II SA/GL 640/25

II SA/Gl 640/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Rafał Wolnik
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1082
art. 45 ust. 3
Ustawa z  dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi W. W. (W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 13 marca 2025 r. nr SKO.V 428/28/2025 w przedmiocie odmowy redukcji populacji lisa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia 31 grudnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 grudnia 2024 r. Starosta C. odmówił obecnie skarżącemu W. W. wydania decyzji o redukcji populacji lisa na terenie gminy C. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ wskazał m.in. art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1082).
W uzasadnieniu podano, że w dniu 11 czerwca 2024 r. przekazano Staroście jako organowi właściwemu wniosek skarżącego z dnia 23 maja 2024 r. w sprawie redukcji populacji lisa na terenie gminy C. w związku z licznymi stratami, jakie te zwierzęta wyrządzają w pogłowiu drobiu w jego gospodarstwie rolnym, jak i okolicznych gospodarstwach. W piśmie tym skarżący wskazał m.in., iż prowadzi Rolniczy Handel Detaliczny w zakresie wprowadzenia na rynek jaj od drobiu, a rodzaj prowadzonej przez niego działalności określił jako zakład produkcyjny, o którym mowa w art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego.
W dalszej części uzasadnienia zreferowano przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Starostę, wskazując m.in., że na wezwanie organu skarżący złożył do akt sprawy pisemne wyjaśnienia, wedle których na terenie jego nieruchomości znajdują się budynki gospodarcze służące do produkcji rolniczej, w tym do chowu kur w celu pozyskiwania jaj celem sprzedaży w ramach Rolniczego Handlu Detalicznego. Produkcja jaj, jak wskazał skarżący, prowadzona jest w systemie wolno wybiegowym. Kury w ciągu dnia wypuszczane są z budynku gospodarczego na ogrodzone pastwisko, celem wypasu na trawie. Lisy wchodzą, podkopując ogrodzenie lub przechodząc górą na wybieg dla kur, zagryzają je, powodując tym samym straty w pogłowiu i straty finansowe. Dla pozostałych kur skutkuje to stresem i spadkiem nieśności jaj. Skarżący wskazał również, że gdy próbuje odstraszyć lisy, to stają się one agresywne w stosunku do człowieka, co stwarza w jego ocenie kolejne zagrożenie.
W dniu 26 sierpnia 2024 r. przeprowadzono na terenie działki rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami, podczas których stwierdzono m.in., że posesja skarżącego jest ogrodzona, kury w ciągu dnia znajdują się na wolnym wybiegu, posiadają możliwość przebywania w kurniku. Według oświadczenia skarżącego kury na noc są zamykane w kurniku, a lisy przedostają się na posesję, podkopując się pod ogrodzeniem lub wspinając się po ogrodzeniu.
Starosta wskazał także, że pismem z 18 listopada 2024 r. wystąpił do Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego B. o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku skarżącego o redukcję populacji lisa. Jednak w odpowiedzi otrzymał w piśmie z dnia 29 listopada 2024 r. negatywną opinię w sprawie wydania decyzji dotyczącej odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego lisów w pobliżu ul. [...] w C.
Według Starosty wyrządzone szkody dotyczą strat w pogłowiu zwierząt gospodarskich, a co za tym idzie strat finansowych. Tymczasem czym innym jest szczególne zagrożenie w funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej, a czym innym wyrządzanie szkód przez zwierzynę w pogłowiu zwierząt gospodarskich. Ponoszenie strat w pogłowiu zwierząt gospodarskich nie zostało zaś uznane przez ustawodawcę za wystarczającą przesłankę umożliwiającą wydanie decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego. Użyte w tym przepisie pojęcie obiektów produkcyjnych nie obejmuje wybiegu dla kur, a wyrządzanie szkód przez zwierzynę w pogłowiu zwierząt gospodarskich nie jest równoznaczne ze szczególnym zagrożeniem w funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych.
W konkluzji decyzji organ stwierdził, że skarżący zwracając się o redukcję populacji lisa nie wykazał, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego, w szczególności nie przedstawił szczególnego zagrożenia, jakie stwarzają lisy dla prawidłowego funkcjonowania obiektów użyteczności publicznej i obiektów produkcyjnych. W sprawie zaś w szczególności należało uwzględnić negatywną opinię Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Jednak decyzją z dnia 13 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania. Odnosząc się zaś do podstawy prawnej decyzji wskazał, że pojęcie "funkcjonujący obiekt produkcyjny" użyte w art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego należy rozumieć zgodnie z jego potocznym znaczeniem, np. że jest to "obiekt przeznaczony do wytwarzania i wyposażony w urządzenia produkcyjne, służące temu celowi" albo "przedsiębiorstwo produkujące, zatrudniające określoną liczbę pracowników, wykonujące określone zadania w różnych gałęziach". Jeśli jednak zwierzęta stanowią zagrożenie dla mieszkańców, odłów lub odstrzał redukcyjny również jest uzasadniony, mimo że art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego, takiej przesłanki nie zawiera. Kolegium wskazało także, że istotą porozumienia, o którym mowa w tym przepisie jest zgodność i jednolitość poglądów. Zatem oba współdziałające organy muszą wypracować wspólne stanowisko co do rozstrzygnięcia.
W ocenie Kolegium z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby zachodziła sytuacja opisana w art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego, polegająca na występowaniu szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę. Wyrządzenie szkód w pogłowiu zwierząt hodowlanych nie jest bowiem równoznaczne ze szczególnym zagrożeniem w funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej. Kolegium zgodziło się przy tym z organem I instancji, że czym innym jest szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, a czym innym wyrządzenie szkód przez zwierzynę. Pojęcie "szczególnego zagrożenia" należy zaś odróżnić od zagrożenia typowego, charakteryzującego się względną regularnością występowania niekorzystnych zdarzeń, o typowej skali i natężeniu.
Kolegium wskazało ponadto, że art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego wymaga najsilniejszej formy współdziałania, tj. dojścia do takiego samego stanowiska, uzyskania pozytywnego efektu w postaci zgodnych stanowisk organów. Istotą porozumienia jest zgodność i jednolitość poglądów. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Polski Związek Łowiecki negatywnie zaopiniował wniosek o odstrzał redukcyjny lisów. Stanowisko to jest zaś dla organu I instancji wiążące.
W skardze na decyzję Kolegium zarzucono:
1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy na terenie gminy C., a szczególnie w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości skarżącego istnieje obwód łowiecki;
2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;
3) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego w decyzji nie ma odniesienia do roli gminy w redukcji populacji lisa wynikającej z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, "orzeczenie co do istoty sprawy" oraz zwrot kosztów postępowania, a ponadto o zobowiązanie "Burmistrza Miasta C. lub Starostę C. do wydania decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego".
W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów. Podniósł m.in. że nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane powinny być na korzyść strony. Ponadto lisy stwarzają ogromne zagrożenie nie tylko dla hodowli kur, ale również dla człowieka, w tym dzieci przebywających na posesji, co również przez żaden z organów nie jest brane pod uwagę.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2025 r. utrzymująca w mocy odmowę wydania przez Starostę decyzji o redukcji populacji lisa tj. decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 539 ze zm). Przepis ten stanowi, że w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Z przepisu tego wynikają dwie zasadnicze przesłanki, od których ustawodawca uzależnił wydanie wskazanej w nim decyzji. Przesłanki te muszą przy tym zostać spełnione łącznie. Pierwszą przesłanką jest zaistnienie sytuacji, w której zwierzyna powoduje szczególne zagrożenie prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej. Druga przesłanka dotyczy współdziałania starosty z Polskim Związkiem Łowieckim, przy czym ustawodawca wymaga, aby to współdziałanie przybrało formę porozumienia.
Według organów w realiach rozpoznawanej sprawy nie została spełniona żadna z powyższych przesłanek. Jednak w ocenie Sądu stanowisko to organy zajęły przedwcześnie.
Organy nie poczyniły wystarczających ustaleń niezbędnych do oceny, czy w sprawie zachodzi pierwsza z wymienionych powyżej przesłanek. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organ I instancji obszernie przytacza stanowisko skarżącego oraz treść składanych przez niego oświadczeń, w tym dotyczących stanu faktycznego. Jednak w decyzji zabrakło jednoznacznego wskazania jaki ostatecznie stan faktyczny został przez ten organ ustalony. Czym innym jest bowiem przytoczenie stanowiska, czy wypowiedzi strony, a czym innym jednoznaczne wskazanie, jaki stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organ. W szczególności zabrakło ustaleń dotyczących skali działalności prowadzonej przez skarżącego, w tym choćby przybliżonej ilości kur znajdujących się w obiekcie. Jeszcze mniej uwagi ustaleniom faktycznym poświęcił organ odwoławczy. Co prawda organ ten stwierdził, że według jego oceny, z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby zachodziła sytuacja opisana w art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego. Jednak w decyzji Kolegium zabrakło najpierw przedstawienia ustalonego przez ten organ stanu faktycznego sprawy, przy czym nie chodzi tutaj o zreferowanie przebiegu dotychczasowego postępowania prowadzonego przez organ I instancji ale przede wszystkim o jasne wskazanie, jak według ustaleń Kolegium prezentuje się rzeczywisty stan faktyczny dotyczący zdarzeń opisywanych przez skarżącego. Dopiero bowiem po ustaleniu stanu faktycznego sprawy można przejść do oceny, czy ustalona w niej sytuacja mieści się w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego.
Niezależnie od braków dotyczących ustaleń faktycznych nie sposób nie dostrzec także niewłaściwego, w ocenie Sądu, rozumienia przesłanki szczególnego zagrożenia prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych.
Wobec braku definicji legalnej obiektu produkcyjnego rozumienie tego pojęcia nie powinno mieć charakteru zawężającego. Chodzi w nim o każdy rodzaj produkcji, nie tylko przemysłowej lecz także i rolnej. Zasadniczo dla zakwalifikowania danego obiektu jako produkcyjnego nie ma też znaczenia jego wielkość, stopień mechanizacji produkcji ani ilość zatrudnionych w nim osób itp. Tym samym obiektu, który wskazał skarżący nie można z góry wykluczyć z tej kategorii pojęciowej.
Ponadto w przepisie art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego mowa jest o zagrożeniu, a zatem o stanie, który poprzedza wystąpienie szkody w mieniu, czy w innym dobru podlegającym ochronie. Dlatego pojęcie zagrożenia nie może być przeciwstawiane pojęciu szkody, w taki sposób jak to uczyniło Kolegium. Należy bowiem zauważyć, że wystąpienie szkód w inwentarzu hodowlanym skarżącego świadczy o tym, że zagrożenie się już w jakimiś zakresie ziściło. Jednak nie oznacza to, że dana sytuacja przestała już mieścić się w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego. Wszystko bowiem zależy od tego, czy po tym, gdy już jakaś szkoda powstała, w dalszym ciągu występuje zagrożenie kolejnym szkodami. W tym kontekście w realiach rozpoznawanej sprawy można byłoby uznać, że brak jest podstaw do zastosowania art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego, gdyby po tym, gdy szkody już wystąpiły, stan zagrożenia ze strony zwierzyny definitywnie ustał. Jednak takiej sytuacji organy nie stwierdziły.
W art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego mowa jest o szczególnym zagrożeniu. Chodzi zatem o postać kwalifikowaną zagrożenia. Zostało to dostrzeżone przez Kolegium. Jednak wnioski, jakie w tym zakresie wyciągnął organ odwoławczy, są zdaniem Sądu wadliwe. Kolegium wskazało bowiem na konieczność odróżnienia pojęcia "szczególnego zagrożenia" od "zagrożenia typowego, charakteryzującego się względną regularnością występowania niekorzystnych zdarzeń, o typowej skali i natężeniu." Jednak według Sądu nie o takie rozumienie pojęcia szczególnego zagrożenia chodzi w omawianym tutaj przepisie.
Ocena, czy dane zagrożenie ma charakter szczególny, czy też jest pozbawiona takiego charakteru, powinna być bowiem dokonywana z uwzględnieniem specyfiki danego obiektu produkcyjnego. Takie samo zdarzenie będzie bowiem mogło mieć diametralnie odmienne znaczenie w zależności choćby od skali działalności prowadzonej w danym obiekcie produkcyjnym. Zagrożenie ubytkiem kilku sztuk zwierząt hodowlanych dziennie będzie miało znaczenie marginalne dla obiektów, w których prowadzona jest działalność o znacznej skali ale już w przypadku skromniejszej skali działalności może ono odgrywać istotne znaczenie. Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy koniecznym było ustalenie skali działalności prowadzonej przez skarżącego we wskazanym przez niego obiekcie produkcyjnym i dopiero na tej podstawie można było ocenić, czy wskazane przez niego zagrożenie ma charakter szczególny. W tym jednak zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń.
Organy słusznie dostrzegły wynikający z art. 45 § 3 prawa łowieckiego wymóg działania w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim. Umknęło jednak organom, że zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten podmiot wymagało formy postanowienia, a przede wszystkim, że na postanowienie to przysługuje zażalenie. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby skarżącemu doręczono postanowienie zawierające negatywne stanowisko Polskiego Związku Łowieckiego. Tymczasem stanowisko takie staje się wiążące dla organu procedującego nad wydaniem decyzji, o której mowa w art. 45 § 3 prawa łowieckiego, dopiero wtedy, gdy stronie umożliwiono poddanie go najpierw kontroli instancyjnej w ramach procedury administracyjnej, a następnie kontroli sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.
Przy dalszym prowadzeniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia oraz przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.