II SA/Gl 453/25

II SA/Gl 453/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 lutego 2025 r. nr WINB-WOA.7722.305.2024.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB") postanowieniem nr [...] z dnia 25 października 2024 r. (znak: [...]) wstrzymał budowę budynku hali namiotowej o funkcji magazynowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w R. przy ul. [...], której inwestorem jest M. K. (dalej: "skarżący") oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia tegoż postanowienia wniosku o legalizację i wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że na początku 2024 r. na działce wzniesiony został budynek hali namiotowej o konstrukcji aluminiowej, o wymiarach 15 x 30,00 m i wysokości w kalenicy ok. 7,29 m, bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co ustalono w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniach 29 sierpnia i 25 września 2024 r. Pod halą wykonana została płyta żelbetowa, do której przymocowano elementy nośne, a budowa trwała przez okres dłuższy niż 180 dni (por. protokół wraz z dokumentacją fotograficzną). Ściany hali obłożone są blachą trapezową, natomiast dwuspadowy dach pokryty jest plandeką.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik reprezentujący skarżącego. Wskazał, że zamontowanie namiotu do gruntu nie jest trwałe, bowiem możliwe jest szybkie i łatwe "odkręcenie namiotu od podłoża i jego rozebranie". W jego ocenie jest to obiekt tymczasowy, a obliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest nieprawidłowe. Nadto, w dniu 27 sierpnia 2024 r. skierował do Starosty [...] zgłoszenie robót budowlanych dotyczących zamiaru budowy obiektu tymczasowego - hali namiotowej o wymiarach 30 m x 15 m, na parceli nr [...], zlokalizowanej w R. przy ul. [...].
W dniu 5 listopada 2024 r. PINB dołączył do akt administracyjnych kopię decyzji Starosty [...] z dnia 28 października 2024 r., którą w trybie art. 30 ust. 5c pr.b., wniesiony został sprzeciw.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") postanowieniem z dnia 24 lutego 2025 r., nr WINB-WOA.7722.305.2024.ZS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: "pr.b."), utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 25 października 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego i ustalił, że przedmiotowa hala została wybudowana na początku 2024 r. i okoliczność ta nie była kwestionowana oraz wynika z wykonanej w 2023 r. ortofotomapy działki nr [...] Na jej budowę wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. ŚWINB zaznaczył, że skarżący dopiero w dniu 27 sierpnia 2024 r. złożył u Starosty [...] zgłoszenie zamiaru jej budowy. Jednak nastąpiło to po zawiadomieniu o wyznaczeniu czynności kontrolnych w sprawie budowy hali. Starosta [...] decyzją z dnia 28 października 2024 r. wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Z powyższego wynika, że skarżący jako inwestor nie legitymuje się zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej na budowę hali, a tym samym niewątpliwie doszło do samowoli budowlanej. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 2 pr.b., budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Hala wypełnia dyspozycję art. 3 pkt 2 pr.b., bowiem posiada fundamenty (płyta żelbetowa), dach (plandeka), jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ściany pokryte blachą trapezową) i jest trwale związana z gruntem, ponieważ wymagają tego jej wymiary (powierzchnia zabudowy 450 m² i kubatura 2687,83 m²). Została osadzona na gruncie na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym ją zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż rozbiórka hali jest łatwa i szybka pozostaje bez wpływu na ocenę trwałości związania z gruntem. Sam fakt, iż elementy konstrukcyjne hali takie jak plandeka, ściany czy profile aluminiowe, są przystosowane do wielokrotnego montażu w różnych miejscach, nie oznacza jeszcze, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem - kluczowe znaczenie ma tu wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i to, że względy bezpieczeństwa wymagają takiego związania. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego jest zawarta w art. 3 ust. 5 pr.b. i określa dwie kategorie tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsza kategoria, to tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Natomiast druga, to tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Zaliczenie obiektu budowlanego jako tymczasowego, do pierwszej kategorii obiektów zależy od zamiaru inwestora, który zakłada, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna i przewiduje jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę. Ta cecha obiektu budowlanego musi z wynikać z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 566/07 i z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II OSK 299/08). Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, iż zamiarem skarżącego było wzniesienie obiektu o takim charakterze. Dołączona do akt sprawy dokumentacja techniczna wskazuje, że hale typu namiotowego o przeznaczeniu magazynowym mogą być używane całorocznie z zachowaniem dopuszczalnych obciążeń. Sam sposób wykonania potwierdza, iż przedmiotowa hala została wzniesiona jako konstrukcja o charakterze trwałym - jako fundament wykonano płytę żelbetową, która jak już wyżej wskazano jest częścią składową hali. Wielkość konstrukcji i jej parametry techniczne, determinujące trwałość obiektu budowlanego, przesądzają o tym, że przedmiotową halę należy traktować jako trwale związaną z gruntem. Z uwagi na zastosowane przy jej budowie rozwiązania konstrukcyjne oraz okres posadowienia na tej działce przekraczający 180 dni, brak jest możliwości uznania jej za obiekt tymczasowy. W dalszej części uzasadnienia postanowienia ŚWINB opisał procedurę stosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b. i charakter formalny wstrzymania budowy. W kwestii opłaty legalizacyjnej uznał, że jej wysokość ustalana jest na dalszych etapach postępowania legalizacyjnego, a w postanowieniu o wstrzymaniu budowy, stosownie do art. 48 ust. 3 pr.b., informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest unormowane przepisami prawa bezwzględnie obowiązującymi i w tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnień w zakresie rozłożenia jej płatności na raty, zmniejszenia wysokości, czy też umorzenia części lub całości. Zgodnie z art. 49c ust. 1 pr.b. do opłat legalizacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. W kwestii podniesionej przez skarżącego nieprawidłowego sposobu wyliczenia opłaty legalizacyjnej względem przedmiotowej hali, która w jego ocenie na mocy art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a pr.b. powinna wynosić 5 000 zł., ŚWINB wyjaśnił, że przepis ten wskazuje wysokość opłaty legalizacyjnej m.in. dla budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 pr.b., a takim jest obiekt niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogą więc korzystać jedynie obiekty wyliczone w definicji art. 3 pkt 5 pr.b., pod warunkiem, że okres ich użytkowania nie przekracza 180 dni. W sytuacji, gdy inwestor wybuduje obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 pr.b., ale nie dopełni obowiązku dokonania zgłoszenia tej budowy w organie administracji architektoniczno-budowlanej, nie znajduje zastosowania wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie wysokość opłaty legalizacyjnej ustala jest na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 pr.b. Z powyższego wynika, że nawet gdyby ŚWINB stwierdził, iż hala jest obiektem tymczasowym, który nie został rozebrany przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, konsekwencje samowoli budowlanej dla inwestora są tożsame jak w przypadku uznania, iż przedmiotowa jest budynkiem trwale związanym z gruntem. W obu przypadkach wymagane było bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak uzasadnia konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej unormowanej w art. 48 i nast. pr.b. Opłata legalizacyjna w obu przypadkach ustalana jest na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 pr.b., więc zarzut błędnego wskazania wysokości opłaty legalizacyjnej w ustalonym stanie faktycznym sprawy jest niezasadny.
W skardze z dnia 24 marca 2025 r. powyższemu postanowieniu ŚWINB zarzucono naruszenie art. 3 pkt 2 pr.b., poprzez uznanie, że hala namiotowa jest budynkiem mimo, iż nie posiada fundamentów i nie jest na trwale związana z gruntem, oraz pominięcie, że została zgłoszona jako obiekt tymczasowy, stąd też sposób wyliczenia opłaty, zdaniem skarżącego jest nieprawidłowy i powinna ona wynosić kwotę maksymalnie 5 000,- zł., a to narusza art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 29 ust. 1 pkt 7 i ust. 4 pkt 4 pr.b.
W odpowiedzi na skargę z dnia 31 marca 2025 r. ŚWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Materialnoprawną podstawę kwestionowanego postanowienia stanowiły przepisy pr.b.
Wyjaśnić przy tym należy, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte po dniu 19 września 2020 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji pr.b., dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471), w związku z czym zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy pr.b. w brzmieniu nadanym powyższą nowelizacją.
Istotne jest przy tym rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków.
Naruszenia prawa budowlanego oceniane są bowiem według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy - następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10 oraz uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13).
Z akt sprawy wynika, że budowa hali miała miejsce na początku 2024 r., czyli pod rządami pr.b. w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 19 września 2020 r.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 pr.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 pr.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: (1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo (2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej - o czym stanowi art. 48 ust. 3 pr.b. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 pr.b.). Wedle art. 28 ust. 1 pr.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr.b. (pierwszy z nich zawiera katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, lecz wymagających zgłoszenia, a drugi reguluje procedurę zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych).
Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być zatem co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące.
W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko ŚWINB, że przedmiotem inwestycji jest hala, na realizację której wymagane było pozwolenie na budowę. Jak stanowi art. 3 pkt 2 pr.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ponadto, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 pr.b.). Zarówno jej wielkość, jak i konstrukcja zostały przez organy prawidłowo ocenione, pozwalając na wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.
Poza sporem pozostaje, że skarżący jako inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, słusznie zatem PINB uznał inwestycję za samowolę budowlaną wybudowaną przez okres dłuższy niż 180 dni (por. protokół wraz z dokumentacją fotograficzną). W trakcie oględzin ustalił, że budynek został posadowiony na przedmiotowej działce na początku 2024 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
W wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniach 29 sierpnia i 25 września 2024 r. ustalono, że wybudowana została hala namiotowa konstrukcji aluminiowej, o wymiarach 15 x 30,00 m i wysokości w kalenicy ok. 7,29 m, a pod halą wykonana została płyta żelbetowa, do której przymocowane zostały elementy nośne obiektu. Doprowadziło to ostatecznie do słusznego wniosku, że hala magazynowa jest trwale związana z gruntem, posiada fundamenty i ściany obłożone blachą trapezową oraz ma dwuspadowy dach pokryty plandeką. Jest to obiekt budowlany, spełniający wszystkie przesłanki charakteryzujące budynek w świetle dyspozycji art. 3 pkt 2 pr.b.
Skarżący nie przedłożył w toku postępowania dokumentów potwierdzających uzyskanie stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego powodu, PINB słusznie wydał postanowienie, którym nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację.
Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowanie inwestora o możliwości legalizacji budynku hali jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o legalizację budynku organ nadzoru budowlanego, postanowieniem nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, a następnie po złożeniu tych dokumentów, zgodnie z art. 49 pr.b., sprawdza się ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami pr.b., w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, a jeżeli budowa została zakończona, sprawdza zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy.
Okoliczności stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia zostały przez ŚWINB w pełni wykazane i uzasadnione, spełniając tym samym wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Prawidłowo oceniono zebrany materiał dowodowy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasadą przekonywania, rzetelnie ustalając stan faktyczny sprawy, a także mające w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego. Z akt nie wynika przy tym, aby została naruszona zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.