II SA/Gl 272/25

II SA/Gl 272/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Artur Żurawik
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 9a, art. 216 ust. 1, art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skarg A. K., A. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 grudnia 2024 r. nr NWXIV.7581.3.24.2024 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 23 października 2024 r. nr [...]. 2. zasądza na rzecz A. K. i A. S. od Wojewody Śląskiego kwoty po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r., znak: NWXIV.7581.3.24.2024, działając na podstawie art. 9a oraz art. 216 ust. 1 i art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) - dalej "u.g.n." - po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta C. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 23 października 2024 r., nr [...] o odmowie zwrotu na jej rzecz udziału [...] części w nieruchomościach położonych w S. , w obrębie Z. , oznaczonych ewidencyjnie działkami o numerach: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , część [...] , część [...] , [...] , część [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , część [...] , część [...] (zawierających się w pierwotnych granicach działek o numerach: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] ,[...] , [...] , [...] ), utrzymał ją w mocy.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skarg, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskami: z dnia 19 kwietnia 2019 r., A. K. , z dnia 2 maja 2019 r. A. S. , z dnia 10 maja 2019 r. J. P. i E. P. oraz z dnia 13 maja 2019 r. U. Z. (dalej "Wnioskodawcy"), zwrócili się o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. , oznaczonej w dniu wywłaszczenia (nabycia) jako działki nr [...] ,[...] , [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] .
Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2019 r., znak: [...] , Wojewoda Śląski wyznaczył Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "organ I instancji") wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości. Prezydent zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2019 r. poinformował Wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W sprawie wydana została decyzja z dnia 15 marca 2022 r., znak: [...], o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Wnioskodawców. Wojewoda decyzją z dnia 20 maja 2022 r., znak: [...] , uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazał organ odwoławczy, wobec niezaskarżenia decyzji organu I instancji przez A. S. , J. P. , E. P. oraz U.Z. , stała się ona w tym zakresie ostateczna. Zatem ponowne rozpatrywanie sprawy miało dotyczyć orzeczenia jedynie w odniesieniu do udziału w wywłaszczonej nieruchomości przypadającego A. K. (dalej "Skarżącej"). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent, w związku z wycofaniem wniosku w zakresie działki nr [...] umorzy w tej części postępowanie, dokona ustaleń, które działki zostały nabyte na wniosek S. S. , ponadto dopuści do postępowania wszystkie jej strony oraz podejmie dalsze działania w celu odszukania archiwalnych akt wywłaszczeniowych oraz dotyczących decyzji Naczelnika Urzędu Powiatowego w B. z dnia 25 października 1974 r., nr [...].
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji dokonał ustalenia stanu faktycznego w oparciu o szeroko zakrojone postępowanie dowodowe, które zostało opisane w uzasadnieniu decyzji z 23 października 2024 r.
W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo nieodnalezienia oryginału decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], organ I instancji stwierdził, że jego wątpliwości nie budzi fakt, iż realizacja inwestycji przez Skarb Państwa (budowa drogi) na działce nr [...] w części odpowiadającej obecnej działce nr [...] nastąpiła. Zdaniem Prezydenta w pozostałym zakresie nabycie pozostałych nieruchomości (działek) nastąpiło na wniosek ówczesnego właściciela nieruchomości S. S. , któremu znany był zakres wywłaszczenia pod drogę. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 i art. 137 u.g.n) wynika, że nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli do dnia 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ww. przepisy, na podstawie art. 216 u.g.n. należy odnieść do sytuacji, w której nabycie nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umowy notarialnej zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) – dalej "ustawa z 1958 r."
W ocenie organu I instancji zakres i cel wywłaszczenia znane były właścicielowi w dacie podejmowania decyzji o sprzedaży części uzasadniającej wywłaszczenie oraz pozostałej części jako nienadającej się do wykorzystania zgodnie z dotychczasowym sposobem.
Prezydent wskazał, że z:
1) wniosku p. S. S. z dnia [...] r.
2) protokołu z dnia [...] r.,
3) opinii z [...] r.,
wynika, że budowa drogi została już zrealizowana przed datą sprzedaży kolejnej nieruchomości należącej do S. S. . Zatem w dacie sprzedaży, tj. [...] r., S. S. znany był zakres powierzchniowy gruntu przeznaczonego na cel publiczny. Zdaniem organu I instancji nie można uznać, że nadmiarowo przejęto grunty, a następnie nie zrealizowano inwestycji, co uzasadniałoby żądanie zwrotu. Podczas sprzedaży nieruchomości była ona użyta już na cel uzasadniający wywłaszczenie i z taką świadomością sprzedający przeniósł własność tej części, jak również pozostałej części gospodarstwa, dla której nie widział możliwości funkcjonowania bez tego, co zostało wcześniej wywłaszczone i zagospodarowane pod drogę. Organ I instancji stwierdził, że z dokumentów wynika, że niezależnie od ewentualnej różnicy w zakresie przebiegu inwestycji S. S. był zdeterminowany do wyzbycia się własności gospodarstwa rolnego, którego część była niezbędna do budowy drogi tj. ul. [...] .
Korzystając z możliwości jaką daje art. 10 k.p.a. A. K. (dalej "skarżąca") zgłosiła uwagi do zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego drogą elektroniczną w dniu 14 i 17 października 2024 r., które w zakresie zgłoszonych zastrzeżeń do wyliczonych udziałów w nieruchomościach zostały przez niego uwzględnione.
Odwołanie od decyzji złożyła do Wojewody Śląskiego skarżąca, która wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie na jej rzecz [...] części wywłaszczonych nieruchomości położonych w S. oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów i budynków w obrębie Z. jako działki nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , część [...] , część [...] , [...] , część [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , część [...] , część [...] względnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o zwrocie skarżącej [...] części wywłaszczonych nieruchomości położonych w S. oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów i budynków w obrębie Z. jako działki nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , część [...] , część [...] , [...] , część [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , część [...] , część [...] oraz o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] i przekazaniu w tym zakresie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła, na wypadek uznania, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a jednocześnie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 136 § 1 k.p.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda przywołaną na wstępie decyzją utrzymał powyższą decyzję organu I instancji w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie.
W ocenie Wojewody spór dotyczy przede wszystkim stanu prawnego nieruchomości - skarżąca twierdzi bowiem, że skoro brak w akcie notarialnym umowy sprzedaży z [...] r. wzmianki, że ww. działki zostały "dowłaszczone" na wniosek właściciela złożony w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. i nie były konieczne do realizacji celu wywłaszczenia, to uznać należy, że organ wywłaszczeniowy ostatecznie uznał również i te działki jako niezbędne i potrzebne na ten cel, a który to cel nie został na ich terenie zrealizowany.
Zdaniem organu odwoławczego z treści dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz sposobu zredagowania wniosku S. S. z [...] r. wynika, że działki o numerach [...] i [...] oraz [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] zostały "dowłaszczone" na jego wniosek złożony w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. Świadczy o tym przede wszystkich chronologia powołanych dokumentów, które układają się w racjonalny i wyraźny ciąg przyczynowo-skutkowy. W ocenie Wojewody wskutek złożenia przez S. S. wniosku o przejęcie pozostałej części należącego do niego gruntu - przy czym nie wskazał on oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, lecz swym wnioskiem objął całość gruntów, które pozostały jego własnością po wywłaszczeniu dokonanym aktem notarialnym [...] r. - w świetle treści art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., nieruchomość obligatoryjnie (po spełnieniu dodatkowych warunków wskazanych w tym przepisie) musiała co do zasady zostać objęta wywłaszczeniem w całości (wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość). Odmowa uwzględnienia żądania objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości mogłaby być kwalifikowana jako rażące naruszenie tych przepisów, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na potwierdzenie tego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2523/14.
Wojewoda stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność S. S. została jedynie w części objęta planami rozbudowy ulicy [...] w S. , co skutkowało jej nabyciem na rzecz Państwa w drodze aktu notarialnego z [...] r. Kilka dni po tym fakcie S. S. wystąpił do podmiotu realizującego cel publiczny o wykupienie jego ziemi położonej w Z. wskazując jednocześnie, że jego dom wraz z zabudowaniami gospodarczymi, tj. stodołą, stajnią, chlewami i innymi, zostały wyburzone przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. . W ocenie wnioskodawcy zaistniała sytuacja braku możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego. Pomimo niepodania dokładnego oznaczenia ewidencyjnego działek pozostałych jego w rękach po wywłaszczeniu dokonanym w [...] r., S. S. wykazał w toku prowadzonego później postępowania, że pozostawał wówczas właścicielem dwóch nieruchomości. Przysługujące mu prawo własności pierwszej z nich (obejmującej działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 0,6680 ha - według stanu po wywłaszczeniu z [...] r.) zostało potwierdzone na mocy aktu własności ziemi z [...] r., nr [...], natomiast prawo własności drugiej z nich (obejmującej działki o numerach: [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] , [...] i [...] ) S. S. wykazał zaświadczeniem wydanym przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. - Rejonowy Oddział w B. z [...] r. (numer nieczytelny), które zostało wydane na jego żądanie celem przedłożenia w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. .
Wojewoda stwierdził, że z uwagi na treść art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. adresat wniosku wystąpił do biegłego rzeczoznawcy ds. rolnych z listy Wojewody K. inż. J. B. o wydanie opinii w kwestii nadawania się pozostałej części nieruchomości S. S. do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W aktach sprawy znajduje się odpis protokołu z [...] r., w treści którego S. S. oświadczył, że należące do niego gospodarstwo rolne zostało wskutek budowy drogi z D. do K. zlikwidowane (grunt został zajęty, a zabudowania wyburzone), a on sam otrzymał mieszkanie w bloku przy ul. [...]. S. S. wskazał, że pozostałe należące do niego nieruchomości, do których po wywłaszczeniu z [...] r. nie miał dojazdu, leżały w różnych miejscach wzdłuż nowej drogi, a także nie otrzymał zgody na budowę na tym terenie domu i innych zabudowań gospodarczych. W związku z powyższym biegły uznał, że pozostałe grunty uprawne o powierzchni około 2,6 ha w obecnym stanie rzeczy nie mogą być użytkowane przez dotychczasowych właścicieli.
Zdaniem organu odwoławczego zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym, ale pozostawało w związku z wywłaszczeniem, przeprowadzanym na określony cel. Państwo miało więc swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie Wojewody nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa i dlatego racjonalnym jest pogląd, że wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. na wniosek właściciela spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym. Część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie występują przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w akcie wywłaszczeniowym - wywłaszczona została na wniosek właściciela.
Organ odwoławczy dokonał analizy zagadnienia realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości oznaczonej działkami nr [...] i nr [...], do wywłaszczenia których doszło na mocy aktu notarialnego z [...] r. - i w efekcie dokonać ustaleń co do tego, czy na jej terenie cel publiczny został zrealizowany. Stwierdził, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, S. S. był właścicielem m.in. działki nr [...], która zgodnie z wykazem zmian gruntowych (nr zmiany [...]) została podzielona na działki o numerach: [...] o powierzchni 0,2536 ha, [...] o powierzchni 0,0432 ha i [...] o powierzchni 0,0228 ha (łącznie 0,3196 ha). W akcie wywłaszczeniowym z [...] r. wskazano, że wywłaszczeniem objęte były działki nr [...] i nr [...] , przy czym wywłaszczano teren o powierzchni 0,3196 ha - co sugeruje, że wywłaszczeniem objęte były wszystkie działki powstałe z podziału działki pierwotnej nr [...].
Wojewoda przypomniał, że decyzją z 10 lipca 2020 r., znak: [...] Prezydent Miasta C. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu (m.in. na rzecz A. K. ) nieruchomości oznaczonej działkami o numerach [...] i nr [...] z powodu zrealizowania na ich terenie celu wywłaszczenia, jakim była przebudowa ulicy [...] w S. - Z. . Ustalono wówczas, że ww. działki stanowią pas drogowy drogi publicznej powiatowej - aktualnie ulicy [...] , która w latach 1945 - 1975 nosiła nazwę [...] . Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Śląskiego decyzją z 23 listopada 2020 r., znak: NWXIV.7581.3.7.2020, która wobec jej niezaskarżenia stała się prawomocna.
Z kolei decyzją z 13 lipca 2020 r., znak: [...] Prezydent orzekł o odmowie zwrotu (m.in. na rzecz skarżącej) nieruchomości oznaczonej pierwotnie działką nr [...] , z której w wyniku podziału powstały nieruchomości oznaczone działkami o numerach [...] - [...] . Jak ustalono, w sprawie zaistniała negatywna przesłanka zwrotowa z art. 229 u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r. na ww. działkach ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i prawa te zostały ujawnione w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości.
Zdaniem organu odwoławczego wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w akcie wywłaszczeniowym. Z uwagi na to, że teren wywłaszczony na wniosek byłego właściciela nie miał określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności, zbędność ta podlega ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji założonego celu publicznego i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o tzw. "dowłaszczenie" części nienadającej się w jego ocenie do dalszego samodzielnego wykorzystywania.
Zdaniem Wojewody sytuację wywłaszczenia nieruchomości S. S. sensu largo należy rozpatrywać kompleksowo w oparciu o dokumenty obejmujące całość nieruchomości stanowiących jego własność, w tym dwuetapowe wywłaszczenie, którego "dowłaszczenie" na wniosek właściciela determinował jego pierwszy etap. Analiza ww. dwóch etapów wywłaszczenia, tj. dokonanego aktem notarialnym z [...] r. oraz aktem notarialnym z [...] r., dają podstawę do przyjęcia stanowiska o braku podstaw do zwrotu nieruchomości wskazanych we wniosku skarżącej.
Reasumując Wojewoda uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo ustalono jej stan faktyczny, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77, 78, 80, 84 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji również do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Skargi na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach wywiedli skarżąca oraz A. S. (dalej "skarżący").
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 61 § 1 i 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji rozstrzygnięcia sprawy w całości i rozstrzygnięcie wyłącznie o uprawnieniu skarżącej podczas gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli także pozostali spadkobiercy S. S. tj. A. S. , J. P. , E. P. i U. Z. , oraz poprzez przyjęcie, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do pozostałych wnioskodawców nastąpiła decyzją Prezydenta Miasta C. z 22 marca 2022 r., na skutek nie wniesienia przez nich odwołania od tej decyzji, podczas gdy decyzja ta została w całości uchylona przez Wojewodę Śląskiego decyzją z 20 maja 2022 r.;
2) art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 u.g.n. poprzez bezzasadną odmowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości podczas gdy, ziściły się przesłanki ich zwrotu;
3) art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że celem wywłaszczenia było przejęcie na wniosek właściciela pozostałej części jego wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy w umowie z [...] r. określony został cel wywłaszczenia obu nieruchomości i jednocześnie nie wskazano, by stanowiły one część innej wywłaszczanej nieruchomości;
4) art. 7 w zw. z art. 71 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy, który pierwotnie został uznany przez Wojewodę Śląskiego za niekompletny,
5) art. 7 w zw. z art. 71 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ż pominięciem tej części materiału dowodowego, z którego wynika stanowisko odmienne od przyjętego przez organ odwoławczy;
6) art. 81a k.p.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść wnioskodawców;
7) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej oraz zaakceptowanie, analogicznego zaniechania dokonanego przez organ I instancji;
8) pominięcie, że w sentencji decyzji organ I instancji uznał wszystkie działki za wywłaszczone, co w konsekwencji stanowi o sprzeczności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem.
9) naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia stron postępowania w zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji;
2) zobowiązanie Prezydenta do wydania w terminie miesiąca decyzji o zwrocie wnioskodawcom nieruchomościach położonych w S. , obrębie Z. , oznaczonych ewidencyjnie działkami o numerach: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , część [...] , część [...] , [...] , część [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , część [...] , część [...] (zawierających się w pierwotnych granicach działek o numerach: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] );
3) rozpoznanie sprawy na rozprawie;
4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty uzasadniające jej zdaniem słuszność podniesionych zarzutów.
Skarżący złożył skargę takiej samej treści jak skarżąca i dlatego tut. Sąd postanowieniem z 19 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 280/25 połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygnaturach akt II SA/Gl 280/25 i II SA/272/25 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skargi okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 maja 2019 r., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 136 ust. 3a u.g.n. w przypadku, gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. W myśl art. 136 ust. 3b u.g.n. w przypadku, gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań.
Na początku rozważenia wymagała kwestia, czy prawidłowy był zakres rozstrzygnięcia i czy organ odwoławczy uprawniony był do rozpatrzenia odwołania od decyzji, która dotyczyła tylko skarżącej z pominięciem pozostałych wnioskodawców.
Przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14 i przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. nie budziło wątpliwości to, że wskutek uruchomienia jurysdykcyjnej kompetencji organu do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu określonej nieruchomości wywłaszczonej powstawała jedna, niepodzielna sprawa administracyjna, w którą zaangażowani byli wszyscy poprzedni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni. Ich relacje procesowe określano jako współuczestnictwo materialne i jednolite – a to dlatego, że pozostawali oni w jednakowym związku z przedmiotem postępowania; rozstrzygnięcie musiało obejmować i być identyczne w stosunku do każdego z nich (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 166). Wspomniana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zmusza do pewnej reasumpcji przedstawionego punktu widzenia, aczkolwiek otwarte pozostaje pytanie, jak daleko może i powinna ona sięgać. W szczególności istotne staje się pytanie, czy obecnie wciąż można mówić o sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako jednej sprawie administracyjnej (często wielopodmiotowej), która z istoty rzeczy ma być rozpatrywana w jednym postępowaniu jurysdykcyjnym, czy też mamy już do czynienia ze jednopodmiotową sprawą o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości i – jeżeli tych udziałów jest więcej i przypadają różnym osobom – może powstać w relacji do określonej nieruchomości kilka spraw, a ewentualne ich połączenie ma wymiar li tylko procesowy.
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę znowelizowaną treść art. 136 u.g.n., przyjąć należy, że na jej gruncie nadal powstaje jedna sprawa administracyjna – sprawa zwrotu nieruchomości lub jej części albo sprawa zwrotu udziałów w nieruchomości lub jej części, przy czym w tym drugim przypadku chodzi o udziały podmiotów, które w czasie właściwym zgłosiły swoje roszczenie. Obecnie już tylko pomiędzy tymi podmiotami – a nie, jak w poprzednim stanie prawnym, pomiędzy wszystkimi byłymi właścicielami nieruchomości lub ich następcami prawnym – powstaje współuczestnictwo materialne jednolite. W szczególności ciążący na organie obowiązek zawiadomienia ogółu uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części ma służyć ukształtowaniu się sprawy administracyjnej w określonych granicach przedmiotowych i podmiotowych. Dodać należy, że w ewentualnej decyzji zwrotowej organ w pewnym sensie rozstrzyga też o wzajemnych relacjach między współuczestnikami postępowania, skoro określa przypadające im udziały w nieruchomości lub jej części.
W myśl art. 136 ust. 3b u.g.n. w przypadku, gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań. Przepis ten został sformułowany kategorycznie i nie uzależnia powinności prowadzenia jednego postępowania od uznania organu ani od innych okoliczności. Jak się wydaje, wbrew pozorom, nie można go traktować jako lex specialis wobec art. 62 k.p.a., w którym mowa o proceduralnym połączeniu materialnie odrębnych spraw – ma on raczej charakter konfirmujący, potwierdzający powinność prowadzenia jednego postępowania w jednej sprawie administracyjnej. Co więcej, można w nim upatrywać wyłączenia generalnej możliwości rozstrzygania sprawy w części – wszak wydanie decyzji częściowej pośrednio powoduje ten skutek, że organ nie prowadzi już jednego, lecz kilka postępowań w sprawie (a taki stan narusza art. 136 ust. 3b u.g.n.).
Na marginesie warto zauważyć, że akceptowane w orzecznictwie i doktrynie przypadki wydawania decyzji częściowej na ogół dotyczą podziału przedmiotowego sprawy, a nie podmiotowego. Taki podmiotowy podział sprawy trudno by zaakceptować zwłaszcza w obliczu współuczestnictwa jednolitego, ilekroć wiadomo, że rozstrzygnięcie musi być co do zasady tożsame w stosunku do wszystkich. Uprzednia decyzja "częściowa" wydana w odniesieniu do niektórych uczestników po uzyskaniu waloru ostateczności lub nawet prawomocności formalnie nie tworzyłaby wprawdzie stanu rei iudicatae w stosunku do pozostałych uczestników, ale niewątpliwie silnie oddziaływałaby na następcze rozstrzygnięcie wobec nich – ich prawa procesowe doznawałyby zatem de facto istotnego ograniczenia.
W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że organ I instancji rozpoznając wniosek wnioskodawców o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wydał jedną decyzję o charakterze całościowym – rozstrzygnął całą sprawę administracyjną odmawiając ich zwrotu decyzją z 15 marca 2022 r., znak: [...] . Organ odwoławczy w wyniku odwołania wniesionego tylko przez skarżącą, decyzją z 20 maja 2022 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji ograniczył swoje postępowanie tylko do rozpatrzenia wniosku skarżącej, pomimo iż pierwsza jego decyzja dotyczyła wszystkich wnioskodawców. Dopuszczalną treść decyzji organu odwoławczego determinuje art. 138 k.p.a. Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcia merytoryczne, organ odwoławczy może albo utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Zakres merytorycznego rozstrzygnięcia w decyzjach obu instancji powinien być zatem taki sam. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien był, pomimo wskazania organu odwoławczego, rozstrzygnąć o wniosku wszystkich wnioskodawców zgodnie z art. 136 ust.3b u.g.n.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, przede wszystkim art. 136 ust. 3b u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało charakter istotny i wpłynęło na wynik sprawy.
Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim odnoszą się one do poczynionych przez Sąd ustaleń. Ocena zarzutów dalej idących jest obecnie przedwczesna.
Rozstrzygając sprawę ponownie organ I instancji obowiązany będzie prowadzić jedno postępowanie i wydać jedną decyzję w odniesieniu do wszystkich zgłoszonych żądań przez wnioskodawców.
Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.