II SA/GL 195/25

II SA/Gl 195/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący/
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1 i ust. 2a, art. 83c ust. 1, ust. 3 - 4, art. 83d, art. 84, art. 85 i art. 86 ust. 1 pkt 4 - 5 oraz ust. 2 - 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 grudnia 2024 r. nr SKO.V/428/335/2024 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 21 października 2024 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1 i ust. 2a, art. 83c ust. 1, ust. 3 - 4, art. 83d, art. 84, art. 85 i art. 86 ust. 1 pkt 4 - 5 oraz ust. 2-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1478, dalej: "u.o.p."), w wyniku rozpatrzenia wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: "strona skarżąca"), tj. zarządcy działki nr [...] będącej własnością Województwa [...] , zezwolił na usunięcie w terminie do dnia 28 lutego 2025 r. jednego drzewa gatunku Topola czarna (Populus nigra) o obwodzie pnia 285 cm, rosnącego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...], przy ul. [...] w R. (działka nr [...], sąsiedztwie działki nr [...] ). Dodatkowo zobowiązał do posadzenia na tej samej działce, w terminie do dnia 30 kwietnia 2025 r., dwóch drzew gatunku liściastego (np. lipa, klon, jarząb, brzoza, grab, jesion), dostosowanych do istniejących warunków przyrodniczych, o minimalnych obwodach pni na wysokości 100 cm - 8 cm (o właściwych proporcjach pomiędzy poszczególnymi częściami rośliny, z prawidłowo ukształtowaną koroną i systemem korzeniowym), oraz nie naliczył opłaty za usunięcie drzewa. Jednocześnie wskazał, że należy złożyć pisemną informację o dacie i miejscu posadzenia w zamian drzew, w terminie jednego miesiąca od daty wykonania nasadzeń zastępczych, w miejscu, gdzie nie będą stanowić uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich i utrudnień dla swobodnego korzystania z nieruchomości, w odpowiedniej odległości od siebie oraz istniejącej infrastruktury. Równocześnie poinformował, że jeżeli posadzone w zamian drzewa nie zachowają żywotności po 3 latach od dnia upływu terminu wskazanego w niniejszym zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych, lub przed upływem tego okresu, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, to nałoży ponownie w drodze decyzji obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych, a w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew, mogą być stosowane przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ I instancji w uzasadnieniu podał, że podczas oględzin w terenie potwierdzono zasadność wniosku w zakresie przyczyny usunięcia drzewa. Nie stwierdzono w jego obrębie gatunków chronionych oraz miejsc gniazdowania ptactwa. Ustalono natomiast, że jest ono w słabej kondycji zdrowotnej - w obrębie korony drzewa widoczny posusz konarów, w tym kilka śladów po obłamanych konarach, główny wierzchołek drzewa jest odłamany (poniżej odłamania wierzchołka rozległy posusz z ubytkiem wewnętrznym) oraz na ziemi znajduje się duża ilość opadłych suchych gałęzi. Drzewo w chwili obecnej stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego odbywającego się w obrębie drogi wojewódzkiej, dla napowietrznej linii energetycznej, ogrodzenia działki sąsiedniej oraz osób które mogą przebywać w jego zasięgu. Organ I instancji wyjaśnił, że przed wydaniem zezwolenia wzięto pod uwagę rozwiązanie alternatywne w postaci zachowania drzewa, przy jednoczesnym poddaniu go cięciom korygującym, jednak uznano, iż wymagany zakres cięć spowoduje dalsze osłabienie drzewa, co w konsekwencji zwiększy zagrożenie z jego strony. Wskazał przy tym, że planowane do usunięcia drzewo stanowi część drzewostanu przydrożnego, stąd w ramach kompensacji przyrodniczej przewidziano, iż zostaną nasadzone, w obrębie działki nr [...] , młode drzewka w ilości 2 szt., gatunku liściastego. Wzięto przy tym pod uwagę wartość przyrodniczą usuwanego drzewa, jego lokalizację, dostępność miejsca do nasadzeń zastępczych oraz walory krajobrazowe. Organ I instancji wywiódł, że nie ma konieczności nasadzania większej ilości drzew, ponieważ nowe nasadzenia w sposób wystarczający uzupełnią drzewostan obecnie porastający pas drogowy drogi wojewódzkiej, przy zachowaniu rezerwy na kolejne nasadzenia, które wymagane będą w przyszłości w przypadku konieczności usunięcia kolejnych drzew. Według organu I instancji istniejący pas przydrożny drogi wojewódzkiej [...] , ul. [...] w R. (działka nr [...] ) umożliwia dokonanie nasadzeń młodych drzew, ponieważ z analizy dostępnej mapy ewidencyjnej wynika, że szerokość działki drogowej na całym jej odcinku nie jest mniejsza niż 17 m, z czego jezdnia asfaltowa ma szerokość ok. 7 m, a pozostała część to teren biologicznie czynny (za wyjątkiem skrzyżowań z drogami gminnymi oraz wjazdami na posesje). Zaakcentował, że okazałe drzewa rosnące w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nie są usuwane z uwagi na fakt, iż stanowią przeszkody, w które uderzają pojazdy, a z uwagi na ich złą kondycję zdrowotną wynikającą głównie z ich wieku i gatunku. Organ I instancji powołał zalety nasadzeń zastępczych zarówno dla środowiska, jak i bezpieczeństwa samych kierowców, tj. drzewa oczyszczają atmosferę i glebę oraz redukują hałas; zimą tworzą ścianę przeciwśnieżną, uniemożliwiając przemieszczanie się zasp, a latem zacieniają jezdnię, obniżając temperaturę, co nie tylko pomaga utrzymać w dobrym stanie asfalt, ale wpływa też na oszczędność energii w klimatyzowanych samochodach; drzewa porastające pas drogowy są siedliskiem wielu owadów i ptaków; drzewa oprócz funkcji przyrodniczych pełnią funkcję krajobrazową - stanowią wyróżniające się dominanty krajobrazowe charakteryzujące obszar wiejski. Organ I instancji nie podzielił wniosku strony skarżącej o nienakładanie obowiązku nasadzeń, ponieważ szerokość pasa zieleni przy drodze zapewnia właściwe warunki siedliskowe dla młodych drzew oraz pozwala na lokalizację drzew w sposób, który nie zakłóci funkcjonalności drogi oraz nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dodatkowo, wybierając do nasadzeń gatunki rodzime, zapewni się, że drzewa będą dostosowane do miejscowych warunków klimatycznych i cech podłoża gruntowego. Po dokonaniu analizy, w trybie art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, dalej w skrócie: "u.i.o.ś."), organ I instancji uznał również, że przedsięwzięcie polegające na usunięciu jednego drzewa, na obszarze położonym poza obszarem Natura 2000, nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar. Z uwagi na fakt, iż przewidziane do usunięcia drzewo rośnie w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, wystąpiono do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu zezwolenia na usunięcie drzew, który do dnia wydania decyzji nie wyraził stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 24 października 2024 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaakcentowała, że organ I instancji nie powinien nakładać fakultatywnych warunków usunięcia drzewa, gdyż szerokość pasa drogowego nie pozwala na nasadzenie nowych drzew bez stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego. Strona skarżąca wyjaśniła, że jako istotne narzędzie kształtowania bezpieczeństwa na drogach publicznych uznano projektowanie tzw. stref bez przeszkód, która powinna pozwolić na złagodzenie negatywnych konsekwencji niekontrolowanego zjechania pojazdu z jezdni, a zasada kształtowania bezpiecznego otoczenia dróg w Polsce jest od teraz jednym z najistotniejszych założeń nowych wymagań technicznych w drogownictwie. Tym samym droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom. Powołała się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Zaznaczyła również, że wykonanie nasadzeń zastępczych nie jest warunkiem obligatoryjnym wynikającym z art. 83c ust. 3 u.o.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej w skrócie: "Kolegium") decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r., nr SKO.V/428/335/2024, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21 października 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zreferowało stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło jego podstawy prawne. Wyjaśniło, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest dokonanie nasadzeń zastępczych. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można wobec tego skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego przez organy postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze. Organ administracyjny nie może odstąpić od rozważenia możliwości wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych. Nakładając taki wymóg obowiązany jest uwzględnić treść przepisu art. 83c ust. 4 u.o.p. i dążyć do zapewnienia środowisku rekompensaty za doznany uszczerbek przyrodniczy. Może to być rekompensata w naturze lub w pieniądzu, która zostanie przeznaczona na cele środowiskowe. W przypadku braku podstaw do pobrania opłaty często uzasadnione staje się rozważenie przez organ administracyjny rekompensaty w postaci nasadzeń zastępczych. Również nie ma podstaw do podzielenia stanowiska, że z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie można nałożyć obowiązku nasadzeń zastępczych ani w miejscu usuwanych drzew ani w ogóle. Ustawodawca w przepisach u.o.p. nie precyzuje miejsca wykonania obowiązku w postaci dokonania nasadzeń zastępczych. Z przepisu art. 83c ust. 4 u.o.p. wynika jedynie, że organ wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych. Z uwagi na funkcję obowiązku oznacza to możliwość nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych tak zarówno na nieruchomości, z której drzewa mają zostać usunięte, jak i na innej nieruchomości - w granicach właściwości organu, za zgodą właściciela nieruchomości lub na gruntach stanowiących własność gminy. Celem takiego ukształtowania miejsca wykonania obowiązku jest rekompensata dla środowiska, nie ma podstaw do przyjęcia generalnej zasady, aby eliminować całkowicie drzewa z pasów drogowych. Decyzja odmowna, jak i decyzja zezwalającą usunięcie drzew z pasów drogowych, w tym z obowiązkiem nasadzeń zastępczych na tych terenach, zawsze musi być poprzedzona wszechstronnymi i wyczerpującym ustaleniem wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz rozważeniem i wyważeniem interesu strony, jak i interesu społecznego. Na zarządcy drogi spoczywa obowiązek utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia drzew i krzewów także ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego zważywszy na u.o.p., jak też przepisy rozporządzenia wykonawczego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 652/23). W świetle powyższego, organ I instancji zasadnie rozważył dokonanie nasadzeń zastępczych, uwzględniając wytyczne wymienione w art. 83c ust. 4 u.o.p. oraz wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się ustalając obowiązek nasadzeń zastępczych, określił gatunek drzew nadających się do wykonania nasadzeń zastępczych pozostawiając wybór w tym zakresie stronie skarżącej, a także wskazał miejsce ich dokonania. Rozważając obowiązek nasadzeń zastępczych organ wziął pod uwagę wartość przyrodniczą usuwanego drzewa, jego lokalizację, dostępność miejsca do nasadzeń zastępczych, walory krajobrazowe, jak również funkcję jaką pełnią w ekosystemie. Dokonał również analizy wyboru gatunków do nasadzeń pod kątem zapewnienia warunków klimatycznych i gruntowych, a argumentacja odnosząca się do kwestii bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, zasługuje w pełni na uwzględnienie. Nadto, postępowanie dowodowe w przedmiocie nasadzeń zastępczych zostało przeprowadzone w sposób szczegółowy.
Pismem z dnia 7 stycznia 2025 r. strona skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie, jak i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium, której zarzuciła naruszenie:
- art. 83c ust. 4 u.o.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozważenia wszystkich przesłanek, które organ winien wziąć pod uwagę nakazując dokonania nasadzeń zastępczych w ramach uznania administracyjnego, jak również braku rozważenia innego miejsca na dokonanie nasadzeń zastępczych;
- § 113 ust. 2 pkt 2, § 78 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 21 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), poprzez ich niezastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że organ I instancji rozważając dokonanie nasadzeń zastępczych w miejscu ich usunięcia, wziął pod uwagę odległość nasadzeń od skrajni jezdni i przepisy techniczno-budowlane dotyczące dróg publicznych, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przytoczonych przepisów wykluczałoby ustalenia organu.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że Kolegium jako organ odwoławczy w żaden sposób nie odniosło się do twierdzeń i argumentacji odwołania, a treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest lakoniczna i opiera się na potwierdzeniu stanowiska organu I instancji. Strona skarżąca wskazała także w decyzjach organów obu instancji posłużono się jedynie ogólnymi określeniami, nie wyjaśniając jakie konkretnie walory krajobrazowe ma usuwana topola czarna, jak również jaką wartość przyrodniczą posiada usuwane drzewo, co więcej rekompensata za jego usunięcie obejmuje aż dwa inne drzewa, które w dodatku mają być nasadzone w tym samym miejscu, tj. w pasie drogowym. Zakwestionowała miejsce dokonania nasadzeń zastępczych, bowiem brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów dla dokonywania nasadzeń w miejsce usuwanych drzew, tj. w pasie drogi wojewódzkiej. Podkreśliła, że wykonanie nasadzeń zastępczych na działce nr [...] możliwe jest wyłącznie za rowem przydrożnym. Spowoduje to jednak w przyszłości uszkadzanie rowu drogowego przez system korzeniowy drzewa i będzie utrudniać właściwe utrzymanie drogi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p., usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:
1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;
2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326, zwanej dalej: "Kodeksem cywilnym") - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
W sprawie bezsporne było, że przedmiotowe drzewo spełniało wymienione kryteria pozwalające na jego usunięcie.
Sporna stała się wyłącznie kwestia nakazania stronie skarżącej dokonania nasadzeń zastępczych.
Zgodnie z art. 83c ust. 3 i 4 u.o.p., wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu:
1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie;
2) wartość kulturową;
3) walory krajobrazowe;
4) lokalizację.
Nie ulega wątpliwości, że użyte w powołanym wyżej przepisie sformułowanie "może być uzależnione" przesądza w sposób jednoznaczny o tym, że kwestia nałożenia na podmiot wnioskujący o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu obowiązku dokonania w to miejsce nasadzeń zastępczych została oparta o konstrukcję uznania administracyjnego (szerzej o specyfice decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). Oznacza to, że nałożenie powyższego obowiązku przez organ wydający zezwolenie ma charakter fakultatywny.
Podkreślić jednak należy, że nie jest dopuszczalna również taka interpretacja analizowanego, która zakładałaby, że organ wydający zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu, dysponuje pełną swobodą co do orzeczenia o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Taka interpretacja pomijałaby bowiem całkowicie główny cel ochrony przyrody i środowiska, w tym zasad zrównoważonego rozwoju i kompensacji przyrodniczej, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 647, dalej w skrócie: "u.o.ś.").
Kompensacja przyrodnicza, w świetle art. 3 pkt 8 u.o.ś., to zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Z kolei poprzez zrównoważony rozwój należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 u.o.ś.).
Nie sposób pominąć, że również u.o.p. definiuje, na czym polega ta ochrona oraz jakie są jej cele. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1, ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w zakresie: krajobrazu, zieleni w miastach i wsi oraz zadrzewień (pkt 7-9).
Wskazując z kolei na cele tej ochrony, art. 2 ust. 2 u.o.p. wymienia, m.in.: utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; zachowanie różnorodności biologicznej; zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę art. 83c ust. 3 u.o.p. należy interpretować i stosować w ten sposób, że jakkolwiek w ramach decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew orzeczenie obowiązku dokonania przez jej adresata nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny, to odstępując od nałożenia tego obowiązku, organ wydający decyzję jest zobligowany do szczegółowego uzasadnienia przyczyn, ze względu na które nie przewidział w swoim rozstrzygnięciu konieczności dokonania kompensacji przyrodniczej w postaci takich nasadzeń. Powody takie powinny przy tym świadczyć o braku możliwości, w okolicznościach danego przypadku, dokonania nasadzeń zastępczych lub ich niecelowości, tudzież organ powinien wskazać, że podjął lub podejmuje innego rodzaju działania stanowiące wystarczającą kompensację wobec straty w przyrodzie wynikającej z usunięcia drzewa (drzew), na którą organ wyraził zgodę w swojej decyzji.
W analizowanej sprawie organ wziął pod uwagę omówione powyżej przepisy i zasadnie przyjął, że nie wystąpiły żadne okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od dokonania nasadzeń zastępczych, jak też uzasadnił swoje stanowisko.
W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że istotna jest również okoliczność, że usunięcie drzew odbywa się bez żadnych opłat. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie: "(...) okolicznością mogącą mieć wpływ na nałożenie zobowiązania do dokonania nowych nasadzeń jest obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. W przypadku bowiem, gdy usunięcie drzew lub krzewów podlega obowiązkowi opłatowemu (a taka jest reguła), to uszczerbek w środowisku jest obiektywnie potwierdzony. Jeśli zaś usunięciu mają podlegać drzewa lub krzewy, w warunkach określonych w art. 86 ust. 1 u.o.p., gdy nie pobiera się opłat za ich usunięcie, to nałożenie obowiązku dokonania nowych nasadzeń jest bardziej uzasadnione, gdyż jest to wówczas jedyna forma wyrównania uszczerbku w środowisku, poza tym okoliczność ta może mieć wpływ również na wielkość nowych nasadzeń" (szeroko na ten temat K. Gruszecki, Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju ("nasadzenia zastępcze"), ZNSA 2007/5–6, s. 37 i nast. oraz K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 83(c). Stanowi to więc dodatkowy argument przemawiający za zasadnością obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych.
Uznanie administracyjne nie pozwala co prawda na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje spełnienia każdego żądania strony, bowiem organ związany jest zarówno przepisami, jak i celem określonej regulacji, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 u.o.p. celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Art. 4 ust. 1 u.o.p. stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym.
Ustawodawca pozwala na odstąpienie od tej zasady jedynie w określonych przypadkach, gdy interes publiczny, reprezentowany przez wartość przyrodniczą drzewa będzie kolidował z realizacją innego interesu, którego aksjologiczny ładunek jest wyższy.
Analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że wskazane wymagania zostały w przedmiotowej sprawie prawidłowo zidentyfikowane przez organy administracji publicznej i zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym. Odnosząc się do kwestii "ważenia interesów", Sąd uznaje za własne prezentowane w orzecznictwie stanowisko, w którym przyjmuje się, iż interes społeczny i interes indywidualny wiąże się m. in. z zasadami ochrony przyrody i podlega silnej ochronie konstytucyjnej (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP oraz por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 807/19).
Sąd nie ma wątpliwości, że zachowanie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego leży w interesie publicznym, jednakże na gruncie rozpoznawanej sprawy zagrożenie, o którym mowa w treści skargi, nie zostało potwierdzone.
Zwrócić należy uwagę na zakaz usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych, wynikający z art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.d.p."). Oznacza to, że ustawodawca nie zabrania utrzymywania zadrzewień w pasie drogowym, wręcz przeciwnie dopuszcza je i chroni. Zasadnie w tym kontekście organy zwróciły uwagę na obowiązek spoczywający na zarządcy w zakresie utrzymania roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności (por. § 113 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1518).
Twierdzenie o niszczeniu przydrożnego rowu przez podlegające nasadzeniu drzewa nie znajduje równie uzasadnienia.
Niewątpliwie dla strony skarżącej wygodniej byłoby doprowadzić do stanu, kiedy w pasach drogowych nie byłoby drzew, bowiem jako zarządca miałby mniej prac do wykonania. Ustawodawca nie wyklucza jednak zachowania drzewostanu w takich miejscach. Wręcz przeciwnie - nakazuje poszanowanie tego rodzaju elementu przyrodniczego, chyba że nie jest to w konkretnym przypadku możliwe.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ oparł się na zgromadzonych dowodach, które ocenił w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 83c ust. 4 u.o.p., § 113 ust. 2 pkt 2, § 78 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 21 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.