II SA/Gl 211/24

II SA/Gl 211/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 88 ust. 1 pkt 3,  art. 88 ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/1018/2023/23802/RN w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/1018/2023/23802/RN, po rozpatrzeniu odwołania spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (P., skarżąca), reprezentowanej przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, od decyzji Marszałka Województwa Śląskiego (organ I instancji) z dnia 17 października 2023 r. nr [...], która orzeczono o wymierzeniu P. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 68 640,00 zł za zniszczenie 9 sztuk drzew rosnących na terenie działek geodezyjnych o numerach 1, 2, 3 i 4, położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w B. - zgodnie z załącznikiem do decyzji oraz odroczono termin płatności kary wymierzonej jak w pkt 1 na okres 5 lat od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r. organ I instancji, po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, wymierzył P. administracyjną karę pieniężną za zniszczenie 9 drzew rosnących na wskazanym terenie i odroczył termin płatności wymierzonej kary na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. uchyliło w części decyzję organu I instancji z dnia 19 stycznia 2021 r. zawartą w punktach 1 i 2 (część decyzji umarzająca postępowanie, zawarta w punkcie 3, pozostała w obiegu prawnym i stała się ostateczna) oraz wskazało przyczyny takiego rozstrzygnięcia i stwierdziło konieczność uzupełnienia oraz przeprowadzenia dalszej analizy zebranego materiału dowodowego. SKO wskazało na okoliczności przemawiające za uchyleniem decyzji wskazanej decyzji organu I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 17 października 2023 r., orzekł o wymierzeniu P. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 68 640,00 zł za zniszczenie 9 sztuk drzew rosnących na terenie działek geodezyjnych o numerach 1, 2, 3 i 4, położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w B., odroczył termin płatności wymierzonej kary na okres 5 lat od dnia, w którym decyzja organu I instancji stała się ostateczna. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w trakcie oględzin ustalono, iż dokonano wykopów wzdłuż pasa zieleni (trawnik) przy ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], dalej wzdłuż pasa zieleni przy ul. [...]. Stwierdził, że prace wykonywali pracownicy Z. z siedzibą w R. (Z.) na zlecenie P.. Prace te były nadzorowane przez przedstawiciela wykonawcy oraz przez przedstawiciela G. B.. Wykopy sięgały głębokością około 1 - 1,5 m i były szerokie na około 60 cm, a część prac przebiegała tuż przy pniach drzew lub w odległości około 1 m od drzew. Wskazało, że przy wykopach widoczne były zerwane i uszkodzone systemy korzeniowe głębokie. Stwierdziło, iż prace ziemne przeprowadzone zostały w sposób niezgodny z art. 87a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecny t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1336 z późn. zm.-dalej "ustawa"), tj. w sposób, który nie był najmniej szkodzący drzewom (na zdjęciach widać poszarpane korzenie drzew od strony wykopów). Przeprowadzone w konsekwencji postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej potwierdziło, iż drzewa faktycznie zostały zniszczone Na załączniku mapowym naniesiono lokalizację drzew podając przy numerze obwód każdego z pni mierzony na wysokości 130 cm. Wskazało, że zachodzi prawdopodobieństwo, że doszło do zniszczenia drzew (art. 88 ust. 1 pkt. 3 ustawy) poprzez usunięcie części systemów korzeniowych, co może skutkować ich obumarciem.
Oględziny drzew przeprowadzono w dniu 31 maja 2019 r., oraz w dniu 24 czerwca 2020 r. Nadto postanowieniem z dnia 29 czerwca 2020 r., organ I instancji orzekł o przeprowadzeniu w sprawie dowodu z opinii biegłego, powołaniu biegłego oraz określił zakres opinii biegłego.
Pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. biegły J. G. przekazał do organu I instancji opinię dendrologiczna sporządzoną w sprawie stanu zdrowotnego i statyki dziesięciu drzew rosnących w rejonie ul. [...] i ul. [...] w B..
Pismem z dnia 11 lipca 2022 r. organ I instancji wystąpił do biegłego o złożenie wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. biegły złożył wyjaśnienia w sprawie wskazując miedzy innymi, że na skutek zerwania i podcięcia korzeni głębokich doszło do naruszenia statyki drzew.
W obszernym i rozbudowanym uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania oraz przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia. W załączniku do tej decyzji organ przedstawił sposób wyliczenia ww. kary, w odniesieniu do każdego drzewa z osobna (załącznik w postaci 2 tabel (część a i część b)).
W odwołaniu P., reprezentowana przez pełnomocnika, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji i zarzuciła temu organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i ukaranie skarżącej, podczas gdy z okoliczności i wiarygodnego materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że wszystkie drzewa zachowały żywotność i brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy ich stanem a robotami budowlanymi prowadzonymi w ich okolicy w maju 2018 r.; art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, w tym pojęcia "zniszczenie drzewa" i "uszkodzenie drzewa" w oderwaniu od brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 4 i art 87a ust. 1 i ust. 5 tejże ustawy; art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że czynności wykonywane przez skarżącą w ramach prowadzonej inwestycji doprowadziły do zniszczenia drzewa, w sytuacji gdy o zniszczeniu takim nie może być mowy, a działała zgodnie z prawem, w tym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] o pozwoleniu na budowę; art. 88 ust. 3 ustawy, poprzez odroczenie kary na okres 5 lat od dnia, kiedy decyzja stanie się ostatecznie, a nie od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających nałożenie na odwołującą się spółkę kary, co w sposób nieuprawniony wydłuża okres w jakim odwołująca się spółka ponosi odpowiedzialność za stan drzewa; art. 87a ust. 5 ustawy, poprzez pominięcie definicji ustawowej zniszczenia drzewa z którą ustawodawca jednoznacznie wiąże pozbawienie drzewa co najmniej 50 % korony, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest przede wszystkim art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca jest stroną postępowania i powinna być adresatem decyzji o ukaraniu; art. 7 k.p.a., art. 77k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez: zaniechanie przez organ I instancji podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i subsumpcji ustaleń w kontekście stosowanych przepisów przed wydaniem postanowienia o wymierzeniu kary, a także zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności w zakresie stanu i ilości drzew wskazanych jako podstawa ukarania, co skutkowało dokonaniem oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; uznanie ekspertyzy dendrologicznej J. G. - Inspektora [...], w tym jego dalszych wyjaśnień za podstawę swoich ustaleń faktycznych, podczas gdy ekspertyza ta i wyjaśnienia biegłego nie są ze sobą spójne, a wręcz są ze sobą całkowicie sprzeczne, co uzasadniało konieczność sporządzenia nowej ekspertyzy przez innego - rzetelnego biegłego; uznanie zeznań świadka I. B. za podstawę swoich ustaleń faktycznych, podczas gdy jego zeznań nie można uznać za wiarygodne ze względu na jego bezpośrednie zainteresowanie w konkretnym rozstrzygnięciu (niestwierdzeniem przez organ I instancji jego odpowiedzialności jako wykonawcy); pominięcie okoliczności, że wpływ na ww. drzewa, po prawie pięciu latach od prowadzenia prac mógł mieć szereg innych czynników niezależnych od prac budowlanych prowadzonych w okolicy bryły korzeniowej drzew; art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu oraz zasady przekonywania; art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej niedających się usunąć wątpliwości dotyczących okoliczności przemawiających za dobrym stanem drzewa i brakiem związku przyczyno - skutkowego pomiędzy pracami ziemnymi w obrębie korzeni w 2018 r. a obecnym stanem drzew. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ustaliło stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Wskazało, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Przedstawiło przebieg postepowania według chronologii zdarzeń wskazując, że postępowanie w sprawie wymierzenia P. administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew wszczęto z urzędu. Działki geodezyjne o numerach 1, 2, 3 i 4, położone w rejonie ul. [...] i ul. [...] w B., na których zlokalizowane są zniszczone drzewa, stanowią własność Gminy B. (miasta na prawach powiatu) i nie znajdują się w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Tym samym organem właściwym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie jako organ I instancji jest Marszałek Województwa Śląskiego.
W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo ustalił, że w wyniku prac ziemnych w pobliżu tych drzew doszło do zniszczenia korzeni przedmiotowych drzew i tym samym do ich zniszczenia. W tym zakresie SKO podzieliło ustalenia organu I instancji oraz stanowisko tego organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że zniszczenie 9 drzew rosnących na terenie działek geodezyjnych o numerach 1, 2, 3 i 4, położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w B., jest związane z wykonywaniem prac w ramach zadania inwestycyjnego polegającego na rozbudowie sieci gazowej na działkach o numerach geodezyjnych 1 i 5 wraz z budową przyłącza na działce o numerze geodezyjnym 6, zgodnie z udzielnym pozwoleniem na budowę - decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 31 lipca 2018 r. Prace te wykonywane były na podstawie umowy ramowej na wykonanie dokumentacji projektowanej i realizację robót budowlanych z dnia 12 września 2018 r., zawartej pomiędzy spółką P. i I. B. - przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą I. z siedzibą w R..
Stwierdziło, że to P. jest adresatem wszystkich decyzji administracyjnych wydanych celem zrealizowania powyższego zamierzenia, w tym decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 5 czerwca 2018 r. zezwalająca na lokalizację w pasie drogowym dróg publicznych, to jest ul. [...] oraz ul. [...], urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to jest sieci gazowej wraz z przyłączem gazu do budynku, zgody Prezydenta Miasta B. z dnia 14 czerwca 2018 r. na zajęcie pasa drogowego w celu budowy. Zdaniem SKO prawidłowo również organ I ustalił, że projekt zagospodarowania terenu, który ostatecznie został zrealizowany, sporządzony został na zlecenie spółki P. Oddział Z. w B.. W ocenie SKO, z ustaleń organu I instancji wynika, że prace budowlane związane z rozbudową sieci gazowej w B., na działkach o numerach geodezyjnych 1 i 5 wraz z budową przyłącza na działce o numerze geodezyjnym 6, prowadzone były na zlecenie (zamówienie) P...
SKO wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, że: "(...) Analizując zebrany materiał dowodowy stwierdzono, iż na etapie projektowania, w "Projekcie budowlanym - wykonawczym rozbudowy sieci gazu i budowy przyłącza gazu ś/c do projektowanego budynku biurowego i budynku garażowego przy ul. [...] w B." na stronie 26 zawarto następujący zapis "Projektowana sieć i przyłącza nie kolidują z zielenią wysoką, krzewami i żywopłotami. Po wykonaniu robót nawierzchnię terenu należy przywrócić do stanu pierwotnego lub lepszego. W projekcie uwzględniono trasę oraz lokalizację komór przewiertowych tak, aby nie wpłynęły one negatywnie na system korzeniowy istniejących drzew. Podczas robót budowlanych przy wykonywaniu komór przewiertowych należy zwrócić szczególną uwagę na istniejące systemy korzeniowe drzew, aby ich nie uszkodzić. Prace prowadzić w porozumieniu z Miejskim Zarządem Zieleni i Gospodarki Komunalnej." Powyższy projekt sporządzony został po konsultacjach z Miejskim Zarządem Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B., który zwracał uwagę inwestorowi (P.) na konieczność ochrony systemów korzeniowych z uwagi na niewielką odległość projektowanych prac budowlanych od drzewostanu.
Również w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 5 czerwca 2018 r. zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym dróg publicznych, jakimi są ul. [...] oraz ul. [...], w granicach działek będących własnością Gminy B. o numerach 5, 1 urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to jest sieci gazowej wraz z przyłączem gazu do budynku zlokalizowanego na działkach o numerach 6, 7 przy ul. [...] w B., zawarto następujący warunek: "4) prace należy prowadzić w porozumieniu z Miejskim Zarządem Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B.." Taki sam warunek wskazano w pismach z dnia 6 czerwca 2018 r. oraz z dnia 14 czerwca 2018 r. Wszystkie powyższe dokumenty skierowane były do P. (inwestora) reprezentowanej przez pełnomocnika - M. K..
Przeanalizowano zapisy umowy ramowej na wykonanie dokumentacji projektowanej i realizację robót budowlanych z dnia 12 września 2018 r. zawartej pomiędzy P. i I. B. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą I. z siedzibą w R., pod względem zapisów dotyczących drzew.
W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do zniszczenia 9 drzew rosnących na terenie działek geodezyjnych o numerach 1, 2, 3 i 4, położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w B., i zniszczenie tych drzew związane jest z wykonywaniem prac ziemnych na rzecz P. w ramach zadania inwestycyjnego polegającego na rozbudowie sieci gazowej na działkach o numerach geodezyjnych 1 i 5 wraz z budową przyłącza na działce o numerze geodezyjnym 6, zgodnie z udzielnym pozwoleniem na budowę - decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 31 lipca 2018r.
Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie został popełniony delikt administracyjny, określony w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy, polegający na zniszczeniu, w trakcie prac ziemnych prowadzonych na terenie działek geodezyjnych o numerach 1, 2, 3 i 4, położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w B., 9 drzew, wyszczególnionych w załączniku do zaskarżonej decyzji, i że P. odpowiada za zniszczenie tych drzew jako sprawca pośredni. Prawidłowo organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie ww. 9 drzew, wyszczególnionych w załączniku do zaskarżonej decyzji. SKO stwierdziło, że P. jest sprawcą ww. deliktu (sprawca pośredni) i stroną w tym postępowaniu.
W trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu 31 maja 2019 r., ustalono rodzaj i gatunek zniszczonych drzew. Nadto w ich trakcie pracownicy organu I instancji dokonali pomiaru obwodów zniszczonych drzew na wysokości 130 cm. Materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala na ustalenie, że czynność ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Ustalone w ten sposób rodzaje, gatunki i obwody zniszczonych drzew zostały następnie zamieszczone w załączniku do zaskarżonej decyzji.
SKO podzieliło ustalenia organu i instancji o braku podstaw do zwolnienia z opłaty za usunięcie drzew w oparciu o art. 86 ustawy. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie przedmiotowych drzew została obliczona prawidłowo przez organ I instancji.
Dodatkowo wskazało, że organ I instancji wypełnił wszystkie zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania, zawarte w decyzji SKO z dnia 23 czerwca 2022 r. Zauważyło dalej, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, wynikające z treści art. 107 k.p.a.
W oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy, SKO stwierdziło, że w wyniku prac, za które odpowiada P. zniszczeniu uległ system korzeniowy 9 przedmiotowych i wyżej wskazanych drzew. Okoliczność, że wszystkie te drzewa zachowały żywotność nie przemawia za faktem, że nie zostały one zniszczone, lecz za tym że zniszczenia te nie doprowadziły do ich obumarcia, dzięki czemu była możliwość zastosowania prawem przewidzianej instytucji odroczenia wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej.
W ocenie SKO w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, w tym pojęcia "zniszczenie drzewa" i "uszkodzenie drzewa" w oderwaniu od brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 4 i art 87a ust. 1 i ust. 5 tejże ustawy, jak również art. 87a ust. 5 ustawy, poprzez pominięcie definicji ustawowej zniszczenia drzewa z którą ustawodawca jednoznacznie wiąże pozbawienie drzewa co najmniej 50 % korony. Dodatkowo SKO wskazało, że w świetle obowiązujących przepisów prawa stosownie do brzmienia art. 87a ust. 1 ustawy prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia łub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom łub krzewom, a z kolei w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji do organu odwoławczego znajduje się materiał dowodowy, w tym zdjęciowy, wskazujący na zniszczenia przedmiotowych drzew w obrębie bryły korzeniowej.
Zdaniem SKO w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że czynności wykonywane przez P. w ramach prowadzonej inwestycji doprowadziły do zniszczenia drzewa, w sytuacji gdy o zniszczeniu takim nie może być mowy, a odwołująca się spółka działała zgodnie z prawem, w tym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. o pozwoleniu na budowę. SKO stwierdziło, że fakt podejmowania czynności zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę nie powoduje, że P. nie może popełnić przypisywanego jej deliktu administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika również by ww. okoliczność miała jakikolwiek wpływ na popełnienie przez P. deliktu administracyjnego, gdyż jako inwestor odpowiadała za przygotowanie dokumentacji projektowej i wykonywanie robót zleconych przez inne podmioty - co szczegółowo wykazał w zaskarżonej decyzji organ I instancji. Nadto SKO wskazało, że przepis art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stanowi podstawy do orzekania w sprawie i dotyczy innego deliktu, którego P. w sprawie nie popełniła.
Zdaniem SKO w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 88 ust. 3 ustawy, poprzez odroczenie kary na okres 5 lat od dnia, kiedy decyzja stanie się ostatecznie, a nie od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających nałożenie na odwołującą się spółkę kary, co w sposób nieuprawniony wydłuża okres w jakim odwołująca się spółka ponosi odpowiedzialność za stan drzewa. W tym zakresie organ I instancji orzekał zgodnie z brzmieniem przepisu art. 88 ust. 4 (a nie ust. 3 jak wskazała w odwołaniu P.) ustawy, w świetle którego termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności. SKO podkreśliło, że można odroczyć płatność wymierzonej już administracyjnej kary pieniężnej, zatem początkiem tego terminu nie może być wystąpienie okoliczności uzasadniających nałożenie kary na P.. W ocenie SKO w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca jest stroną postępowania i powinna być adresatem decyzji o ukaraniu, podczas gdy z okoliczności, sprawy jasno wynika, że prace ziemne wykonywane w okolicy drzew w związku inwestycją, nie były realizowane bezpośrednio przez skarżącego, a inny podmiot odpowiedzialny za prowadzenie robót budowlanych, jak również za wszelkie wynikłe z tego tytułu naruszenia; art. 7, 77 i 80 k.p.a, poprzez: zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i subsumpcji ustaleń w kontekście stosowanych przepisów przed wydaniem postanowienia o wymierzeniu kary, a także zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności w zakresie stanu i ilości drzew wskazanych jako podstawa ukarania; uznanie ekspertyzy dendrologicznej - J. G. - Inspektora [...], w tym jego dalszych wyjaśnień za podstawę swoich ustaleń faktycznych podczas, gdy ekspertyza ta i wyjaśnienia biegłego nie są ze sobą spójne, a wręcz są ze sobą całkowicie sprzeczne, co uzasadniało konieczność sporządzenia nowej ekspertyzy przez innego - rzetelnego biegłego; uznanie zeznań świadka - I. B. za podstawę swoich ustaleń faktycznych podczas, gdy jego zeznań nie można uznać za wiarygodne - ze względu na jego bezpośrednie zainteresowanie w konkretnym rozstrzygnięciu; pominięcie, okoliczności, że wpływ na drzewa po prawie pięciu latach od prowadzenia prac mógł mieć szereg innych czynników niezależnych od prac budowlanych prowadzonych w okolicy bryły korzeniowej drzew; art. 8 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu nakazującą organom podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu jej indywidualnej sprawy; art. 81a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej niedających się usunąć wątpliwości dotyczących okoliczności przemawiających za dobrym stanem drzewa i brakiem związku przyczyno- skutkowego pomiędzy pracami ziemnymi w obrębie korzeni w 2018 r. a obecnym stanem drzew; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i ukaranie skarżącej, podczas gdy z okoliczności i wiarygodnego materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynika, że wszystkie drzewa zachowały żywotność i brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy ich stanem a robotami budowlanymi prowadzonymi w 2018 r.; art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, w tym pojęcia "zniszczenie drzewa" i "uszkodzenie drzewa" w oderwaniu od brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 4 i art 87a ust. 1 i 5 tejże ustawy; art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że czynności wykonywane przez skarżacą w ramach prowadzonej inwestycji doprowadziły do zniszczenia drzewa; art. 88 ust. 3 ustawy poprzez odroczenie kary na okres 5 lat od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, a nie od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających nałożenie na skarżącego kary, co w sposób nieuprawniony wydłuża okres w jakim skarżący ponosi odpowiedzialność za stan drzewa; w art. 87a ust. 5 ustawy poprzez pominięcie definicji ustawowej zniszczenia drzewa z którą ustawodawca jednoznacznie wiąże pozbawienie drzewa co najmniej 50% korony. Wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO w całości względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i rozważanie uchylenia decyzji organu I instancji na oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że skarżąca została błędnie uznana za stronę postępowania i adresata decyzji o ukaraniu za zniszczenie drzew. Podkreśliła, że nie wykonywała żadnych prac w terenie, gdyż zleciła to innemu podmiotowi profesjonalnemu. Zauważyła, że zgodnie z art. 429 k.c. inwestor jest zwolniony z odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez przedsiębiorstwo trudniące się zawodowo wykonywaniem powierzonych przez niego czynności. Wskazała na naruszenia, które sprawiają, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w porządku prawnym: Zarzuciła organowi błędną ocenę że doszło do ziszczenia się przesłanki w postaci zniszczenia drzew oraz brak wykazania związku przyczynowo skutkowego pomiędzy pracami realizowanymi w 2018 r. a rzekomym zniszczeniem drzew. Szeroko argumentowała, że było podstaw do nałożenia na skarżącą kary administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zaskarżoną decyzją SKO uznało za prawidłową decyzję pierwszonstancyjną o nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew i odroczeniu terminu płatności wymierzonej kary. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności, nałożonej na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew i odroczenia terminu płatności wymierzonej kary. Kwestiami spornymi pozostają wszystkie ustalenia organów, z którymi nie zgadza się skarżąca, w szczególności te odnoszące się do samego faktu zniszczenia drzew oraz zasadności wymierzenia kary administracyjnej i odroczenia terminy jej płatności, a także do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzew.
Organy obu instancji stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, ust. 3 i ust. 8 ustawy. W systemie korzeniowym drzew objętych postępowaniem przeprowadzono prace mające wpływ na ich żywotność oraz statykę. Prace te polegały na usunięciu znacznej części systemu korzeniowego (korzeni głębokich). Podmiotem odpowiedzialnym za zniszczenie drzewa jest skarżąca, będąca inwestorem odpowiedzialnym za wskazane prace.
Zarzuty skargi koncentrują się przede wszystkim na naruszeniach przepisów postępowania z zakresu postępowania dowodowego, które to uchybienia - w ocenie skarżącej w konsekwencji doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 88 ust. 3 ustawy. Skarżąca zarzuca to, że: nie jest podmiotem odpowiedzialnym za zniszczenie drzew, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędną jego ocenę.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżącej, że P. nie jest podmiotem odpowiedzialnym za zniszczenie drzew, gdyż prace zostały zlecone wykonawcy będącym podmiotem profesjonalnym, a zatem decyzja obarczona jest wadą nieważności. Sąd zauważa, iż organy ustaliły, że do zniszczenia 9 drzew związane jest z wykonywaniem prac ziemnych na rzecz P. w ramach zadania inwestycyjnego polegającego na rozbudowie sieci gazowej na działkach o numerach geodezyjnych 1 i 5 wraz z budową przyłącza na działce o numerze geodezyjnym 6, zgodnie z udzielnym pozwoleniem na budowę - decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 31 lipca 2018 r. Organy szczegółowo przeanalizowały dokumenty związane ze wskazaną inwestycją, w tym zapisy umowy ramowej na wykonanie dokumentacji projektowanej i realizację robót budowlanych z dnia 12 września 2018 r. zawartej pomiędzy P. i Z., pod względem zapisów dotyczących drzew. Doszły do przekonania, iż zgromadzony materiał dowodowy jest pod tym względem jednoznaczny i wskazuje, że skarżąca jako inwestor odpowiadała za przygotowanie dokumentacji projektowej i wykonywanie robót zleconych przez inne podmioty. W związku z powyższym wszelkie podniesione w tym względzie przez skarżącą zarzuty, ukierunkowane na scedowanie odpowiedzialności za uszkodzenie korzeni drzewa na podmiot trzeci, nie mogły zostać uwzględnione. Podniesione w tym względzie przez skarżącą tezy przeciwne, pozostają zatem w wyraźnej sprzeczności z materiałem dowodowym, a zatem w ocenie sądu, stanowią jedynie dowolną z nim polemikę.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j: Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.-dalej "ustawa"). Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za m.in. zniszczenie drzewa lub krzewu (pkt 3). Kara pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 ustawy). Termin płatności kar wymierzonych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności (art. 88 ust. 4 ustawy).
Odnosząc się do kwestii zniszczenia drzewa należy zauważyć, że ustawodawca w art. 87a ust. 5 ustawy wskazał wprost, że zniszczenie drzewa stanowi usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 ustawy. Jednakże regulacja art. 87a ust. 5 ustawy nie oznacza, że tylko tego rodzaju ingerencja w drzewo stanowi jego zniszczenie. Należy mieć na uwadze, że drzewo oprócz korony składa się z pnia i bryły korzeniowej. W związku z tym także negatywne oddziaływanie na te elementy drzewa może doprowadzić do jego zniszczenia. Różnica jest tylko taka, że w przypadku oddziaływania na koronę drzewa, organ będzie zobligowany do ustalania procentowego, o jaką część została ona zredukowana oraz czy wyczerpuje to przesłanki wymienione w art. 87a ust. 5 ustawy. W przypadku zaś oddziaływania na pień lub bryłę korzeniową takich ograniczeń nie będzie, a ocena będzie musiała być przeprowadzona z punktu widzenia dendrologii (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2021, s. 709-710). Zniszczenie drzewa polega zatem na dewastacji któregoś z jego składników, co może doprowadzić do obumarcia drzewa. Aby więc można było mówić o zniszczeniu drzewa w pierwszej kolejności należy co najmniej stwierdzić, że jego żywotność uległa pogorszeniu. Każdą ingerencję w bryłę korzeniową (bez względu na zakres prac wykonanych w obrębie bryły korzeniowej) należy zatem ocenić pod kątem tego, czy spowodowała pogorszenie żywotności drzewa. W przypadku negatywnego oddziaływania na bryłę korzeniową zawsze jest bowiem mowa o zniszczeniu drzewa, gdyż ustawodawca nie przewidział odpowiedzialności za uszkodzenie drzewa w takich przypadkach (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., III OSK 7045/21). Podkreślić przy tym należy, że zniszczenie drzewa nie jest tożsame z całkowitym pozbawieniem go żywotności. Gdyby tak było to zbędne byłoby postanowienie art. 88 ust. 4 ustawy (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2021, s. 710). Zauważyć należy, że organ I instancji wypełnił wszystkie zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania, zawarte w decyzji SKO z dnia 30 czerwca 2022 r. Opinia dendrologiczna sporządzona przez biegłego w sprawie stanu zdrowotnego i statyki drzew rosnących w rejonie ul. [...] i ul. [...] w B. została uzupełniona. Z wyjaśnień biegłego wynika jednoznacznie, że na skutek zerwania i podcięcia korzeni głębokich doszło do naruszenia statyki drzew. Organy dokonały analizy opinii biegłego J. G. oraz jego wyjaśnień, a Sąd w zupełności podzielił te ustalenia. Opinia ta oraz wyjaśnienia są jasne, logiczne, spójne i zupełne i mogły stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym, zaś organy nie mogły wkraczać w obszary opinii, które stanowią wiedzę specjalną.
Sąd zauważa, że przepisy ustawy dotyczące wysokości i zasad wymierzania kar pieniężnych za zniszczenie drzew mają restrykcyjny charakter. Odpowiedzialność administracyjna za zniszczenie drzew jest obiektywna tzn. nie jest oparta na zasadzie winy. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej, jest działanie bezprawne, czyli naruszenie normy prawa administracyjnego. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., III OSK 816/21). W sprawach tego rodzaju istotne znaczenie mają okoliczności faktyczne z chwili popełnienia deliktu.
Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zobowiązane są przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (por. wyrok NSA z 28 września 2012 r., II GSK 1548/11).
Obowiązku gromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego nie należy pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ jest w każdym wypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenie stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wskazać istnienie lub nieistnienie tych faktów. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W judykaturze wskazuje się, że jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona, więc jeśli domaga się ona uznania dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna te dowody okazać, by organ mógł je zweryfikować (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r., II OSK 2119/15).
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 189a ust. 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru, odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nakładania kary lub udzielenia ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W art. 88 i art. 89 ustawy ustawodawca w sposób wyczerpujący określił przesłanki wymiaru kary pieniężnej za zniszczenie drzewa, przesłanki umorzenia kary, jak również terminy przedawnienia nakładania kary za zniszczenia drzewa. Natomiast z kategorycznego brzmienia art. 88 ust. 4 ustawy ("termin płatności kar... odracza się") wynika, że aby odstąpić od odroczenia terminu płatności, o którym mowa w cytowanych przepisach, organ musi wykazać, że zachowanie żywotności zniszczonego drzewa nie wchodzi w ogóle grę. W przeciwnym razie, a więc w przypadku gdy drzewo rokuje zachowanie żywotności, organ administracji ma obowiązek odroczenia terminu płatności kary na okres 5 lat. Wypada podkreślić, że ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane już w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Odroczenie terminu płatności ma bowiem miejsce w decyzji wymierzającej karę pieniężną.
Powyższe okoliczności wskazują, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały jego poprawnej oceny, właściwe stosując prawo materialne i w rezultacie prawidłowo przeprowadzonego postępowania zasadnie orzekły co do istoty analizowanej sprawy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na jej wynik.
Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego, w związku z czym skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.