II SA/Gl 209/26

II SA/Gl 209/26 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-08-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Kędzierska
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2019 poz 506
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi K. T.(T.) i Wojewody Śląskiego w Katowicach na uchwałę Rady Gminy Jasienica z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XIII/193/19 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdzono nieważność § 5 pkt 1 zdanie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Rady Gminy Jasienica na rzecz K.T. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 5 grudnia 2019 r. Rady Gminy Jasienica, działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.; aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm.; aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, w skrócie: "ustawa"), podjęła uchwałę nr Xlll/193/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2019 r. pod poz. 8755, zwaną dalej w skrócie: "Uchwała"). W § 5 pkt 1 załącznika do Uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica, postanowiono, iż na terenie Gminy zabrania się "spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków a także w pojemnikach", a w zdaniu drugim tego punktu: "Dopuszcza się spalanie na wolnym powietrzu suszu ogrodowego i gałęzi pod warunkiem, że nie zostaną naruszone warunki przepisów odrębnych" (cytat).
Na Uchwałę wniesione zostały dwie skargi: mieszkańca Gminy – K. T.- pismo z dnia 12 stycznia 2026 r. (oznaczone dalej jako: "skarga nr 1") oraz Wojewody Śląskiego - pismo z dnia 5 czerwca 2026 r. (oznaczone dalej jako: "skarga nr 2").
W skardze nr 1 wniesiono o stwierdzenie nieważności przywołanej powyżej części Uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 31 ust. 7 i art. 155 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa o odpadach") w związku z art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu), poprzez dopuszczenie termicznego przekształcenia odpadów, w postaci pozostałości roślinnych poza instalacjami do tego przeznaczonymi mimo, iż Gmina prowadzi system selektywnego zbierania tych odpadów, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 6 załącznika do Uchwały. Fakt nielegalności zakwestionowanego zapisu potwierdzają również załączone nagrania z sesji, na której podjęto Uchwałę. Z tego powodu domagano się stwierdzenia nieważności zaskarżonej w części Uchwały oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo poinformowano, iż w dniu [...] Rady Gminy Jasienica podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia petycji w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica (stanowiącego załącznik do Uchwały).
W skardze nr 2, złożonej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., podano, iż jej wniesienie uzasadnione zostało upływem 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Domagano się stwierdzenia nieważności przywołanej powyżej części Uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 2 i ust. 2a w związku z art. 1a ustawy oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 i art. 31 ust. 7 ustawy o odpadach, a także art. 7 Konstytucji RP. Wywiedziono, w oparciu o definicję ustawową zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały, iż odpady zielone to odpady komunalne, stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów, będących odpadami komunalnymi, które mają być poddane segregacji, przez co realizowana jest delegacja zawarta w normie wyrażonej w art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy. Tak więc nie jest możliwe spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, czyli np. na wolnym powietrzu (tak jak to wskazano w zakwestionowanej części załącznika do Uchwały).
W odpowiedzi z dnia 10 lutego 2026 r., na skargę nr 1, Rada Gminy Jasienica wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśniła, że projekt Uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Następnie sama Uchwała została objęta nadzorem prawnym, który nie stwierdził naruszenia prawa ani innych uchybień skutkujących zastosowaniem środków nadzorczych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1185/23 brak rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wzmacnia domniemanie legalności aktu prawa miejscowego. Nadto, Uchwała została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ustawy, a jej postanowienia, w tym załącznik, pozostają w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującymi, jak również z ustawą o odpadach. Zatem nie wykracza poza zakres kompetencji prawotwórczych Rady Gminy w Jasienicy ani nie ingeruje w materię zastrzeżoną wyłącznie do regulacji ustawowej. Zakwestionowany zapis ma charakter ogólny i odsyłający, co więcej w zakresie gospodarowania odpadami nie ustanawia samodzielnych norm materialnoprawnych. Wskazuje jedynie na sposób postępowania z pozostałościami roślinnymi (suszem ogrodowym) z uwzględnieniem przepisów odrębnych, w tym przepisów przeciwpożarowych. Tego rodzaju konstrukcja normatywna jest dopuszczalna i wielokrotnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na poparcie zajętego stanowiska przywołano wyrok NSA z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 3771/21, w którym jednoznacznie podkreślono, że rada gminy może w regulaminie utrzymania czystości i porządku posługiwać się odesłaniami do przepisów ustawowych, o ile nie prowadzi to do modyfikacji lub zastąpienia norm ustawowych. Przyjęcie zapisu o przywołanej powyżej treści miało na celu zachowanie spójności z art. 31 ust. 7 ustawy o odpadach, który dopuszcza spalanie suchych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, pod warunkiem spełnienia określonych w tej ustawie wymogów. Tym samym nie legalizuje spalania odpadów ani nie rozszerza zakresu dopuszczalnych działań, lecz jedynie potwierdza, że ewentualne spalanie może mieć miejsce wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Spalanie na działce może mieć miejsce w przypadku niewielkich ilości, np. po przycięciu gałęzi lub innych prac ogrodowych porządkowych np. po wygrabieniu trawnika. Stanowi to uzasadnione i proporcjonalne rozwiązanie praktyczne. Jak określił NSA w wyroku z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 270/23, naruszenie prawa przez regulamin zachodzi wyłącznie wówczas, gdy akt prawa miejscowego kreuje nowe zakazy lub obowiązki, które nie znajdują podstawy w ustawie. Jednocześnie regulamin wyraźnie wpisuje się w zasadę, zgodnie z którą podstawowym sposobem postępowania z bioodpadami pozostaje ich przekazanie w ramach gminnego systemu odbioru lub do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK). Spalanie ma charakter wyjątkowy. Sformułowanie "dopuszcza się spalanie [...] pod warunkiem, że nie zostaną naruszone przepisy odrębne" nie stanowi generalnego zezwolenia, lecz wyłącznie odesłanie do obowiązujących regulacji ustawowych. Powyższa interpretacja pozostaje w zgodzie z najnowszym orzecznictwem NSA dotyczącym gospodarki odpadami, w którym podkreśla się, że regulaminy gminne nie mogą ani zawężać, ani rozszerzać ustawowych zasad postępowania z odpadami, lecz muszą pozostawać z nimi spójne (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt III OSK 1567/24 i III OSK 1568/24). Zapis kwestionowany spełnia ten warunek, gdyż nie ogranicza ustawowych obowiązków i nie wprowadza alternatywnego systemu postępowania z odpadami. Nakłada warunek zgodności z "przepisami odrębnymi", tj. między innymi przeciwpożarowymi. Oznacza to, że spalanie jest kontrolowane, ograniczone i bezpieczne, zgodnie z zasadą ochrony środowiska i bezpieczeństwa sanitarnego, oraz odnosi się do praktycznych sytuacji sezonowych i sporadycznych a nie do masowego spalania odpadów, jak też nie legalizuje spalania odpadów komunalnych. Gmina zapewniła swoim mieszkańcom system PSZOK jako podstawową formę zagospodarowania bioodpadów, a klauzula "pod warunkiem, że nie zostaną naruszone warunki przepisów odrębnych", zabezpiecza zgodność z prawem powszechnym. Odnosząc się do argumentu skargi nr 1, dotyczącego wypowiedzi podczas sesji poinformowano, że dotyczyła ona ognisk rekreacyjnych a nie legalizacji spalania odpadów, w rozumieniu ustawy o odpadach. Wypowiedź ta nie może być interpretowana jako przyznanie się do naruszenia prawa ani jako dowód niezgodności z ustawą. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wypowiedzi przedstawicieli organów w toku debaty publicznej nie przesądzają o legalności aktu prawa miejscowego, która to jest oceniana wyłącznie na podstawie treści normatywnej tego aktu. Gmina ma prawo upraszczać zapisy, tak aby eliminować potencjalne pola nadinterpretacji obowiązującego prawa. Natomiast petycja z dnia 30 lipca 2025 r., odrzucona uchwałą Nr [...] Rady Gminy Jasienica z dnia [...] dotyczyła postulatu zmiany planowanego harmonogramu odbioru odpadów komunalnych na rok 2026, a nie zarzutów dotyczących legalności kwestionowanych w Uchwale zapisów. Jej odrzucenie miało charakter proceduralny i wynikało z konieczności wszczęcia postępowania przetargowego na wybór wykonawcy usługi odbioru odpadów. Nie mniej jednak każde wniesienie skargi wymaga wykazania, że uchwała narusza konkretny interes prawny lub uprawnienie np. nakładając niezgodne z ustawą obowiązki. Interes ten musi być osobisty, aktualny i realny a nie hipotetyczny. Teza ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Tym samym należy wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie tylko sytuacją faktyczną), która powoduje następstwo w postaci pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków niemających oparcia w przepisach prawa materialnego, jak też podać argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. Samo natomiast nie wykazanie przez wnoszącego skargę nr 1 naruszenia interesu prawnego powinno skutkować jej odrzuceniem.
W odpowiedzi z dnia 17 czerwca 2026 r., na skargę nr 2, Rady Gminy Jasienica wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśniła, że na etapie tworzenia projekt Uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., a następnie sama Uchwała została objęta nadzorem prawnym, który nie stwierdził naruszenia prawa ani innych uchybień skutkujących zastosowaniem środków nadzorczych. Nadto, Uchwała została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ustawy, a jej postanowienia, w tym załącznik, pozostają w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującymi, jak również z ustawą o odpadach. Zatem nie wykracza poza zakres kompetencji prawotwórczych Rady Gminy w Jasienicy ani nie ingeruje w materię zastrzeżoną wyłącznie do regulacji ustawowej. Zakwestionowany zapis ma charakter ogólny i odsyłający oraz w zakresie gospodarowania odpadami nie ustanawia samodzielnych norm materialnoprawnych. Wskazuje jedynie na sposób postępowania z pozostałościami roślinnymi (suszem ogrodowym) z uwzględnieniem przepisów odrębnych, w tym przepisów przeciwpożarowych. Tego rodzaju konstrukcja normatywna jest dopuszczalna i wielokrotnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na poparcie zajętego stanowiska przywołano tezy wyroków NSA z dnia: 28 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 3771/21; 24 września 2025 r. sygn. akt III OSK 1567/24; 24 września 2025 r. sygn. akt III OSK 1568/24). Zapis kwestionowany nakłada warunek zgodności z "przepisami odrębnymi", tj. między innymi przeciwpożarowymi. Oznacza to, że spalanie jest kontrolowane, ograniczone i bezpieczne, zgodnie z zasadą ochrony środowiska i bezpieczeństwa sanitarnego, oraz odnosi się do praktycznych sytuacji sezonowych i sporadycznych a nie do masowego spalania odpadów, jak też nie legalizuje spalania odpadów komunalnych. Gmina zapewniła swoim mieszkańcom system PSZOK jako podstawową formę zagospodarowania bioodpadów, a klauzula "pod warunkiem, że nie zostaną naruszone warunki przepisów odrębnych", zabezpiecza zgodność z prawem powszechnym. W rezultacie zakwestionowany zapis został uchwalony w granicach ustawowego upoważnienia i korzysta z domniemania legalności aktu prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy u.s.g.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według postanowień art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady, w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę życia społecznego i publicznego.
Do Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Z brzmienia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zasada hierarchii źródeł prawa obliguje organ realizujący upoważnienie ustawowe do ścisłego przestrzegania jego zakresu. Treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 542/21). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Regulamin przewidziany w art. 4 ustawy jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. jako akt stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że wiąże on wszystkich, którzy znajdą się na terenie gminy, nie tylko mieszkańców tej gminy, ale także wszystkie osoby, które choćby czasowo znajdą się na jej terenie (por. D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2023, LEX/el.).
Mając powyższe na uwadze adresatami Uchwały są wszystkie osoby określone generalnie a nie imiennie. Przepis prawa miejscowego powinien w sposób precyzyjny określać obowiązki wynikające z regulaminu, tak aby adresaci zawartej w nim normy prawnej mogli jednoznacznie ustalić treść konkretnego, nałożonego na nich obowiązku lub uprawnienia.
W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że skarga nr 1 na akt prawa miejscowego została złożona przez właściciela nieruchomości na terenie Gminy Jeleśnia, w obszarze [...], który jest jej mieszkańcem. Z tego powodu został objęty gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych, o czym stanowi art. 6c ust. 1 ustawy. Zatem Uchwała dotyczy sfery jego uprawnień i obowiązków. Nadto, wezwał Radę Gminy Jeleśnia do usunięcia naruszenia prawa i autokontroli Uchwały (pismo z dnia 24 grudnia 2025 r. podważające legalność załącznika do Uchwały), co skutkowało podjęciem w dniu [...] uchwały Nr [...] Rady Gminy Jasienica, a to oznacza, że wyczerpany został środek prawny poprzedzający możliwość jej wniesienia, wynikający z przepisów prawa, obowiązujących w odniesieniu do aktu prawa miejscowego. Z tego powodu, w świetle normy zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest legitymowany do wniesienia skargi nr 1, przez co zaistniały warunki do kontroli legalności zapisów Uchwały przez Sąd.
W rozpoznawanej sprawie skargę nr 2 na akt prawa miejscowego wywiódł organ nadzoru, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tej regulacji, po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05). W ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały organ nadzoru nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był ją zaskarżyć w trybie art. 93 u.s.g. Sąd uznał za dopuszczalną skargę nr 2 wniesioną prawidłowo w trybie przepisów rozdziału 10 u.s.g.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednak opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. "test określoności prawa", który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei, jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 827/19 i w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 770/19).
Nie ulega wątpliwości, na co już wyżej wskazano w skardze nr 1 i nr 2, że kwestionowany zapis Uchwały pozwala na odstąpienie od jej pozostałych uregulowań, jak również nie jest spójny z uregulowaniami zawartymi w omawianej ustawie oraz ustawie o odpadach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5710/21 i z dnia 19 października 2024 r. sygn. akt III OSK 4429/21).
Stwierdzenie nieważności Uchwały wymaga zastosowania przepisów materialnoprawnych z daty jej podjęcia oraz przepisów proceduralnych aktualnych w chwili orzekania (składania skargi).
Oceny wadliwości zakwestionowanego zakresu Uchwały należy dokonać z uwzględnieniem całości obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Z tego też powodu każda sprawa powinna być rozstrzygana indywidualnie, z uwzględnieniem jej konkretnych uwarunkowań faktycznych i prawnych. Dotyczy to również spraw ze skarg na będące aktami prawa miejscowego regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach, w zakresie, w jakim akty te regulują obowiązki oraz uprawnienia.
Należy zauważyć, że zakres regulacji Uchwały i załącznika do niej zawierającego treść Regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, obowiązującego w dacie jej podjęcia (to jest: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), a zawarte tam wyliczenie elementów ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza jego treść. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.
Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczała to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności" lub "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto, materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego, ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Z kolei, art. 4 ust. 2 ustawy dotyczy przedmiotowego zakresu regulacji tego regulaminu, stanowiąc, że określa on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,
c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Ponadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy rada gminy może w regulaminie:
1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.
Katalog zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie jako zadania własnego tworzy art. 3 ustawy, który w ust. 2 pkt 5 przewiduje zapewnienie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.
Analizując dalej treść art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie m.in. zapewniając selektywne zbieranie bioodpadów (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i tworzą warunki niezbędne, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów wymienionych w punkcie 5, czyli m.in. bioodpadów.
W art. 4 ustawy ustawodawca nakazuje, aby rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a w oparciu o ust. 2 tego przepisu w uchwale tej, zgodnie z pkt 1 lit. a) ustawy ustaliła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym także bioodpadów, a zgodnie z pkt 1 lit. b) - dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewnią przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w lit .)a oraz w art. 3 pkt 6 ustawy.
Z kolei, zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w myśl art. 6r ust. 2d w zamian za pobieraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i ust. 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Zasadnie organ nadzoru stwierdził, iż ustawodawca zdefiniował niejako w tym przepisie pojęcie "gospodarowania odpadami komunalnymi", pod którym rozumieć należy, po pierwsze - odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, po drugie - przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz po trzecie - zapewnienie przyjmowanie tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Podstawowym sposobem, zgodnym z celem wprowadzonego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pozbywania się odpadów, jest odbieranie przez gminę odpadów różnych rodzajów, określonych w art. 3 ust. pkt 5 ustawy (czyli także bioodpadów). Dodatkowym uprawnieniem właścicieli nieruchomości, a jednocześnie obowiązkiem gminy jest zapewnienia takiej możliwości, jest dostarczanie odpadów, bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, bądź zapewnienie przyjmowania odpadów w inny, ustalony przez gminę, sposób.
Zgodnie z art. 3 ust. 2c ustawy gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowania odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Przepis ten należy stosować wprost w kontekście całej regulacji ustawy i stworzonego w jej ramach sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a nie na zasadzie stosowania wykładni a contrario. Oznacza to tyle, że tylko w przypadku, gdy gmina przyjmuje wszystkie bioodpady "u źródła" ich wytworzenia, czyli bezpośrednio u właścicieli nieruchomości, to tylko wtedy może nie przyjmować bioodpadów w punkach selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Intencją ustawodawcy było bowiem, aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki bioodpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera "u źródła" wszystkie bioodpady, przewożąc je bezpośrednio do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Taka interpretacja powyższych przepisów uzasadniona jest racjonalnym podejściem do zagospodarowania bioodpadów, które są newralgicznymi rodzajami odpadów z uwagi na poddawanie się procesom rozkładu. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy gminy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zapewniają właścicielom nieruchomości odbiór u "źródła" całości wytworzonych bioodpadów, to niecelowe jest by gmina dodatkowo musiała przyjmować ten rodzaj odpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych. Jednocześnie nie dopuszcza innego ich traktowania, co potwierdza treść skargi nr 1.
Należy zgodzić się z twierdzeniem, że ustawodawca w ustawie konsekwentnie posługuje się właściwymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, tj. rozróżnia "zbieranie i odbieranie" od "zbierania i przyjmowania" (tak. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy) . Z kolei, art. 3 ust. 2d ustawy zwalnia pod wskazanymi warunkami gminę jedynie z odbierania bioodpadów (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) - "gmina może nie zapewnić odbierania bioodpadów"). Nie można przy tym rozciągać tego zwolnienia także na przyjmowanie tychże bioodpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych (czyli tych, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy). Tylko w art. 3 ust. 2c ustawy mowa o nie zapewnianiu przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych, a ma to miejsce wtedy, gdy w pełni gmina odbiera te odpady bezpośrednio z nieruchomości "u źródła" ich wytworzenia.
Sąd podziela ocenę, że przy podjęciu kwestionowanego uregulowania Uchwały doszło do przekroczenia granic delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, a w konsekwencji naruszenia wyżej omówionych przepisów Konstytucji RP oraz w sposób sprzeczny z innymi przepisami rangi ustawowej. Powyżej wykazane naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa, to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej lub z jej przekroczeniem (por. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 i z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15).
Niewypełnienie zakresu tej regulacji uzasadnia stwierdzenie nieważności części Uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.qov.pl.