II SA/Gl 704/25

II SA/Gl 704/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 6
art. 7 ust. 5, 6, 8a, art. 10 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61 a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 marca 2025 r. nr SKO.GN/41.8/62/2025/3651 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia 6 lutego 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z 6 lutego 2025r. nr [...], odmawiające P. S.A. Oddział [...] w K. (skarżąca) wszczęcia postępowania w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zawiadomieniem z 19 listopada 2024 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącego, o dokonanej z urzędu - na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (obecnie: t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 6; zwanej dalej "ustawą o przekształceniu") w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; zwanej dalej "u.g.n.") - waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej ponoszonej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej na cele mieszkaniowe. Chodziło o nieruchomość położoną przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 1191 m2 w związku z posiadanym udziałem 2566/10000 - o wskaźnik 41,7%. W zawiadomieniu tym podano, że wysokość waloryzowanej opłaty wynosi 429,05 zł, i została zwaloryzowana przy zastosowaniu średniorocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa GUS w latach 2020-2024. W związku z tym zawiadomieniem, skarżąca w piśmie z 8 stycznia 2025 r. wystąpiła do organu I instancji o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia wysokości zwaloryzowanej opłaty. Jako podstawę tego żądania powołano w nim art. 10 ustawy o przekształceniu w związku z art. 7 ust. 8a tej ustawy.
Postanowieniem z 6 lutego 2025 r. odmówiono jednak wszczęcia postępowania w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu, wskazując, że waloryzacja została dokonana pismem z dnia 19 listopada 2024 r. na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu. Organ I instancji stwierdził, że konstrukcja tego przepisu wskazuje na materialno-techniczną czynność polegającą na powiadomieniu właściciela na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Według organu nie istnieje materialnoprawna podstawa do wydania w trybie k.p.a. decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie ustawy o przekształceniu.
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Jednak zaskarżonym obecnie postanowieniem Kolegium utrzymało je w mocy.
Według Kolegium z żadnego z przepisów ustawy o przekształceniu nie wynika materialnoprawna podstawa do wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji opłaty przekształceniowej, o której mowa w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu, gdyż wydawanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej projektodawca ustawy o przekształceniu w sposób świadomy wykluczył. W uzasadnieniu projektu do ustawy przekształceniowej (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 2673 na str. 25), wprost wskazano, że projektodawca rezygnuje z władczego rozstrzygania o waloryzacji. Na to, że rezygnacja ta była w pełni świadoma, wskazuje pismo Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji z dnia 27 września 2016 r. skierowane do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa. Nie sposób zatem doszukać się w art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu opłaty zwaloryzowanej.
Po pierwsze przepis ten dotyczy albo opłaty jednorazowej, która została opisana w art. 7 ust. 7 ustawy o przekształceniu albo też kwoty należnej, tj. takiej która uwzględnia bonifikaty, a te są udzielane od opłaty jednorazowej, o czym przesądza brzmienie art. 7 ust. 8 ustawy o przekształceniu.
Po drugie w przepisie art. 10 ustawy o przekształceniu nie odesłano w żaden sposób do rozwiązań art. 7 ust. 8, czy też ust. 8a tej ustawy. Nie sposób zatem uznać za pozbawiony znaczenia normatywnego brak odesłania w art. 10 ustawy o przekształceniu do art. 7 ust. 8a tej ustawy. W istocie bowiem zwaloryzowanie opłaty, stanowiące jej przeliczenie, stanowi konkretyzację uprawnienia czy też obowiązku wynikającego z mocy prawa, tj. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu w związku z odpowiednimi wskaźnikami wynikającymi art. 5 u.g.n. Dlatego też ustawodawca w art. 10 ust. 2 ustawy o przekształceniu dla poinformowania o dokonaniu waloryzacji przewidział zawiadomienie właściciela nieruchomości bez jakiegokolwiek odesłania do trybu określonego czy to pierwotnym art. 7 ust. 8 ustawy o przekształceniu czy też art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu dodanym w wyniku nowelizacji.
Według Kolegium weryfikacja tej konkretyzacji następuje w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co znajdować ma potwierdzenie w orzecznictwie WSA w Gliwicach i NSA, (wyrok z 14 czerwca 2012 r., sygn. II SA/GI 213/12, oraz oddalający od niego skargę kasacyjną wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2418/12). Orzeczenia te, mimo że dotyczyły poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. poz. 1299, ze zm.), odnosiły się także do stanu prawnego, w którym żaden z przepisów ówczesnej ustawy nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej w zakresie waloryzacji opłaty przekształceniowej. Kolegium zaakcentowało przy tym, że nie podziela odmiennych stanowisk wyrażonych w orzeczeniach WSA w Opolu, WSA we Wrocławiu, WSA w Rzeszowie, WSA w Bydgoszczy, jako stwarzających w istocie prawo do wydania decyzji administracyjnej mimo braku w tym względzie przepisu w ustawie.
W skardze na powyższe postanowienie Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
a) art. 10 ust. 2 w zw. z 8a ustawy o przekształceniu - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez organ, że w zakresie waloryzacji opłaty przekształceniowej obowiązany, pozbawiony jest prawa do uzyskania decyzji administracyjnej, a w konsekwencji pozbawienia prawa kontroli decyzji administracyjnej;
b) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ administracyjny uprawniony jest do nakładania na stronę nowe ciężary finansowe, działa z pominięciem trybu postępowania administracyjnego i tym samym pozbawia stronę prawa do ochrony swoich uzasadnionych interesów, w tym prawa do kontroli w trybie administracyjnym działań organu administracyjnego;
c) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ administracyjny nakładający na stronę obowiązki finansowe działa poza trybem k.p.a.;
d) art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu administracyjnego w zakresie waloryzacji opłaty przekształceniowej, w konsekwencji którego na stronę nakładane są nowe zobowiązania finansowe, nie podlega kontroli instancyjnej.
Według strony skarżącej naruszenie powyższych przepisów doprowadziło organ do błędnej interpretacji, jakoby przy waloryzacji opłaty przekształceniowej na wniosek strony niezgadzającej się z dokonaną waloryzacją, nie jest wydawana decyzja administracyjna i tym samym strona pozbawiona jest prawa do ochrony swoich praw i interesów.
W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. nakazanie organowi wydania postanowienia uwzględniającego zażalenie wniesione przez stronę. Ponadto wniosła o zasądzenie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła wywód, zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów, przy czym na poparcie swojego stanowiska przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie Kolegium oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostało w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.
W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich dotyczy braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na przyczyny o charakterze podmiotowym i wiąże się z sytuacją, kiedy wnioskodawcy w sposób oczywisty nie można przypisać przymiotu strony. Druga przesłanka w postaci "innych uzasadnionych przyczyn" odnosi się natomiast do okoliczności o charakterze przedmiotowym. Należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Chodzi tutaj m.in. o sytuację, w której w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca).
Orzekające w sprawie organy administracji I i II instancji, odmawiając wszczęcia postępowania wskazały na brak regulacji prawnej umożliwiającej wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia skarżącej zwaloryzowanej wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu.
Po przeanalizowaniu argumentacji przedstawionej przez Kolegium, a wcześniej przez organ I instancji Sąd doszedł do wniosku, że nie może zaaprobować stanowiska tych organów. Sąd natomiast podziela i przyjmuje za własne odmienne od przyjętego przez organy stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyrokach: WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2024 r. II SA/Rz 212/24, z 12 czerwca 2024 r. II SA/Rz 159/24, z 7 maja 2024 r. 2024 r., WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2024 r. II SAB/Wr 294/24, WSA w Opolu z 14 maja 2024 r. I SA/Op 298/24. Również tut. Sąd w wyrokach z 14 maja 2025 r. II SA/Gl 1625/24, II SA/1625/24, z 27 maja 2025 r., II SA/Gl 1690/24, II SA/Gl 1691/24, z 18 lipca 2025 r., II SA/Gl 347/25, które sprowadza się do uznania, że podstawę do wydania decyzji ustalającej zwaloryzowaną wysokość opłaty rocznej z tytułu przekształcenia w prawo własności, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej na cele mieszkaniowe daje art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu.
Jak podnosi się w przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów. W związku z tym przekształceniem - zgodnie z art. 4 ust. 1 i 4 ww. ustawy - właściwy organ wydawał zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, będące podstawą ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, informujące także o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, jej wysokości i okresie wnoszenia, a także możliwości wniesienia opłaty jednorazowej o której mowa w art. 7 ust. 7 i zasadach jej wnoszenia oraz zawierające pouczenie o możliwości złożenia wniosku o którym mowa w art. 6 ust. 1 (jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadzał się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, mógł złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji).
W ustawie o przekształceniu przewidziane zostały również inne sytuacje określenia przez właściwy organ w drodze decyzji wielkości należności związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewiduje je art. 7 ust. 8a i art. 11 ust. 1. Wedle art. 7 ust. 8a, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, dotyczy on m.in. opłaty jednorazowej, tj. sytuacji, kiedy właściciel gruntu w jakimkolwiek czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zgłosi na piśmie właściwemu organowi zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty; zasadniczo bowiem, jak wynika z art. 7 ust. 5 i 6 ustawy o przekształceniu, opłatę związaną z przekształceniem wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. W przypadku "wysokości kwoty należnej do zapłaty", regulacja art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu niewątpliwie odnosi się do sytuacji, gdy np. wielkość należnej opłaty została rozłożona na raty, gdy udzielono bonifikaty czy też właściciel gruntu będący przedsiębiorcą w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej złożył właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez inny okres.
W ocenie Sądu, unormowanie zawarte w art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu daje podstawę materialnoprawną do dokonania waloryzacji opłaty przekształceniowej i zmiany jej wysokości w trybie decyzji administracyjnej. Użyta przez ustawodawcę w tym przepisie kategoria "kwoty należnej do zapłaty" nie została zdefiniowana. Dlatego wbrew zapatrywaniu Kolegium należy przyjąć, że obejmuje wszystkie przypadki, w których właściciel jest obowiązany do uiszczania należności z tytułu opłaty przekształceniowej. Dotyczy ona zatem także sytuacji, gdy wysokość tej opłaty ulega zmianie w następstwie jej waloryzacji. Właściciel może więc - gdy nie zgadza się z wysokością (nowej) kwoty należnej do zapłaty wskutek waloryzacji opłaty przekształceniowej - w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania o tym od organu stosownej informacji złożyć do tego organu wniosek o ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty w drodze decyzji.
Zdaniem Sądu przewidziana w art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji kwoty należnej do zapłaty w terminie 2 miesięcy od doręczenia informacji obejmuje swym zakresem przedmiotowym również możliwość ustalenia w drodze decyzji rocznej opłaty przekształceniowej w związku z jej waloryzacją. Z przepisu art. 10 ust. 2 wymienionej ustawy wynika, że o wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie. Forma zawiadomienia o waloryzacji w postaci doręczenia informacji tożsama jest z czynnością wskazaną w art. 7 ust. 8a ww. ustawy, która wyznacza początkowy bieg terminu do złożenia wniosku o ustalenie kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zatem doręczenie informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej dotyczy również informacji o waloryzacji opłaty przekształceniowej.
Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że waloryzacja opłaty rocznej jest tylko czynnością materialno-techniczną oznaczającą przerachowanie wysokości świadczenia i mającą na celu jedynie uaktualnienie jego wysokości z uwagi na upływ czasu, a art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu dotyczy wyłącznie sytuacji związanych z ustaleniem wysokości opłaty przekształceniowej, a nie jej waloryzacji. Sytuacja, iż art. 10 ust. 2 tej ustawy nie odsyła do trybu postępowania zawartego w jej art. 7 ust. 8a nie oznacza, że w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej ustawa ta nie dopuszcza trybu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Celem waloryzacji opłaty przekształceniowej jest dostosowanie jej wysokości do zmienionych cen. Wskutek tego zmienia się jej wysokość poprzez zwiększenie wielkości opłaty, jednak właściciel nieruchomości może nie zgadzać się ze sposobem jej obliczenia. Z tej przyczyny konkretyzacja zobowiązania tego podmiotu nie może ograniczać się - jak uznał organy odwoławczy - wyłącznie do arbitralnego i niepodlegającego żadnej kontroli instancyjnej zawiadomienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie praw lub obowiązków stron powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, co pozwala na realną (instancyjną i ewentualnie sądowoadministracyjną) kontrolę takiego aktu, tj. sprawdzenia, czy przy waloryzacji w sposób prawidłowy zastosowano reguły wynikające ze wskazanego art. 5 u.g.n.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej z powodu jego błędnej wykładni. Skutkowało to wadliwym uznaniem, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego (opłacony wpis sądowy od skargi - 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego postępowania dla organu odwoławczego wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.