II SA/Gl 521/21

II SA/Gl 521/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2057/22 - Wyrok NSA z 2025-04-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 13 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 13 lutego 2021 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z 1 września 2020 r. nr NR [...] i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] przy ul. [...] w Z
Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P.M. (dalej: Inwestor) pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że "dokonana analiza zacieniania i przesłaniania została wykonana w sposób nieprawidłowy, ponieważ nie wykluczono zacieniania i przesłaniania pomieszczenia mieszkalnego budynku usytuowanego na dz. o nr ewid. [...], dla kierunku padania kąta 60° zwróconego w stronę projektowanej inwestycji". W postępowaniu organu I instancji poprzedzającym wydanie ww. decyzji właściciele działek sąsiednich wyrazili sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji. Ich zdaniem jej realizacja spowoduje zacienianie działek sąsiednich.
Jak stwierdził w odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Inwestora, organ I instancji błędnie przyjął, że przedstawiona przez inwestora analiza zacieniania i przesłaniania jest sporządzona w sposób nieprawidłowy. Nie ma bowiem obowiązku, aby ramiona kąta 60°: "musiały zawsze symetrycznie odchodzić od osi okna". W ocenie skarżącej, inwestor może dowolnie ustawić kąt 60°, z zastrzeżeniem by wierzchołek tego kąta znajdował się w osi okna i w licu wewnętrznym ściany z oknem.
Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji, w konsekwencji czego uchylił jego decyzję i udzielił pozwolenia na budowę decyzją wskazana na wstępie.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy odniósł się do argumentu zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczącego nieprawidłowego dokonania analizy zacieniania i przysłaniania. W jego ocenie, dołączona do projektu budowlanego analiza zacieniania i przysłaniania została sporządzona w oparciu o § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) - dalej zwane Rozporządzeniem WT. Przepis ten stanowi, że "Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m".
Przytoczony przepis, który nakazuje wyznaczenie kąta 60° w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie wymaga aby ten kąt był prostopadły do ściany budynku w którym znajduje się to okno. To oznacza, że ramiona kąta mogą być przesuwane swobodnie od jednej do drugiej krawędzi okna (tak by nie nachodziły na ścianę znajdującą się przy oknie). Stwierdzić należy, iż wymagania zawarte w § 13 ust. 1 Rozporządzenie WT uznaje się za spełnione, jeżeli na jakimkolwiek "ustawieniu" ww. kąta nie nastąpi przesłanianie. Stanowisko to jest zgodne z poglądem NSA, który w wyroku z dnia 11 marca 2020 r. sygn. II OSK 1184/18 stwierdził; że "Dozwolone jest wyznaczanie kąta (60°) także i w taki sposób, aby jego wierzchołek znajdował się na osi okna, ale ramiona samego kąta nie były symetryczne wobec tak poprowadzonej osi. Skoro zaś ww. przepis nie stanowi o obowiązku takiego wyznaczania kąta, aby jego ramiona były symetryczne względem osi okna, to nie ma podstaw do nakładania tego obowiązku na inwestora".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjąć trzeba, że błędne jest stwierdzenie Starosty [...] jakoby "wskazany kierunek padania kąta 60° w oknie pomieszczenia mieszkalnego części parterowej budynku usytuowanego na dz. o nr 1334 został skierowany w przeciwnym kierunku w stosunku do projektowanej inwestycji". Inwestor może dowolnie ustawić kąt 60°, z zastrzeżeniem by wierzchołek tego kąta znajdował się w osi okna, zaś ramiona tego kąta nie wkraczały na ścianę (powszechnie zwaną węglarkiem) - co też uczynił w przedmiotowej sprawie. Jak wspomniano powyżej brak wystąpienia przysłaniania na jakimkolwiek "ustawieniu" kąta powoduje, że zachowany zostaje warunek zawarty w § 13 ust. 1 Rozporządzenie WT.
Działając na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ II instancji ponownie ocenił projekt budowlany i stwierdził, że jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w granicach administracyjnych., a także z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Do dokumentacji dołączono wymagane prawem opinie i uzgodnienia oraz oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Projekt zawiera informację dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...].
W skardze z dnia 31 marca 2021 r. wniesionej przez E.C. (dalej: Skarżąca) podnoszone są zarzuty dotyczące:
1/ naruszenia art. 32 ust. 1 pkt pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 a w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2020r. poz. 282, z późn. zm.) poprzez  wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, jako że poprzednie pozwolenie utraciło ważność w momencie wydania decyzji przez organ II instancji;
2/ naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Ustawy prawo budowlane w związku z § 13 ust. 1 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że projektowany budynek sytuowany w granicy działki o wysokości przewidzianej w projekcie znajduje się w prawem przewidzianej minimalnej odległości od budynku skarżącej, a w konsekwencji nie doprowadzi do ograniczenia dostępu światła dziennego, podczas gdy projektowany budynek znajduje się w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania;
3/ mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 6, 7, 76 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niepełne i wybiórcze skompletowanie materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, a ponadto o zwolnienie od opłat sądowych i wydatków w tym wpisu od skargi oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.
W jej ocenie, z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić dwu podstawowych względów.
Po pierwsze - postanowienie konserwatorskie stanowiące element niezbędny do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę utraciło swoją ważność, stąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji Wojewody z dnia 23 lutego 2021r
Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 a, art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2020r. poz. 282, z późn. zm, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bądź na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni, wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Każde bowiem prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu lub obszaru, z momentem jego wpisu do rejestru zabytków, wymagają uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016r., sygn. akt II OSK 3/14, dostępny w CBOSA).
Pozwolenie na budowę jest wydawane w oparciu o pozwolenie konserwatorskie, gdyż zatwierdzona inwestycja nie może być sprzeczna z takim rozstrzygnięciem, a jego brak stanowi przeszkodę uniemożliwiającą uczynienie zadość żądaniu inwestora. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jest decyzją przedmiotowo zależną od istnienia ważnego rozstrzygnięcia organu ochrony konserwatorskiej.
Po drugie - w sposób nieprawidłowy została określona minimalna odległość zachodniej ściany projektowanego budynku od budynku skarżącej zlokalizowanego na dz. [...]. Projektant wskazał, że spełniona jest odległości obiektu przesłaniającego równa wysokości przesłaniania, ustalając tą wartość na 7,90m. Tymczasem wysokość projektowanego budynku to 11,08 m, podczas gdy poziom dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego wynosi 2,63m. Porównanie tych wartości wskazuje, że wysokość przesłaniania winna wynosić 8,45m, a nie jak przyjął projektant 7,90m.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzut dotyczący wydania pozwolenia na budowę w oparciu o nieaktualne pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wyjaśnia, że powyższa okoliczność, jakkolwiek stanowi uchybienie, to w jego ocenie nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wojewoda Śląski otrzymał w dniu 23 kwietnia 2021 r. nowe pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr [...] znak [...], w którym organ ten udzielił zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Zatem inwestor posiada aktualne pozwolenie na wykonanie przedmiotowej inwestycji.
Organ nie podziela opinii Skarżącej w kwestii przesłaniania, ponieważ z załączonej do projektu analizy wynika, że wskazana przez nią wysokość 2,63 m do dolnej krawędzi najniżej położonego okna, w rzeczywistości stanowi wysokość do dolnej krawędzi drzwi balkonowych, a nie krawędzi okna. W związku z powyższym tutejszy argument ten nie jest nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Pozwolenie na budowę ma charakter aktu związanego, co oznacza, że spełnienie wymogów określonych przez ustawodawcę obliguje właściwy organ do wydania pozytywnej decyzji. Jedynie w sytuacji, w której wymogi nie są spełnione organ będzie uprawniony do odmowy udzielenia pozwolenia.
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu I instancji, przeszkodą do wydania pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] przy ul. [...] w Z. był brak spełnienia wymogu określonego w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia WT. W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organu II instancji, który uznał, że wymogi te zostały spełnione. Przywołany przepis nie nakazuje, aby kąt 60° był prostopadły do ściany budynku, w którym znajduje się okno, a tym samym ramiona kąta mogą być przesuwane swobodnie od jednej do drugiej krawędzi okna z zastrzeżeniem by wierzchołek tego kąta znajdował się w osi okna, zaś ramiona tego kąta nie wkraczały na ścianę. Pogląd taki, aprobowany przez skład orzekający, ostał wyrażony m.in. w wyroku z dnia 11 marca 2020 r., II OSK 1184/18 NSA cytowanym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.
Ponadto, wbrew zarzutom skargi, spełniony jest w tym przypadku wymóg zachowania odległości zachodniej ściany projektowanego budynku od budynku skarżącej, równa wysokości przesłaniania 7,90 m. Poziom dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego błędnie przez skarżącą został przyjęty jako 2,63 cm, podczas gdy jest to wysokość liczona do dolnej krawędzi drzwi balkonowych, a nie do krawędzi okna. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK 114/15, LEX nr 2177581: "1. Z woli ustawodawcy przepisy § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) znajdują zastosowanie do okien istniejących w przesłanianym budynku, a nie mają zastosowania do drzwi wejściowych do tego budynku. Przepisy te nie mają zastosowania do drzwi wejściowych do budynku nawet wówczas, gdy drzwi te są przeszklone. 2. Przez okno nie można rozumieć każdej powierzchni (otworu) przeszklonego. Drzwi wejściowych do budynku nie można też utożsamiać z przeszklonymi otworami służącymi doświetleniu danego pomieszczenia. Gdyby ustawodawca ochronie przewidzianej w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) chciał poddać także drzwi wejściowe do budynku, to przepis ten miałby inne brzmienie."
Analogicznie, drzwi balkonowe, nawet jeśli są przeszklone, mają inną funkcję aniżeli okna, stąd zastosowanie § 13 ust. 2 Rozporządzenia WT, gdzie mowa jest o "poziomie dolnej krawędzi najniżej położonych okien" nie może przebiegać z uwzględnieniem dolnej krawędzi drzwi balkonowych.
Nie znajduje uzasadnienia, podnoszony w skardze, zarzut dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak, w dacie jej podejmowania, pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację inwestycji. Nie ma przy tym większego znaczenia to, że pozwolenie takie było na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i to, że kolejne zostało uzyskane już po decyzji organu odwoławczego. To pierwsze pozwolenie, jak wynika z akt sprawy, było opatrzone terminem ważności, co w świetle przepisów składających się na podstawę prawną nie znajdowało umocowania. Termin, podobnie jak warunek czy zlecenie, mogą zostać dołączone do decyzji (jako element dodatkowy) tylko w sytuacji, w której jest ku temu wyraźne umocowanie prawne. Jeśli takiego nie ma, tak jak w tym przypadku, to termin ma charakter jedynie formalny i jego naruszenie nie rodzi skutków prawnych. Wobec tego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji pierwotne pozwolenie Konserwatora zachowywało swoją ważność, a tym samym pozwolenie na budowę nie jest obarczone wadą nieważności wiązaną z jego brakiem.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.