II SA/Gl 189/25

II SA/Gl 189/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 35
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi I.Z. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 856.LXI.2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skargą z dnia 14 stycznia 2025 r. I. Z. (dalej: "Skarżąca") zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Częstochowy (dalej: "Rada Miasta" lub "Organ") z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 856.LXI.2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w Częstochowie, w dzielnicy Stradom, w rejonie ulic: Konwaliowej i Przestrzennej (obszar nr 4) (dalej: "Plan Miejscowy").
Skarżąca, będąca współwłaścicielką działek o nr ewid. [...], [...] obręb [...] - Kawodrza [...], zlokalizowanych przy ulicy [...] w Częstochowie objętych Planem Miejscowym, zarzuciła zaskarżonej uchwale, że narusza jej interes prawny, pozbawiając ją możliwości dalszego prowadzenia istniejącej od ponad 20 lat działalności gospodarczej, dla której legitymuje ona się wszystkimi wymaganymi prawem dokumentami. Według niej Organ naruszył art. 7 oraz 7a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) wskazujący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także rozstrzyganie na korzyść obywatela w przypadku, gdy są wątpliwości w kwestii ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Ponadto, zdaniem skarżącej, naruszony został również przepis art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania planistycznego oraz zgodność Planu Miejscowego z przepisami prawa. Organ podkreślił m.in., że:
Projekt planu miejscowego sporządzony został zgodnie z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr 263.XX.2019 Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2019 r. (dalej "studium u.i.k.z.p.") oraz zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
Zgodnie ze studium u.i.k.z.p., kierunkiem przeznaczenia działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] Kawodrza [...] jest obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oznaczone symbolem MNU (część północna działek) oraz obszar zieleni rekreacyjnej oznaczone symbolem ZR (część południowa działek).
Kwestionowany Plan Miejscowy obejmuje tylko te części działek, które znajdują się na obszarze MNU - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.
Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do obszaru MNU, są następujące:
- kierunek podstawowy; tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
- kierunki dopuszczalne: zabudowa usługowo-mieszkaniowa, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi, produkcja nieuciążliwa, zabudowa zagrodowa, gospodarstwa rolne i hodowlane w ograniczonym zakresie, zabudowa letniskowa.
W toku prac nad projektem Planu Miejscowego przeanalizowano również - dopuszczoną w studium u.i.k.z.p. w przypadkach wyjątkowych - "możliwość ustalenia przeznaczenia terenu odpowiadającego dotychczasowemu przeznaczeniu i użytkowaniu, z zastrzeżeniem uwzględnienia całokształtu ustaleń studium, w tym ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, wynikających m.in. z zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej".
W wyniku analizy w ww. zakresie ustalono, że dominującym sposobem użytkowania północnej części nieruchomości skarżącej jest użytkowanie mieszkaniowo-rolne (zgodnie z danymi ewidencyjnymi). Dotychczasowym przeznaczeniem zaś - zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w latach 1994-2003 - był teren zabudowy ekstensywnej (domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne, usługi).
Ocena ekonomiczna projektu Planu Miejscowego (prognoza skutków finansowych) dowiodła, że "projekt planu nie zmienia przeznaczenia i nie ogranicza dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości, które - zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w latach 1994-2003 - znajdowały się w granicach strefy 5", tj. terenu zabudowy ekstensywnej (domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne, usługi).
Przedsięwzięcie należące do grupy mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, do jakich kwalifikuje się działalność prowadzona przez skarżącą (wytwarzanie odpadów wraz z przetwarzaniem odpadów z związku z prowadzeniem stacji [...]) zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 42 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.), należy do grupy działalności "uciążliwych" w rozumieniu studium u.i.k.z.p., ponieważ jest to przedsięwzięcie wymagające zawsze przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stosownie do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.).
Z tego wynika, że działalność prowadzona na nieruchomości przez skarżącą nie jest zgodna z kierunkiem przeznaczenia obszaru MNU określonym w studium u.i.k.z.p. - mieszkaniowym, ekstensywnym.
Zdaniem Organu, analiza zapisów Planu Miejscowego wymaga uwzględnienia uprawnień, przysługujących podmiotom dysponującym prawami do nieruchomości, wynikających z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.", tj. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
W planie nie ustalono tymczasowego sposobu zagospodarowania działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] Kawodrza [...] należących do skarżącej.
W ocenie Organu zaskarżona uchwała obowiązuje jedynie względem części działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] Kawodrza [...]. W granicach tych części dominują użytki gruntowe - mieszkaniowy (ozn. symb. B w ewidencji gruntów i budynków) i rolne (ozn. symb. R V i Ps IV w ewidencji gruntów i budynków).
Część północna działek skarżącej, objęta kwestionowanym planem miejscowym, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym.
W niewielkiej części jedynie obowiązujący plan miejscowy dotyczy tego fragmentu działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] Kawodrza [...], na którym zlokalizowane są obiekty budowlane i zagospodarowanie służące działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania odpadów wraz z przetwarzaniem odpadów, i gdzie faktycznie przetrzymywane są samochody i ich części, a która to część użytkowana jest (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków) jako "inne tereny zabudowane" - ozn. symb. Bi.
Zasadnicza powierzchnia zajęta przez obiekty budowlane i zagospodarowanie służące działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania odpadów wraz z przetwarzaniem odpadów znajduje się poza granicami obszaru objętego planem;
W odniesieniu do tej części działek (południowej) i prowadzonej na nich działalności gospodarczej zastosowanie mają przepisy odnoszące się do sytuacji braku planu miejscowego.
Zdaniem Rady Miasta zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu wymaganej procedury planistycznej, która jedynie w części obejmuje działki skarżącej. Rada Miasta stwierdziła, że nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego.
Ustalenie przeznaczenia terenu jest wynikiem kompleksowej analizy uwarunkowań przestrzennych, społecznych i ekonomicznych, a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Przeznaczenie terenu na [np. tereny zieleni urządzonej] jest uzasadnione [np. ochroną krajobrazu, potrzebami rekreacyjnymi mieszkańców, koniecznością utworzenia bufora między różnymi funkcjami terenu].
Wszelkie wymagane uzgodnienia i opinie zostały uzyskane w przewidzianym prawem trybie i terminie, a ewentualne rozbieżności zostały rozwiązane zgodnie z obowiązującymi procedurami.
Wszystkie uwagi zgłoszone do projektu Planu Miejscowego zostały przeanalizowane i rozpatrzone. Decyzja o nieuwzględnieniu uwag Skarżącego była uzasadniona określonymi względami - nadrzędnymi celami publicznymi, sprzecznością z koncepcją rozwoju przestrzennego gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta została podjęta z zachowaniem wymaganej procedury planistycznej, a jej zapisy nie naruszają przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części.
Sąd wskazuje, że swoboda planistyczna gminy w zakresie określania przeznaczenia terenu jest szeroka, ale nie absolutna. Musi ona znajdować uzasadnienie w realizacji celów publicznych i zasadach ładu przestrzennego, uwzględniając jednocześnie prawa właścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd, analizując materiały postępowania planistycznego, w tym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, oceniając kompleksowo uwarunkowania obszaru objętego Planem Miejscowym, uznał, że ustalone przeznaczenie terenu - 7MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) - jest spójne z ogólną koncepcją rozwoju przestrzennego Gminy wyrażoną w studium u.i.k.z.p. i uzasadnione nadrzędnymi interesami publicznymi. W tym kontekście Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa własności.
Sąd stwierdził, że wszystkie wymagane prawem uzgodnienia projektu Planu Miejscowego zostały przeprowadzone prawidłowo. Z akt sprawy wynika, że organ sporządzający plan uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia od wszystkich właściwych organów. Ewentualne rozbieżności lub zastrzeżenia zgłoszone przez te organy zostały uwzględnione lub odpowiednio uzasadnione przez Radę Miasta, zgodnie z przepisami u.p.z.p. Brak jest podstaw do twierdzenia, że proces uzgodnień został przeprowadzony w sposób wadliwy, który miałby istotny wpływ na treść uchwalonego planu.
Sąd zbadał protokół z posiedzenia Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu Planu Miejscowego. Stwierdzono, że Skarżąca nie zgłaszała do niego żadnych uwag.
Sąd zbadał również, czy uchwalając zaskarżony Plan Miejscowy zostały zachowane zasady proporcjonalności i ładu przestrzennego.
Sąd podkreśla kluczowe znaczenie zasady proporcjonalności i ładu przestrzennego w procesie planistycznym. W ocenie Sądu, Rada Miasta dokonała wszechstronnej analizy istniejącego stanu zagospodarowania terenu, biorąc pod uwagę zarówno uwarunkowania przyrodnicze, społeczne, jak i ekonomiczne. Przyjęte rozwiązania planistyczne, w tym ustalenie przeznaczenia terenu działki skarżącej, są zgodne ze studium u.i.k.z.p. i wcześniejszym przeznaczeniem terenu wynikającym z planu miejscowego obowiązującego w latach 1994 – 2003, stanowią rezultat kompromisu pomiędzy różnymi interesami, dążąc do osiągnięcia optymalnego ładu przestrzennego dla całego obszaru objętego planem. Nie można uznać, że Plan Miejscowy w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ingeruje w prawo własności Skarżącej, naruszając zasadę ładu przestrzennego.
W ocenie Sądu, słusznie Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na brzmienie art. 35 u.p.z.p. Stosownie do jego treści w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter, tereny takie mogą być bowiem wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W sytuacji nieokreślenia w planie terminu, do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, należy uznać, że tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Zwrócić należy także uwagę, że art. 35 u.p.z.p nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu miejscowego, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II OSK 968/2012). Zatem jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, wówczas z mocy art. 35 u.p.z.p. tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. II OSK 1174/10). Analiza tych regulacji prowadzi do konkluzji, że ustawodawca akceptuje istniejący w dacie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, pomimo zmiany jego przeznaczenia w nowym planie miejscowym. Natomiast wyjątkiem jest sytuacja, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób jego tymczasowego zagospodarowania. Natomiast uruchomienie procesu inwestycyjnego lub kontynuacja działalności gospodarczej np. jak w kontrolowanej sprawie w zakresie zbierania odpadów przez właściciela nieruchomości (inwestora) aktualizuje potrzebę dostosowania się przez niego do aktualnie obowiązujących uwarunkowań planu (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 447/22; wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15; wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II OSK 1964/16).
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Zarzuty skarżącej okazały się bezzasadne.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.