II SA/Gl 547/25

II SA/Gl 547/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 54 ust.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7721.1.2025.PG w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy parkingu dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 25 listopada 2024r. nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (PINB, organ) decyzją z dnia 25 listopada 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 ust. 1 w związku z art. 37 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 725 ze zm. – dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a.") zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy parkingu dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym w C. przy ul. [...], na dz. [...], [...] obręb ewidencyjny: [...], gmina C., złożonego przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (inwestor, spółka, skarżąca).
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14 października 2024 r, wpłynęło do PINB zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowej budowy wraz z załączonymi dokumentami. Organ stwierdził, że dokumentacja jest niekompletna, w związku z tym wydał w dniu 21 października 2024 r. postanowienie wnosząc o uzupełnienie przez inwestora wskazanych dokumentów. W dniu 19 listopada 2024 r. inwestor za pośrednictwem pełnomocnika dokonał żądanego uzupełnienia. W wyniku weryfikacji dokumentów PINB ustalił, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 2 sierpnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę (DPB) wydana na rzecz M. Sp. z o.o. w W., została przeniesiona decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 20 marca 2023 r. na rzecz skarżącej. Zdaniem organu zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. DPB wygasła z powodu przerwy w budowie dłuższej niż 3 lata. Stwierdził, że inwestor w piśmie z dnia 15 listopada 2024 r. pkt 11.4 poinformował, że wszystkie roboty zostały zakończone w dniu 29 lipca 2020 r. co potwierdza protokół z odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji z dnia 30 listopada 2020 r., natomiast dziennik budowy zaginął (ppkt 1.1 pisma). W związku z powyższym wskazał, że brak ważnej DPB nie pozwala skutecznie przyjąć zawiadomienia o zakończeniu budowy przez organ.
W odwołaniu od decyzji PINB spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła rozstrzygniecie w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalając 3-letni okres przerwy w budowie należy wziąć pod uwagę datę dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, podczas gdy data dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy nie ma znaczenia dla ustalenia daty faktycznego zakończenia budowy, a tym samym dla ustalenia czy doszło do przerwy w budowie; art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten przewiduje maksymalny termin, do którego należy zgłosić zakończenie budowy obiektu budowlanego, podczas gdy przepis ten reguluje jedynie sytuację, w której budowa nie została rozpoczęta lub została przerwana, a tym samym nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ budowa została faktycznie ukończona w 2020 r., tj. w ustawowym okresie ważności DPB; art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaginięcie dziennika budowy stanowi domniemanie braku prowadzenia robót budowlanych lub wystąpienia przerwy w budowie i tym samym pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy brak dziennika budowy w sytuacji ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego skutkuje jedynie koniecznością przeprowadzenia "szerszego" postępowania dowodowego, a w konsekwencji art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do przerwy w budowie na czas dłuższy niż trzy lata, a tym samym nie istnieje ważna decyzja o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przerwa w budowie nie miała (i nawet nie mogła mieć) miejsca z uwagi na faktyczne zakończenie robót budowlanych przed upływem 3 lat, od dnia w którym DPB stała się ostateczna, tj. okres od stwierdzenia ostateczności DPB w dniu 23 sierpnia 2019 r. do faktycznego zakończenia robót w dniu 29 lipca 2020 r., co prowadzi do wniosku, że DPB nie wygasła; art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do wygaśnięcia DPB, podczas gdy wynikająca z art. 37 p.b. deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości; art. 54 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zgłoszenie przez organ sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, podczas gdy brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 k.p.a. polegające na tym, że organ powinien dopuścić wszystko jako dowód, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a czego nie uczynił poprzestając na twierdzeniu, że brak dziennika budowy uzasadnia przyjęcie, że doszło do wygaśnięcia DPB, podczas gdy w przypadku zaginięcia dziennika budowy obowiązkiem organów nadzoru jest przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie zgodności wykonywanych robót z projektem budowlanym i stosownymi pozwoleniami, a jako dowód mogą służyć inne dokumenty, protokoły, opinie, ekspertyzy, oględziny, czy zeznania świadków; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wygaśnięcia DPB, podczas gdy inwestor przedłożył dokumenty wskazujące, że nie doszło do wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, a dziennik budowy nie jest jedynym dowodem umożliwiającym datę rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych; art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz 11 k.p.a. polegające na pominięciu milczeniem niektórych dowodów i twierdzeń inwestora istotnych do ustalenia w przedmiocie ważności przedmiotowej decyzji niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny kwestii zakończenia przedmiotowej budowy, jak również długości ewentualnego okresu jej przerwania (którego istnienie inwestor kwestionuje), a tym samym prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej i odbiegający od utrwalonej praktyki w tego typu sprawach; art. 107 § 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, wybiórczy i budzący wątpliwości strony co do motywów stanowiska organu. Wniosła o uchylenie decyzji PINB w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego parkingu wraz z placem manewrowym ewentualnie uchylenie decyzji PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB), po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia 11 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7721.1.2015.PG, utrzymał w mocy decyzję PINB w całości. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Dodatkowo ustalił, że PINB nie prowadził postępowania administracyjnego wobec przedmiotowej inwestycji w trybie art. 50 - 51 p.b., ani wobec obecnego inwestora ani wobec sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji wydanego dla uprzedniego inwestora. SWINB ustalił także, że dla decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 2 sierpnia 2019 r., która została przeniesiona na skarżącą decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 20 marca 2023 r., nie została przez wskazany organ przeprowadzona procedura wygaszenia decyzji w trybie art. 37 p.b. ani procedura sprawie wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy oraz zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami podnoszonymi przez skarżącą w odwołaniu, SWINB stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie parkingu dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym w C. prowadzona była na podstawie DPB. Inwestor nie przedłożył dziennika budowy, z uwagi na niemożliwość jego odnalezienia, natomiast przedłożył ekspertyzę techniczną dotycząca przeprowadzonej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji z dnia 30 listopada 2020 r., a także oświadczenie kierownika budowy z 17 lipca 2023 r. J. B., który oświadczył, że "na przełomie roku 2020/2021 pełniłem funkcję Kierownika Budowy (numer uprawnień [...]) parkingu dla samochodów wraz z placem manewrowym w C. przy ul. [...], na działkach [...]. [...] ([...]) i jednocześnie potwierdzam, że w powyższym okresie były prowadzone prace budowlane oraz wprowadzane były wpisy w dzienniku budowy co do tych prac". Skarżąca wskazywała, że przedmiotowa inwestycja została zakończona w 2020 r. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji, które zostało złożone 14 października 2024 r. Skarżąca poinformowała PINB o zaginięciu dziennika budowy. SWINB stwierdził, że niewątpliwie dziennik budowy jest dokumentem, który potwierdziłby dokładną datę zakończenia robót budowlanych. Niemniej jednak nie jest to element, bez którego nie można byłoby skutecznie zakończyć procesu inwestycyjnego o czym świadczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 roku o sygn. akt II CSK 2065/19,
SWINB zauważył, że skarżąca przedłożyła do akt sprawy dokumenty, które mogą określić zakończenie robót budowlanych w 2020 r. (protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji z dnia 30 listopada 2020 r.) lub na przełomie 2020/2021 r. (oświadczenie kierownika budowy z 17 lipca 2023 r.). W ocenie SWINB za przełom roku można by uznać miesiące zaliczone do pierwszego kwartału roku, zaś przedmiotowe zawiadomienie zostało złożone w ostatnim kwartale roku. Wobec powyższego przyjął, że złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, nastąpiło po upływie 3 lat, nawet licząc od "przełomu 2020/2021 r.". Dalej odnosząc się do treści art. 37 p.b. SWINB zauważył , że termin zawarty w art. 37 ust. 1 p.b. jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że to ustawodawca w Prawie budowlanym określił jak powinien wyglądać przebieg procesu inwestycyjnego, w tym jakie obowiązki spoczywają na inwestorze podczas rozpoczęcia inwestycji, jak również jakie warunki inwestor musi spełnić, aby uznać inwestycję za zakończoną. Wskazał, że dopiero skutecznie złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy można uznać za zakończenie procesu inwestycyjnego, natomiast do dnia złożenia ww. zawiadomienia, inwestycji nie można uznać za zakończoną. Potwierdzeniem prowadzenia, a w tym także zakończenia robót budowlanych powinien być dziennik budowy, w którym uprawniona osoba powinna dokonać odpowiednich wpisów. Wpis w dzienniku budowy o zakończeniu budowy potwierdza jedynie, że roboty budowlane zostały zakończone.
Zauważył, że zgłoszenie sprzeciwu nie powoduje negatywnych skutków dla strony w tym znaczeniu, iż ponowne zawiadomienie o zakończeniu budowy możliwe jest natychmiast po zgromadzeniu całości wymaganych dokumentów. Wówczas organ może milcząco wyrazić zgodę na użytkowanie obiektu. Zdaniem SWINB, nawet ponownie złożona dokumentacja powinna spełniać kryteria określone w ustawie, w tym także nie naruszać treści art. 37 p.b. W ocenie SWINB PINB zasadnie wniósł sprzeciw wobec złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy parkingu dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym w C.. PINB powinien następnie przeprowadzić postępowanie naprawcze wobec przedmiotowej inwestycji w trybie art. 50- 51 P.b.
SWINB odnosząc się do zarzutu skarżącej, że DPB nie wygasła zauważył, że zgodnie z art. 37 p.b. przedmiotowa decyzja uległa wygaśnięciu z mocy prawa. Termin określony w art. 37 ust. 1 p.b. jest terminem prawa materialnego i rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SWINB skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła ją w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1 p.b. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy w całości decyzji PINB pomimo braku podstaw do jej utrzymania w mocy; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wygaśnięcia DPB, podczas gdy spółka przedłożyła dokumenty wskazujące, że nie doszło do jej wygaśnięcia; art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa, wyłącznie na podstawie orzecznictwa z zakresu innej gałęzi prawa, które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie; art. 107 § 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób budzący wątpliwości strony co do motywów stanowiska organu, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalając 3-letni okres przerwy w budowie należy wziąć pod uwagę datę dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, podczas gdy data dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy nie ma znaczenia dla ustalenia daty faktycznego zakończenia budowy, a tym samym dla ustalenia czy doszło do przerwy w budowie; art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten przewiduje maksymalny termin, do którego należy zgłosić zakończenie budowy obiektu budowlanego, podczas gdy przepis ten reguluje jedynie sytuację, w której budowa nie została rozpoczęta lub została przerwana, a tym samym nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ budowa została faktycznie ukończona w 2020 r., tj. w ustawowym okresie ważności DPB, a w konsekwencji naruszenie art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do przerwy w budowie na czas dłuższy niż trzy lata, a tym samym nie istnienie ważna decyzja o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przerwa w budowie nie miała (i nawet nie mogła mieć) miejsca z uwagi na faktyczne zakończenie robót budowlanych przed upływem 3 lat, od dnia w którym DPB stała się ostateczna; art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do wygaśnięcia DPB, podczas gdy wynikająca z art. 37 p.b. deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości; co mogło mieć i miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do przyjęcia przez organ stanowiska, że spółka była zobowiązana do złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy w terminie 3 lat od dnia, w którym DPB stała się ostateczna, w sytuacji gdy termin na zgłoszenie zakończenia budowy nie jest ograniczony przepisami Prawa budowlanego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zobowiązanie SWINB przez Sąd do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i rozstrzygnięcie istoty sprawy poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie parkingu wraz z placem manewrowym w C. przy ul. [...] na działkach nr ew. [...] oraz [...]; zasądzenie od SWINB na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, iż mimo, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest znacznie szersze niż decyzji organu i instancji, to nadal nie została wskazana podstawa prawna uzasadniająca, że doszło do wygaśnięcia DPB. Zdaniem skarżącej organ wydając zaskarżoną decyzję niewłaściwie przyjął, że zgłoszenie zakończenia budowy wyznacza datę końcową prowadzenia robót, co prowadziło jednocześnie do błędnego ustalenia przerwy w budowie. Tymczasem roboty zakończono 29 lipca 2020 r. (w szczególności dowód z Protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji sporządzony dnia 30 listopada 2020 r.), co wyklucza możliwość wystąpienia przerwy trwającej ponad 3 lata. Dowody przedłożone przez spółkę, w tym dokumentacja potwierdzająca zakończenie robót w dniu 29 lipca 2020 r. jednoznacznie wykazują, że budowa nie była przerwana. Skarżąca ponownie podkreśliła, że rozstrzygnięcie o wygaśnięciu pozwolenia na budowę musi być oparte na jednoznacznym materiale dowodowym, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W ocenie skarżącej uchybienia SWINB sprawdzają się w zasadzie do dokonania błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 37 ust. 2 p.b
W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Podkreślił, że sposób procedowania przez organy w sprawie naraża skarżącą na stratę ekonomiczną i jest nieuzasadniona z punktu widzenia ekonomiki postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej (por. A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym, co wymaga podkreślenia, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona.
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 marca 2025 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 25 listopada 2024 r., którą organ zgłosił sprzeciw do złożonego przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy parkingu dla samochodów osobowych wraz z placem manewrowym w C. przy ul. [...], na dz. [...], [...] obręb ewidencyjny: [...], gmina C., zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia 20 marca 2023 r. na rzecz skarżącej. Z oświadczenia skarżącej wynika, że wszystkie roboty zostały zakończone w dniu 29 lipca 2020 r. co potwierdza protokół z odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji z dnia 30 listopada 2020 r., natomiast dziennik budowy zaginął.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, a co wynika z korespondencji znajdującej się w aktach sprawy, iż organ I instancji przyjął, że skoro inwestor nie dysponuje dziennikiem budowy, to zgłoszenie zakończenia budowy nie jest kompletne. Stanowisko to zdaniem składu orzekającego nie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 p.b. dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jakkolwiek powołany przepis posługuje się określeniem "urzędowy dokument", to należy zaznaczyć, że dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie spełnia on bowiem jednego z podstawowych warunków określonych w art. 76 k.p.a. - nie jest sporządzany przez organ państwowy (art. 76 § 1), ani przez jednostkę organizacyjną lub podmiot wskazany w art. 76 § 2 k.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 260/12. Niepublikowany). Dziennik budowy nie ma więc mocy dowodowej dokumentu urzędowego (nie stanowi dowodu tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone). Dokonanie w nim wpisu o podjęciu określonych robót budowalnych, bądź też jak w przedmiotowej sprawie, brak jakichkolwiek wpisów nie przesądza czy i w jakim zakresie rozpoczęto roboty budowlane stanowiące realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego udzielonym pozwoleniem na budowę. Dziennik budowy jest dokumentem prywatnym. Jego wiarygodność podlega zatem ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w oparciu o zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 725 ze zm. – dalej "p.b."), zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W ocenie organów decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa zgodnie z art. 37 p.b., a zatem zgłoszenie sprzeciwu do złożonego przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy było zasadne.
Skarżąca kwestionuje prawidłowość zastosowania przez organy zarówno art. 54 ust. 1 p.b., jak i art. 37 p.b.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jak wskazuje skarżąca pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. W rozpatrywanej sprawie budowa nie została przerwana skoro wszystkie roboty zostały zakończone w dniu 29 lipca 2020 r. Skarżąca na podstawie umowy sprzedaży z dnia 6 października 2022 r. nabyła od poprzedniego inwestora prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej, zlokalizowanej w C. wraz z własnością znajdujących się na nieruchomości budynków, budowli i urządzeń stanowiących odrębny przedmiot własności. Roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości zostały zrealizowane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz poprzedniego inwestora, przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia 20 marca 2023 r. na rzecz skarżącej.
W opinii Sądu instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową, a przepisy ustawy Prawo budowlane co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Natomiast tylko jednoznaczne stwierdzenie, że budowa przerwana została na czas dłuższy niż trzy lata uzasadnia stwierdzenie, że zaistniała przesłanka wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy przy tym zauważyć, że czasu przerwy w prowadzonych robotach budowlanych nie można domniemywać.
W kontrolowanej sprawie, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie. Nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy. Jednocześnie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o przesłankę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie weryfikując jej własnymi ustaleniami. Okoliczności te nie pozwalają Sądowi na dokonanie merytorycznej oceny zapadłych w sprawie decyzji.
W ocenie Sądu nie wykazano w sposób jednoznaczny, czy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa, a jeśli tak to z jaką datą. Ponadto nie wskazano jednoznacznie, czy inwestycja będąca przedmiotem postępowania została zrealizowana legalnie, na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania działki (w zakresie ewentualnych istotnych odstępstw).
Zauważyć należy, że podstawowym dowodem dokumentującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót jest dziennik budowy. W niniejszej sprawie skarżąca nie dysponuje dziennikiem budowy, toteż załączyła do zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych między innymi ekspertyzę techniczną dotyczącą sprawdzenia jakości prac budowlanych dla przedmiotowej inwestycji z dnia 23 marca 2023 r. sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. W. B. oraz mgr inż. A. P. oraz oświadczenie projektanta inwestycji z dnia 21 marca 2024 r., które to dokumenty powinny być przedmiotem analizy organów.
Sąd nie kwestionuje możliwości zastosowania w sprawie rozwiązania polegającego na przedłożeniu ekspertyzy budowlanej. Jednakże w przypadku, gdy okaże się, że podczas projektowania obiektu budowlanego doszło do uchybień, w zakresie wymagań przepisów budowlanych, konieczne jest ich wskazanie i rozważenie, czy osoba, która taki projekt opracowała, w sposób obiektywny może ocenić te uchybienia. W razie wątpliwości organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie (lub powołać biegłego posiadającego odpowiednie uprawnienia).
Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, w związku z czym sprawa nie została należycie rozpatrzona i oceniona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji nieprawidłowe i co najmniej przedwczesne zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.
Jeśli organy uznają, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 p.b. to zobligowane będą do rzetelnego uzasadnienia swojej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.