Pełny tekst orzeczenia II SA/GL 251/24

II SA/Gl 251/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Artur Żurawik
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OSK 423/25 - Wyrok NSA z 2025-05-20
II OZ 333/24 - Postanowienie NSA z 2024-07-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 11f, art. 11g ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 4 pkt 2 i pkt 8
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi D. C. (C.), W. C. (C.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 grudnia 2023 r. nr IFXIII.7821.9.2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r. nr [...] Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej k.p.a., oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.) - dalej "specustawa drogowa", po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez D. C., W. C., A. P., A1. P., K. B. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 10 marca 2023 r., nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ul. [...], [...], [...]wraz z przebudową skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w B.", sprostowanej postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023 r., zwanej dalej decyzją,
1. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia na stronie 1., w wersach 6 - 13, licząc od dołu strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu:
"Gmina B., obręb [...].:
[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]
2. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 11.2.1, na stronie 2., w wersach 9 - 13, licząc od góry strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu:
"Gmina B., obręb [...].:
[...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...]
3. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt H.2.2, na stronie 2., wersy 16 - 17, licząc od góry strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu;
"Gmina B., obręb [...].:
[...], [...], [...],[...], [...]
4. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt Vl., w tabeli znajdującej się na stronie 3., pozycja 12. w tabeli i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu;
|12. |[...] |[...] |[...] |[...] |
5. uchylił załącznik nr [...] do decyzji, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych[...], [...]oraz [...]i w to miejsce zatwierdzam mapy z projektami podziału dla działek o numerach ewidencyjnych[...], [...]oraz[...], w skali 1:500, wykonanymi przez uprawnionego geodetę, opracowanymi w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawierają operaty techniczne wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta B. pod numerem [...] z dnia 17 listopada 2023 r., stanowiące załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.
6. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt VI. 1., na stronie 3., w wersie 1 licząc od dołu strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu:
"[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]"
7. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt V1.2, na stronie 4., w wersie 5. licząc od góry strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu:
"Gmina B., obręb:[...]: [...],[...],[...]
8. uchylił decyzję w części, tj. uchylił w całości pkt IX.3 na stronie 6. i 7. i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu:
"IX.3 Działając w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. e, h, i oraz j specustawy drogowej ustalił obowiązek budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy zjazdów oraz zezwolił na wykonanie tych obowiązków (wg zakresu określonego w kolumnie 5. niżej zamieszczonej tabeli).
Ponadto ograniczam sposób korzystania z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy na działkach o numerach wskazanych poniżej w celu wykonania prac określonych w tabeli w następujący sposób:
- na obszarze oznaczonym w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym część projektu budowlanego, na rzecz Inwestora w celu wykonania prac określonych w kolumnie 5. poniższej tabeli,
- na potrzeby konserwacji i usuwania awarii sieci uzbrojenia terenu na rzecz każdoczesnego właściciela sieci.
|L.p. |Numer działki (po |Numer działki pierwotniej lub |Powierzchnia zajętości |Zakres prac |
| |podziale) |niepodlegającej podziałowi |terenu w m² | |
|Gmina B., obręb [...]. |
|1. |2. |3. |4. |5. |
|1. |- |[...] |46,7 |budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|2. |- |[...] |17,0 |budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|3. |[...] |[...] |22,0 |budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|4. |[...] |[...] |93,5 |budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|5. |[...] | [...] |6,7 |budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|6. |- |[...] |2,9 |budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|7. |[...] |[...] |19,0 |budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|8. |[...] |[...] |1,4 |budowa zjazdu |
|9. |[...] |[...] |1,8 |budowa zjazdu |
|10. |- |[...] |28,9 |przebudowa zjazdu, przebudowa sieci |
| | | | |uzbrojenia terenu |
|11. |- |[...] |1,5 |przebudowa sieci uzbrojenia terenu |
|12. |[....] |[...] |0,8 |przebudowa sieci uzbrojenia terenu |
|13. |[...] |[...] |53,8 |przebudowa sieci uzbrojenia terenu |
9. po pkt IX.5., na stronie 7. decyzji, dodał zapis w brzmieniu:
"IX.6. Działając w oparciu o art. 11f. ust. 1 pkt. 8 lit. g oraz j specustawy drogowej ustalam obowiązek budowy innych dróg publicznych oraz zezwalam na wykonanie tego obowiązku na niżej wskazanych nieruchomościach:
Gmina B., obręb[...] .: [...],[...], [...]
10. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia znajdującego się na stronie 7., pkt XII.1. i XII.2., w wersach 10. i 6., licząc od dołu strony w brzmieniu:
"opróżnienia lokali i innych pomieszczeń"
11. uchylił projekt budowlany stanowiący załącznik nr [...] do decyzji w zakresie strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu - TOM I, strony tytułowej projektu architektoniczno - budowlanego - TOM II oraz strony tytułowej załączników projektu budowlanego - TOM III i orzekł w tym zakresie przez zatwierdzenie:
- strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu - TOM I,
- strony tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego - TOM II,
- strony tytułowej załączników projektu budowlanego - TOM III
stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji
12. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta B. działając przez pełnomocnika: Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. (dalej "Inwestor"), wystąpił do Prezydenta Miasta B., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ul. [...], [...], [...] wraz z przebudową skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w B." Do wniosku załączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości, sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami oraz trzy egzemplarze projektu budowlanego. We wniosku oznaczono nieruchomości lub ich części, które zaplanowano do przejęcia na rzecz miasta B. (miasta na prawach powiatu), nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Dołączono także opinie właściwych organów.
Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r., Prezydent Miasta B. działając w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał Inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z dnia 23 grudnia 2023 r. Inwestor uzupełnił braki formalne wniosku. W dniu 10 stycznia 2023 r. Inwestor przedłożył skorygowany wniosek.
W trakcie postępowania, prowadzonego przez organ pierwszej instancji, wpłynęły uwagi stron postępowania dotyczącego lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
Wszystkie zgłoszone na piśmie uwagi organ I instancji przesłał Inwestorowi i wezwał go do zajęcia stanowiska dotyczącego tych uwag. Pismami z dnia 7 lutego 2023 r. oraz pismem z dnia 9 marca 2023 r. Inwestor zajął stanowisko dotyczące wniesionych uwag.
W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w dniu 10 marca 2023 r. wydał decyzję nr [...] (sygn. [...]) o zezwoleniu na realizację wnioskowanej przez Inwestora inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.
Pismem z dnia 23 marca 2023 r. (uzupełnionym w dniu 27 marca 2023 r.) D. C. oraz W. C. (dalej "Skarżący"), wnieśli odwołanie od decyzji, zaskarżając decyzję w części w jakiej decyzja ta dotyczy podziału i nabycia z mocy prawa przez miasto na prawach powiatu B. części nieruchomości oznaczonej numerem [...] (nr działki przed podziałem[...]), stanowiącej własność odwołujących. Wraz z odwołaniem Skarżący wnieśli o wstrzymanie rygoru natychmiastowego wykonania decyzji. Organowi I instancji zarzucili naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 344) – dalej "u.g.n.", art. 11 f ust. 1 pkt 6) oraz art. 12 specustawy drogowej. Ponadto zarzucili błędne przyjęcie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej, a organ ją wydający ma praw o badać w toku postępowania administracyjnego jedynie spełnienie przez wnioskodawcę wymogów formalnych przewidzianych prawem, z pominięciem badania zgodności owego wniosku z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, w tym w szczególności z przepisami dotyczącymi ochrony prawa własności oraz celów, dla których praw o to ma zostać ograniczone czy też wyłączone w drodze wywłaszczenia.
Pismem z dnia 29 marca 2023 r., odwołanie od decyzji wnieśli A. P. oraz A1. P. podnosząc, że decyzja jest niesłuszna i nieuzasadniona. W ich ocenie inwestycja drogowa nie jest podyktowana (lub podyktowana jest tylko pozornie) interesem publicznym. Wskazali, że zakres i charakter planowanej przebudowy infrastruktury drogowej jest podporządkowany inwestycji o charakterze komercyjnym w postaci budowy pawilonu handlowego. Ponadto wnieśli o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł także K. B., który zarzucił wydanie decyzji bez konsultacji z nim jako właścicielem działki. Ponadto wskazał, że działka powinna zostać wywłaszczona w całości, ponieważ po podziale utraci swoją wartość.
Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda pismem z dnia 9 maja 2023 r. wezwał organ pierwszej instancji do przedłożenia dowodów potwierdzających termin publikacji obwieszczenia o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. W dniu 29 maja 2023 r. organ I instancji przesłał potwierdzenie publikacji obwieszczenia.
Z kolei pismem z dnia 7 czerwca 2023 r., Wojewoda Śląski wezwał Inwestora do zajęcia stanowiska odnośnie do podnoszonych w odwołaniach zarzutów oraz wskazania, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji planowanej inwestycji polegającej na zmianie przebiegu drogi w sposób, który nie ingeruje w nieruchomości Skarżących. Odpowiedź na ww. wezwanie została udzielona w piśmie z dnia 3 lipca 2023 r.
Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta B. sprostował decyzję.
Pismem z dnia 8 listopada 2023 r. Wojewoda Śląski wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie mapy z projektem podziału dla nieruchomości o nr ewidencyjnym działki [...], do korekty stron tytułowych projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego przez prawidłowe określenie Inwestora, oraz do przedłożenia zaświadczenia o przynależności do samorządu zawodowego aktualnego na dzień sporządzenia projektu dla projektanta sprawdzającego projekt budowlany w zakresie branży telekomunikacyjnej. Odpowiedź została udzielona przez Inwestora w piśmie z dnia 20 listopada 2023 r.
Pismem z dnia 8 listopada 2023 r., Wojewoda Śląski wezwał organ I instancji do złożenia wyjaśnień w zakresie wydanego rozstrzygnięcia. Odpowiedź została udzielona w piśmie z dnia 21 listopada 2023 r.
Pismem z dnia 29 listopada 2023 r., organ odwoławczy działając na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Odrębnymi postanowieniami Wojewoda odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, w zakresie wniosków Pani D. C. i Pana W. C. oraz A. P. i A1. P..
Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. Skarżący przedstawili stanowisko co do materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Decyzją z 15 grudnia 2023 r. opisaną na wstępie organ odwoławczy zmienił w części zaskarżoną decyzji a w pozostałym zakresie ją utrzymał.
W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że działając na podstawie art. 136 k.p.a., pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. wezwał Inwestora o zajęcie stanowiska odnośnie do poruszonych w odwołaniach kwestii oraz do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględniania żądań osób wnoszących odwołanie. W piśmie z dnia 3 lipca 2023 r. Inwestor odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, a jego wyjaśnienia organ odwoławczy zaakceptował i przyjął jako własne. Wojewoda wskazał, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Oba organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których to stanowisko wynika.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Skarżących Wojewoda odwołał się w pierwszym rzędzie do argumentacji wynikającej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. Następnie wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. jest nieuzasadniony z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja drogowa realizowana jest na podstawie specustawy drogowej, a kwestie związane z dokonywaniem podziałów oraz przejściem prawa własności na właściwy podmiot reguluje jej art. 12. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art.
11d ust.1 pkt 1 specustawy drogowej wojewoda wyjaśnił, że to "Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Odnosząc się do zarzutu braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej oraz zasadności decyzji w zakresie, w jakim odnosi się ona do wywłaszczenia części nieruchomości należącej do Skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, które nie zobowiązują Inwestora do wskazania przesłanek wywłaszczenia, innych niż cel ustawy dla którego została ona wprowadzona w życie. Wojewoda nie podzielił także zarzutów strony, dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 11c specustawy i wskazał, że złożone w trakcie postępowania uwagi i zarzuty zostały przekazane Inwestorowi celem zajęcia stanowiska. Organ pierwszej instancji, po uzyskaniu odpowiedzi ze strony Inwestora, rozpatrzył kwestie podnoszone przez Skarżących w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej, Wojewoda Śląski uznał go za niezasadny.
W zakresie wniosku skarżących dotyczącego dopuszczenia dowodu z akt postępowania administracyjnego nr [...], Wojewoda wyjaśnił, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu jest zbędne z uwagi na treść przepisu art. 11e specustawy drogowej.
Odnosząc się do zarzutów A. P. i A1. P., że inwestycja drogowa nie jest podyktowana (lub podyktowana jest tylko pozornie) interesem publicznym, organ odwoławczy uznał go za niezasadny, ponieważ wniosek Inwestora dotyczy realizacji inwestycji w zakresie drogi publicznej. Inwestor uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia oraz przedłożył projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany zgodny z przepisami obowiązującego prawa.
Odnosząc się do zarzutów Skarżących oraz A. P. i A1. P., iż przedmiotowa inwestycja podyktowana jest realizacją inwestycji prywatnej właściciela pawilonu handlowo - usługowego - na dowód czego przedłożona została zawarta w dniu 18 lipca 2022 r. umowa nr [...] pomiędzy Miastem B. a L. Sp. k., Wojewoda wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej nie wykluczają możliwości finansowania inwestycji drogowej przez podmioty prywatne.
Odnosząc się do zarzutu K. B., Wojewoda zauważył, że Inwestor nie ma obowiązku konsultacji przebiegu inwestycji z właścicielami nieruchomości objętych inwestycją i przywołał stanowisko wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 345/22.
Wojewoda nie zgodził się ze Skarżącymi, że organ I instancji nadużył przepisów specustawy drogowej dla osiągnięcia celów niemających charakteru celu publicznego. Sposób finansowania inwestycji wynikający z zawartej umowy pomiędzy zarządcą drogi, a podmiotem prywatnym nie oznacza, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Podkreślił, że ze stanowiska Inwestora wynika, iż przebudowa istniejącego układu drogowego podyktowana jest poprawą widoczności oraz bezpieczeństwa.
Wojewoda uznał również za niezasadny zarzut, jakoby działania podjęte przez niego w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego miały charakter jedynie pozorny, nie zmierzający w żaden sposób tak do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, jak i do rozstrzygnięcia kluczowych dla niej zagadnień faktycznych i prawnych.
Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przeanalizował ponownie złożony wniosek oraz dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji.
Wojewoda stwierdził, że Inwestor do wniosku o wydanie decyzji dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, mapę z liniami rozgraniczającymi pas projektowanej drogi oraz określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Analiza wniosku Inwestora (skorygowanego na etapie postępowania) doprowadziła organ odwoławczy do uznania, że jest on kompletny i zawiera elementy wskazane art. 11 d specustawy drogowej.
Po dokonaniu analizy przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego (uzupełnionego na etapie postępowania odwoławczego) Wojewoda stwierdził, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że ona czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, a stwierdzone uchybienia zostały przez niego poprawione.
Pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej "WSA"), zaskarżając decyzję z 26 marca 2024 r. w zakresie, w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i zarzucając organowi odwoławczemu:
A. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na błędnym jego niezastosowaniu, a w konsekwencji utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, zezwalającej na wywłaszczenie części nieruchomości skarżących z przeznaczeniem na dojazd do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], na której planowane jest prowadzenie inwestycji niepublicznej (budowa pawilonu handlowego), podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, że wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem;
2. naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n. polegające na błędnym jego niezastosowaniu, a w konsekwencji utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, zezwalającej na wywłaszczenie części nieruchomości skarżących z przeznaczeniem na dojazd do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], na której planowane jest prowadzenie inwestycji niepublicznej (budowa pawilonu handlowego), podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy;
3. naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, a w jego konsekwencji utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji administracyjnej zakładającej, że wydzielenie części nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (numer działki przed podziałem [...]) następuje pod drogę publiczna, a tym samym własność tejże nieruchomości przechodzi z mocy prawa na Gminę B., podczas gdy nieruchomość ta ma zostać przeznaczona pod dojazd do działki o numerze ewidencyjnym [...], na której planowana jest inwestycja kubaturowa (budowa pawilonu handlowo-usługowego [...] wraz z parkingiem i przyległą infrastrukturą), niebędąca inwestycją celu publicznego;
4. naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 6) oraz art. 12 ust. 4 specustawy drogowej polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, zezwalającej na dokonanie wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (numer działki przed podziałem[...]) przy jednoczesnym wskazaniu nabycia jej własności przez Gminę B. z mocy prawa, podczas gdy nie zachodzą ustawowe przesłanki uprawniające do wywłaszczenia tejże nieruchomości, to jest wywłaszczenie to nie następuję na cele publiczne, ale na potrzeby zapewnienia poszerzonego dojazdu do nieruchomości, na której powstać ma w przyszłości obiekt handlowo-usługowy;
5. naruszenie art. 35. ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, polegające na błędnym jego niezastosowaniu i odmowie dokonania oceny wniosku Inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, w tym w zakresie ustawowych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości, dopuszczających odstępstwo od konstytucyjnej ochrony prawa własności wyłącznie dla realizacji celu publicznego;
6. naruszenie art. 11e specustawy drogowej, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i w jej konsekwencji wadliwe przyjęcie, że organ administracji publicznej zwolniony jest od dokonywania jakichkolwiek czynności zmierzających wprost do badania zasadności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa wniosku Inwestora w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w szczególności z pominięciem jasno sprecyzowanych w odwołaniu wniosków o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie;
B. naruszenie przepisów postępowania, które nie tylko mogło, ale też miało doniosły wpływ na wynik postępowania, a to:
1. naruszenie reguł wskazanych w art. 10 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej polegającym na braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej oraz zasadności tejże decyzji - w szczególności z całkowitym pominięciem kwestii cywilnoprawnych, wynikających z Umowy nr [...] z dnia 18.07.2022r. - w zakresie, w jakim odnosi się ona do wywłaszczenia części nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (numer działki przed podziałem[...]), z przeznaczeniem na budowę dojazdu do działki o numerze ewidencyjnym [...], na której planowana jest inwestycja kubaturowa (budowa pawilonu handlowo-usługowego [...] wraz z parkingiem i przyległą infrastrukturą), nie będąca inwestycją celu publicznego;
2. naruszenie art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 i c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na całkowitym pominięciu pisemnych uwag i zarzutów zgłaszanych przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego (zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji) w szczególności w zakresie, w jakim uwagi te odnosiły się do niezasadności i bezprawności podziału i zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z jej przeznaczeniem na budowę dojazdu do działki o numerze ewidencyjnym [...], na której planowana jest inwestycja kubaturowa (budowa pawilonu handlowo-usługowego [...] wraz z parkingiem i przyległą infrastrukturą), nie będąca inwestycją celu publicznego, a tym samym naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z uwzględnieniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
3. naruszenie art. 136 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu przez organ administracyjny od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz uzupełniającego postępowania dowodowego (w tym celowym pominięciu kluczowych dla sprawy zagadnień dowodowych), w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy - pomimo wyraźnie sformułowanego w tym zakresie w odwołaniu żądania skarżących - zawierającego zakres dowodowy, wymagający uzupełniającego przeprowadzenia i wyjaśnienia w zakresie mającym istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym podejmowania jedynie działań pozornych, lakonicznych, niemających realnego wpływu na wyjaśnienie sprawy;
4. naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., polegające na rażąco przewlekłym i nieznajdującym usprawiedliwienia w charakterze i stopniu skomplikowania sprawy prowadzeniu postępowania administracyjnego;
5. błędne przyjęcie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej, a organ ją wydający ma prawo badać w toku postępowania administracyjnego jedynie spełnienie przez wnioskodawcę wymogów formalnych przewidzianych prawem, z całkowitym pominięciem zaś badania zgodności owego wniosku z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, w tym w szczególności z przepisami dotyczącymi ochrony prawa własności oraz celów, dla których prawo to ma zostać ograniczone czy też wyłączone w drodze wywłaszczenia;
C. wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów rangi konstytucyjnej, gwarantujących ochronę prawa własności, co stanowi - w myśl art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. bezwzględna podstawę nieważności;
D. wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem przepisów prawa miejscowego, a to rozdział 2 §7 pkt. 1 lit. a) uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic:[...], [...], [...],[...] polegającym na zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji o założeniach sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim plan ten określa zasady dotyczące systemów komunikacji oraz obsługi terenu inwestycyjnego tylko z ulicy [...], podczas gdy do działki [...] przewiduje się budowę odrębnego wjazdu od strony ul. [...]/[...], z jednoczesnym bezprawnym wywłaszczeniem nieruchomości skarżących.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej skargą, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej zarówno I jak i II instancji, jako że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa i jako taka nie może ostać się w porządku prawnym.
Ponadto Skarżący wnieśli o:
1) wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji organu, zarówno I jak II instancji, jako że decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 k.p.a. (utrzymany w mocy postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia 30 listopada 2023r.), a w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, obejmującej nieuprawnione wywłaszczenie skarżących:
2) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących (solidarnie) zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przewidzianych;
3) dopuszczenie przez Sąd oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, a to:
a) wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 stycznia 2024r.,
b) pisma Miejskiego Zarządu Dróg w B. z dnia 12 stycznia 2024r.,
c) koncepcji rozbudowy skrzyżowania ulic [...]- [...]- [...]w B., opracowanie: Politechnika [...] marzec 2017 r., celem wykazania faktu braku konieczności rzekomej poprawy bezpieczeństwa i widoczności w obrębie układu drogowego objętego zaskarżoną decyzją ZDRID, wykonanej analizy przepustowości, możliwości zapewnienia obsługi nieruchomości oznaczonej jako działka ew. [...] oraz [...] bez szkody dla nieruchomości skarżących, w tym bez konieczności jej wywłaszczenia;
d) umowy cywilnoprawnej nr [...] z dnia 18 lipca 2022r., zawartej pomiędzy Miastem B. oraz Zarządcą Drogi a L. Sp. z o.o. Sp.K. celem wykazania faktu istnienia uzgodnień cywilnoprawnych, dotyczących realizacji zamierzenia prywatnego, stanowiącego inwestycyjny cel nadrzędny wobec następczej konieczności rozbudowy układu drogowego, warunkowanego wyłącznie realizacją inwestycji prywatnej (warunek przyszły i niepewny, oznaczony w umowie), a tym samym braku spełnienia przesłanek wywłaszczenia nieruchomości skarżących na rzekome cele publiczne już w dacie wydawania decyzji administracyjnej I instancji.
4) dopuszczenie oraz przeprowadzenie przez Sąd dowodu z opinii biegłego sadowego z zakresu bezpieczeństwa i ruchu drogowego (lub zbliżonej), celem dokonania analizy bezpieczeństwa, widoczności i przepustowości na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] oraz skrzyżowaniu ulic [...] i[...] , w stanie istniejącym, w tym zgodności wskazanych parametrów z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu planowanej inwestycji o charakterze niepublicznym (budowa pawilonu handlowo-usługowego[...] na nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. [...] i[...]) na pogorszenie owych parametrów.
5) zobowiązanie Wojewody Śląskiego do przedłożenia do akt, a następnie o dołączenie przez Sąd do akt niniejszego postępowania w charakterze dowodu dokumentów, obejmujących akta postępowania administracyjnego, prowadzonego w I instancji przez Prezydenta Miasta B. pod nr [...], a następnie w wyniku odwołania - w postępowaniu drugoinstancyjnym przez Wojewodę, pod numerem [...], jako że zdaniem Skarżących mogą one istotnie przyczynić się do wyjaśnienia całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumenty uzasadniające ich zdaniem zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja Prezydenta Miasta udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ul. [...], [...] , [...] wraz z przebudową skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w B.".
Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane w rozpoznawanej sprawie przez organy obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.
Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy były normy prawne wywodzone przede wszystkim z specustawy drogowej, która zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepisy specustawy drogowej w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dotyczące budowy dróg, w tym m.in. w zakresie nabywania części nieruchomości zajętej pod budowę drogi na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie ustawy drogowej nie wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy drogowej, upoważnionym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta, działający na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z art. 11e analizowanej ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ orzekający może więc korygować w prowadzonym postępowaniu oraz w wydanej decyzji projektowane zamierzenie inwestycyjne o kształcie określonym we wniosku jedynie wtedy, gdy będzie go uprawniał do tego przepis obowiązującego prawa i to w sposób nakazujący ustalenie takich okoliczności lub parametrów inwestycji drogowej, które są wiążące niezależnie od przyjętych we wniosku (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2009 r., s. 125). W tym znaczeniu decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany, ponieważ jej wydanie zostało uzależnione od wypełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymogów określonych w prawie powszechnie obowiązującym, po wystąpieniu których na organie administracji spoczywa obowiązek jej wydania w sposób zgodny z doprecyzowanymi we wniosku szczegółowymi parametrami. Stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach ustawy drogowej i prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA z 04.01.2011 r., VII SA/Wa 320/11, zaakceptowany przez NSA w wyroku z 03.11.2011 r., II OSK 1942/11, baza orzeczeń NSA). W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11i ust. 2 ustawy drogowej). Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.
W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie decyzji. Organy nie posiadają kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji inwestora. O przebiegu drogi decyduje w istocie zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.
W postępowaniu opartym o przepisy specustawy drogowej interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w związku z tym, wydanie decyzji w trybie specustawy drogowej wymagana w indywidulanej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości (np. wyrok NSA z 25 maja 2022 r. sygn. II OSK 2039/19).
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, że przedmiotem inwestycji zgodnie z zapisami w projekcie budowalnym znajdującym się w aktach sprawy jest rozbudowa skrzyżowania dróg publicznych w B.. W ramach rozbudowy planowana jest rozbudowa jezdni ul. [...], przebudowa zatoki autobusowej, budowa zatoki autobusowej, budowa peronów i wiat przystankowych, przebudowa ciągów pieszych, odtworzenie fragmentu nawierzchni ul. [...], odtworzenie nawierzchni ciągów pieszych, przebudowa zjazdów, budowa zjazdów, rozbudowa skrzyżowania typu rondo im. [...] przebudowa jezdni ul. [...], budowa pasa dla pojazdów skręcających w prawo (w ciągu ul. [...], odcinek wschodni), przebudowa jezdni ul. [...] przebudowę jezdni ul. [...], ul. [...], budowa poboczy ul. [...] i ul. [...] przebudowa skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], przebudowa jezdni ul. [...] rozebranie istniejącej jezdni, ciągów pieszych, wiat przystankowych, zjazdów, elementów małej architektury, wycinka drzew i krzewów, wykonanie nasadzeń zastępczych, budowa kanału technologicznego, budowa studni kanału technologicznego, budowa kanalizacji deszczowej, demontaż istniejącej sieci, budowa słupów oświetleniowych, linii kablowych nN i oświetleniowej, przebudowa kanalizacji kablowej telekomunikacyjnej.
Mając na uwadze poczynione wyżej wywody, dotyczące konstytucyjnej ochrony własności w relacji do przepisów specustawy drogowej, Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W świetle tak przedstawionego przedmiotu inwestycji zarzuty Skarżących dotyczące realizacji inwestycji na cele niepubliczne poprzez budowę zjazdu (dojazdu na działkę o nr [...]) na działkę, na której planowane jest prowadzenie inwestycji niepublicznej są nieuzasadnione. Słusznie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdził, że inwestycje drogowe realizowane są w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych. Drogi publiczne są budowlami, z których może korzystać każdy (art.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320 – dalej "u.d.p"). Drogi służą nie tylko do przemieszczania się po nich ludziom i pojazdom, ale komunikują nieruchomości przyległe do nich. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy zawarta z inwestorem prywatnym przez Inwestora drogi umowa, związana z finansowaniem zjazdu do obiektu handlowego, nie pozbawia projektowanej inwestycji charakteru inwestycji realizującej cel publiczny.
Należy podkreślić, że specustawa drogowa ma szczególny, wyjątkowy charakter. Zgodnie bowiem z jej przepisami zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastąpiło pięć odrębnych decyzji administracyjnych, w tym również dotyczącą przymusowego wywłaszczenia własności nieruchomości. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tej ustawy i – w konsekwencji – określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej w kraju. Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z drugiej jednakże strony szczególny charakter powołanych przepisów powoduje, że przedmiotowy zakres ich zastosowania musi być ściśle przestrzegany. Niedopuszczalne jest zatem rozszerzanie zakresu przedmiotowego tej regulacji i obejmowanie szczególnym trybem określonym w specustawie drogowej realizacji zamierzeń budowlanych, które nie mają charakteru drogowego i nie są ściśle związane z budową dróg publicznych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. do której odsyła art. 1 specustawy drogowej, określający jej zakres przedmiotowy, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Biorąc pod uwagę powyższą definicję zakresem regulacji specustawy drogowej mogą zostać objęte wszelkie drogowe obiekty inżynierskie i urządzenia oraz instalacje, o ile stanowią z drogą całość techniczno-użytkową. Stosowanie specustawy drogowej odnosi się więc tylko do realizacji inwestycji drogowej jako budowli, a nie wszystkiego, co ma znajdować się w pasie drogowym i musi zostać poprzedzone wnikliwą oceną przez organy orzekające – czy dana decyzja nie będzie stanowiła obejścia prawa w zrealizowaniu innych celów. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe Sąd nie może uznać zarzutów Skarżących dotyczących naruszenia art. 98 ust. 1 i art. 112 ust. 3 u.g.n. oraz art.11f ust. 1 pkt 6) oraz art. 12 ust. 4 specustawy drogowej.
W zakresie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art.11e specustawy drogowej Sąd również uznał go za nieuzasadniony. Zgodnie z jego treścią nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu przywołany przepis kreuje dyrektywę dla organu administracji decydującego o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale nie stanowi w jakimkolwiek zakresie o zwolnieniu od dokonywania jakichkolwiek czynności zmierzających wprost do badania zasadności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa wniosku Inwestora w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wręcz przeciwnie, art. 11e specustawy drogowej uzależnia wydanie zezwolenia wyłącznie od spełnienia przez inwestycję wymogów wynikających z przepisów prawa. Badając akta postępowania Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekających w sprawie organów wadliwej wykładni tego przepisu, ponieważ w treści wydanej decyzji brak jest zapisów, które byłyby sprzeczne z jego treścią.
Sąd podziela w pełni wywody poczynione przez organ odwoławczy w zakresie charakteru decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako decyzji związanej. Takie stanowisko wynika również z licznych orzeczeń sądów administracyjnych, na które również powołał się organ odwoławczy, a z którym identyfikuje się Sąd.
Sąd nie dopatrzył się również po stronie organów orzekających w sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy przeprowadziły postępowania wyjaśniające i umożliwiły stronom tego postępowania czynny w nich udział. Organ odwoławczy przeanalizował wniosek Inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji w trakcie postępowania, ocenił poprawność postępowania tego organu oraz jego decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniach. Podkreślić należy, że organ drugiej instancji, przeprowadził postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Jego postępowanie doprowadziło do skorygowania zapisów decyzji organu I instancji, co nie zostało zakwestionowane przez Skarżących. W ocenie Sądu postępowanie przed organem odwoławczym nie miało cech pozorności i nie naruszało przepisów postepowania administracyjnego.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgodny z wymogami wynikającymi z przepisów specustawy drogowej umożliwił orzekającym w sprawie organom wydanie prawidłowej decyzji w sprawie wnioskowanej inwestycji drogowej.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzji organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Sąd nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na jej rozstrzygniecie i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.