.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień kontrolowanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy tj. nakazy i zakazy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.).
Analiza przepisów przedmiotowej uchwały dowodzi, że jest obarczona istotną wadą, którą trafnie wskazał organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
W tym miejscu należy zauważyć, że wspomniana uchwała została podjęta na podstawie art. 18b u.s.g. po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy O., której przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, stosownie do § 24 ust. 2 pkt 2 Statutu Gminy O., między innymi w sprawach wniosków składanych przez obywateli (art. 18b ust. 1 u.s.g.). Właśnie w tym celu powołuje się komisje, aby w trybie określonym w statucie gminy mogły z udziałem radnych rozstrzygać skargi, wnioski i petycje.
Nie ulega wątpliwości, że przywołana Komisja nie zajęła się wnioskiem z dnia 12 grudnia 2023 r., ale samodzielnie uznała się za niewłaściwą, co skutkowało podjęciem na jej wniosek uchwały zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie zawartych w Konstytucji RP przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).
Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126). W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
Nie negując uprawnień organu wykonawczego gminy do przygotowywania projektów uchwał, tak jak wskazał organ nadzoru, z treści art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g. nie wynika, aby kompetencja tam zawarta należała do wyłącznej właściwości wójta; projekty uchwał mogą być bowiem przygotowywane również przez radę gminy, przewodniczącego rady, komisje rady, przez radnych, a także przez mieszkańców gminy. W doktrynie przygotowanie projektu uchwały definiuje się jako "zespół czynności i działań zmierzających do opracowania pisemnego dokumentu wyrażającego treść zamierzonego rozstrzygnięcia, zdolnego ze względu na swoją treść i formę do tego, aby stać się przedmiotem obrad organu samorządowego i - w razie pomyślnego głosowania - przybrać postać uchwały tego organu". Ustawodawca nie precyzuje, jak ma wyglądać procedura formułowania uchwał rady gminy i komu służy inicjatywa uchwałodawcza - czy propozycje zgłaszają radni, a organ wykonawczy nadaje mu ostateczną formę ustaloną zgodnie w wymogami formalnymi, czy też radni powinni przygotować swój projekt, a organ wykonawczy wnosi go pod obrady rady (por. A. Szewc, Uchwałodawcza..., s. 66; I. Krześnicki, Technika redagowania..., s. 11 i nast.).
Wójt jako zwierzchnik administracji samorządu gminnego korzysta ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być wykonywana (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1033/10 i z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17). W przypadku organów samorządu każdego szczebla, w przeciwieństwie do organów administracji rządowej, ma miejsce podział kompetencji na organ stanowiący i organ wykonawczy. Tymczasem, w świetle art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, wyłącznie do kompetencji organu wykonawczego należy określenie sposobu wykonywania uchwał, w tym także ewentualne wskazanie osób czy też podmiotów, które będą realizowały poszczególne czynności związane z wykonaniem uchwały.
Dodatkowo, art. 78 u.o.p. ma charakter pewnej ogólnej reguły i jest on rozwinięciem art. 7 u.s.g., który stanowi, że do zadań własnych gminy należą sprawy zieleni gminnej i zadrzewień. W przepisie tym nie określono jednak formy, w jakiej rada gminy powinna podejmować działania zmierzające do realizacji tego zadania, lecz w doktrynie przyjmuje się, że działania podejmowane przez rady gmin w omawianym zakresie powinny przejawiać się w dwóch płaszczyznach, tj. z jednej strony polegać na zakładaniu nowych terenów zieleni miejskiej lub zadrzewień (np. poprzez tworzenie na podstawie art. 81 parków gminnych), z drugiej strony natomiast przez stworzenie należytych warunków do utrzymania we właściwym stanie już istniejących terenów zieleni i zadrzewień. Nie ma wątpliwości, że kwestionowana uchwała nie tworzy nowych terenów zieleni i zadrzewień.
W ocenie Sądu również treść zawartych zapisów uchwały takich jak, przekazanie według właściwości wniosku (...) z dnia 12 grudnia 2023 r. w zakresie wypełnienia przez organ stanowiący gminy O. obowiązku określonego w art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody, w zakresie terenu dzikiego wysypiska odpadów w N. (teren zlewni rzeki B.), nie można zakwalifikować jako wypełniających pojęcie - utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień - w rozumieniu art. 78 u.o.p. Użyte w tym artykule pojęcia mają swoje definicje w art. 5 pkt 21 i pkt 27 u.o.p.
Tymczasem skarżąca posługuje się pojęciem zieleni w zakresie terenu dzikiego wysypiska odpadów w N. (teren zlewni rzeki B.), które nie jest tożsame z ustawową definicją terenów zieleni, która odnosi się jedynie do drzew i powierzchni krzewów, czyli do zadrzewień.
Użyte w treści uchwały doprecyzowanie takie jak "teren" czy też "zlewni rzeki", w powiązaniu z podstawą prawną jej podjęcia, może wywoływać mylne przekonanie o tożsamości tych pojęć jako terenów zieleni.
Wojewoda, w ramach postępowania nadzorczego może jedynie badać prawidłowość postępowania przy rozpatrywaniu skarg i wniosków, odnośnie do trybu rozpatrywania skargi lub wniosku oraz sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art. 227-247 k.p.a.), jednak nie ocenia, czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę lub wniosek za bezzasadny, czy bezprzedmiotowy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 696/12). Sam uproszczony charakter postępowania wnioskowego koncentruje się przede wszystkim na sposobie prowadzenia postępowania poprzedzającego przekazanie wnioskodawcy informacji o tym, czy jego wniosek został uznany za zasadny, bezzasadny czy też bezprzedmiotowy.
Mając powyższe na względzie, Sąd jako zasadne uznał wywiedzione w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również przepisów prawa materialnego. Nadto, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest jednoznaczne, precyzyjne i czytelne.
W tym stanie rzeczy uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.goy.pl.