IV SA/Po 421/25

IV SA/Po 421/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. R. i I. R. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 marca 2025 r. J. R. i I. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXVIII/245/2016 Rady Miasta i Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący uchwałę zaskarżyli w części dotyczącej postanowień zawartych w § 10 pkt 4) w zw. z załącznikiem graficznym nr 6a tej Uchwały - w zakresie w jakim dotyczą one nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości Kociałkowa Górka w gminie Pobiedziska, dla której Sąd Rejonowy w Gnieźnie Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr.: KW [...], składającej się z jednej działki ewidencyjnej oznaczonej nr.: 46/1 - albowiem jej uchwalenie i zastosowanie we wskazanym powyżej zakresie narusza interes prawny Skarżącego.
W związku z powyższym, zaskarżonej uchwale, w zakresie wskazanym w pkt.
I. powyżej, zarzucili:
a. naruszenie przepisów art. 6 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie przez Organ Administracji granic władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionej prawnie i faktycznie, a przy tym dowolnej ingerencji w prawo własności Skarżących do nieruchomości gruntowej obejmującej działkę ewidencyjną oznaczoną nr.: 46/1, położonej w miejscowości Kociałkowa Górka, Gmina Pobiedziska, poprzez:
i. zakwalifikowanie gruntu składającego się na przedmiotową nieruchomość jako tereny oznaczone symbolem R/ZO (rolnicze/zieleń otwarta), na których w w/w uchwale wprowadzono zakaz zabudowy,
ii. zakwalifikowanie zaskarżoną Uchwałą przedmiotowej nieruchomości jako gruntu spełniającego kryteria oznaczone symbolem - R/ZO (rolnicze i zieleni otwartej), tj. kryteria wyłączające ten grunt ze strefy zabudowy mieszkaniowej, w tym zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej, pomimo że wiele nieruchomości w okolicy działki oznaczonej nr 46/1, zabudowane jest budynkami mieszkalnymi, produkcyjnymi i gospodarczymi,
b. naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 Ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w uchwalonym zaskarżoną Uchwałą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego założeń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu - tj. obszaru Kociałkowa Górka odnośnie do możliwości zabudowy w/w działki ewid. nr 46/1.
Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim jej postanowienia i załącznik graficzny nr 6a dotyczą nieruchomości obejmującej w/w działkę oznaczoną nr ewid. nr 46/1 (obręb Kociałkowa Górka), stanowiącej własność Skarżących.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że powyższa uchwała bez wątpienia wydana została z naruszeniem interesu prawnego Skarżących, co prowadzi do aktualizacji normy prawnej, wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Na wstępie podniesiono, że Skarżący wystąpili dnia 27 stycznia 2023 r. do Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska z wnioskiem o wprowadzenie zmian do zapisów dotyczących ich nieruchomości, wskazując, iż niecelowe jest objęcie jej przedmiotowymi obostrzeniami, a także argumentując zasadność możliwości wprowadzenia na terenie tej nieruchomości zabudowy zagrodowej. Kolejno pismem z 09 maja 2023 r. Skarżący ponowili swój wniosek. Powyżej wskazane, samodzielne próby Skarżących wpłynięcia na uregulowania dotyczące ich nieruchomości, nie przyniosły oczekiwanego skutku. W związku z tym pełnomocnik Skarżących, pismem z dnia 02 stycznia 2025 r. wezwał RMiG Pobiedziska do usunięcia skutków naruszenia ich interesu prawnego na skutek podjęcia w/w uchwały, wskazując cały szereg argumentów, przemawiających za bezzasadnością obowiązującego zakazu zabudowy. Wezwanie te zostały skutecznie doręczone RMiG Pobiedziska dnia 07 stycznia 2025 r. Skarżący wskazali, że pomimo upływu ponad dwóch miesięcy, do dnia wniesienia niniejszej skargi RMiG w żaden sposób nie odniosło się do rzeczonego wezwania. Wobec powyższego, należy stwierdzić, iż Skarżący wywiązali się z obowiązku, wynikającego z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu z dnia uchwalenia przedmiotowej uchwały, a zatem dopuszczalnym stało się wniesienie przez nich niniejszej skargi.
Skarżący podnoszą, że przedmiotowa nieruchomość obejmująca działkę oznaczoną nr. ewid. 46/1 przed wejściem w życie MPZP (w roku 2016.) była umieszczona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obrębu Kociałkowa Górka w tzw. strefie III - przyrodniczej. Zgodnie z zapisami Studium w zakresie dotyczącym tejże strefy, na jej terenie dopuszczalna jest zabudowa pojedynczych gospodarstw, które powinny jedynie podlegać rygorom w zakresie wysokości zabudowy lub charakteru architektury, wynikającym z planów ochrony parków krajobrazowych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż do czasu wejścia w życie MPZP, obejmującego tę nieruchomość, nie było przeciwwskazań dla wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu zabudowy zagrodowej. Uchwalony MPZP w ogóle tej okoliczności nie uwzględnił, czym naruszył przepis art. 20 ust 1 Ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu winien być zgodny z założeniami Studium, które jak już wyżej wskazano, nie wyłączały całkowicie możliwości zabudowy, a jedynie ją ograniczały. Kwalifikując grunty składające się na przedmiotową nieruchomość jako grunty rolnicze i zieleni otwartej, Organ Administracji w zasadzie wykluczył możliwość zabudowy nieruchomości, czym w ewidentny sposób naruszył interes Skarżących, jako właścicieli tej nieruchomości.
Wydając zaskarżoną Uchwałę wprowadzającą MPZP, organ administracji dopuścił się także naruszenia przepisów art. 6 i art. 1 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią emanację i doprecyzowanie zasad wyrażonych w Konstytucji RP o poszanowaniu prawa własności oraz o równości obywateli wobec prawa. Nie ulega wątpliwości zdaniem Skarżących, w świetle stanowiska judykatury, że organy administracji publicznej, które kierują polityką zagospodarowania przestrzennego terenu mogą aktami prawa miejscowego ograniczać lub modyfikować sposób wykonywania prawa własności. Nie oznacza to zdaniem Skarżących jednak, że organy władzy publicznej mogą ingerować w sposób dowolny w prawo własności obywateli i ograniczać je lub modyfikować sposób wykonywania tego prawa dowolnie. Prawo własności, jako prawo konstytucyjnie chronione, powinno być w sposób szczególny chronione i tym samym w sposób szczególnie staranny powinien postępować organ administracji, który te prawo narusza. Władztwo planistyczne wykonywane winno być z uwzględnieniem szczegółowych procedur, ustanowionych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Procedury takie obowiązują m.in. w aspekcie ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przedmiotowej sprawie, organ administracji, uchwalając MPZP, wykazał się według Skarżących daleko posuniętą dowolnością oraz arbitralnością. Przede wszystkim, w sposób dowolny, bez uwzględnienia interesu prawnego Skarżących, organ administracji zmienił status przedmiotowej nieruchomości. Jak już wskazano powyżej, wg wcześniejszych założeń, nieruchomość mogła zostać przeznaczona pod inwestycję budowlaną (zabudowana na cele mieszkalne). Po wprowadzaniu MPZP możliwość taka przestała istnieć. Nadto przy sporządzaniu projektu MPZP, organ administracji w ogóle nie uwzględnił okoliczności, że działki sąsiadujące z nieruchomością Skarżących, posiadają prawo do zabudowy i prawo to zostało skutecznie zrealizowane. Tytułem przykładu należy wskazać działki nr 44/6, 46/5, 46/3, czy też 50/11.
Zdaniem Skarżących, że organ administracji nie dokonał żadnej rzeczowej analizy w zakresie tego, jakie faktycznie kryteria spełnia przedmiotowa nieruchomość, czy zabudowa tej nieruchomości wykluczona jest z uwagi na interes publiczny, czy też jest ona możliwa bez uszczerbku dla interesu osób trzecich, w tym interesu gminy. Tymczasem gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. W przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalność
Skarżący podkreślili, że prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej konstytucyjnie chronione (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto prawo własności może być ograniczone wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności - z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Przedmiotowy zakaz zabudowania należy uznać za ingerujący właśnie w ową istotę prawa własności. Prawo te bowiem nie polega na samym biernym posiadaniu nieruchomości, ale także na korzystaniu z niej. Podstawową formą korzystania z nieruchomości gruntowych w społeczeństwie jest natomiast ich zabudowywanie na własne cele mieszkaniowe czy też rolnicze. Przedmiotowa działka, w wyniku zakazu wprowadzonego w/w uchwałą, stała się w zasadzie pustym gruntem, który stracił dla Skarżących jakąkolwiek przydatność. Trudno także dostrzec jakąkolwiek przydatność owego gruntu dla ewentualnego nabywcy tej działki. Zaskarżana uchwała bezsprzecznie narusza istotę prawa własności Skarżących, łamiąc tym samym cały szereg zasad konstytucyjnych (zasada proporcjonalności, zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada poszanowania własności).
Podkreślić należy także, że brak jest dostatecznego umotywowania dla wprowadzenia w/w zakazu zabudowy, w szczególności w świetle okoliczności, iż w sąsiedztwie rzeczonego gruntu, znajdują się inne zabudowania. Dodać przy tym należy, że nieruchomość ta posiada na swoim terenie instalacje zarówno z zakresu doprowadzenia wody, jak i energii elektrycznej. Nieruchomość ta zakwalifikowana jest ponadto, jako grunt orny, na którym możliwa jest uprawa. Wykluczenie rzeczonej nieruchomości z zakresu użytkowania, w drodze MPZP, należy ocenić jako nieuzasadnione i szkodliwe.
Uprzedzając natomiast ewentualne twierdzenia organu, jakoby uzasadnieniem dla wprowadzonego zakazu zabudowy był fakt utworzenia Parku Krajobrazowego Promno, Skarżący wskazali, że uchwała Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. nr XXXVII/728/13 w sprawie utworzenia tego parku, wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych wyłącznie w odniesieniu do terenów znajdujących się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, czy też innych obiektów wodnych. Zakaz ten ani nie pokrywa się z zaskarżanym postanowieniem planu miejscowego, ani nie sposób stwierdzić, aby obejmował on w całości działkę Skarżących. Dlatego też także ta okoliczność, nie uzasadnia dostatecznie tak drastycznej ingerencji w prawo własności Skarżących. Warto także podkreślić zdaniem Skarżących w tym miejscu, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody: Grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Oznacza to, że samo objęcie gruntu oznaczonego jako R/ZO granicami parku krajobrazowego nie może per se wykluczać jego zabudowy. Podobnie należy ocenić kwestię lokalizacji działki Skarżących w obszarze Natura 2000. Taka jej lokalizacja może jedynie wyjątkowo wykluczyć realizację określonych przedsięwzięć, w przypadku ryzyka znaczącego oddziaływania na środowisko. Nie stanowi to podstawy do wprowadzenia odgórnego zakazu zabudowy na całym terenie, bez indywidualnego zbadania możliwości zabudowy.
Działka Skarżących nie znajduje się przy tym w strefie ochrony krajobrazu, o której traktuje art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p., a w której to jedynie strefie może zostać wprowadzony, stosownie do postanowień art. 17 ust. la pkt 1 lit. a u.o.p. zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych. Należy w tym kontekście mieć na względzie przede wszystkim, iż ustanowienie tych stref w planach ochrony parku krajobrazowego wprowadzono do wspomnianego przepisu dopiero z dniem 11 września 2015 r., na mocy art. 9 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Jednocześnie wyżej wskazana ustawa nowelizująca w art. 12 ust. 5 przewidziała, iż plany ochrony parków krajobrazowych obowiązujące w dniu jej wejścia w życie zachowują moc do czasu wejścia w życie planów ochrony wydanych na podstawie ustawy zmienianej art. 9 w brzmieniu nadanym tą ustawą. Dla przedmiotowego parku plan ochrony przewidziano zaś w rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 czerwca 2009 r., nr 4/9, w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Promno. Zawarte tam ustalenia dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin czy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. nie są skierowanie do Skarżących i jako takie nie mogą stanowić bezpośredniego źródła zakazu zabudowy, wprowadzonego do § 10 ust. 4 zaskarżanej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Pobiedziska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że w jej ocenie procedura planistyczna została zachowana. Odnosząc się wprost do zarzutów skargi I. R. i J. R., organ wskazuje, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono uwzględniając obowiązujące od ponad pięciu lat zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pobiedziska, zatwierdzone Uchwałą Nr V/40/2011 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 24 lutego 2011 r. Zgodnie ze Studium działkę nr 46/1, położoną w obrębie Kociałkowa Górka przewidziano pod III strefę przyrodniczą - tereny zieleni i wód, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowa działka położona jest w Parku Krajobrazowym Promno oraz w specjalnym obszarze ochrony NATURA 2000 "Ostoja koło Promna". W związku z powyższym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. działkę przeznaczono w części pod tereny rolnicze i zieleni otwartej, a w części pod tereny lasów. Ponadto na działce wyznaczono archeologiczną strefę ochrony konserwatorskiej.
Zdaniem organu dopuszczenie zabudowy na działce nr 46/1, obręb Kociałkowa Górka w planie zagospodarowania przestrzennego przy ówczesnych zapisach Studium, mogłoby skutkować rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego, stwierdzającym sprzeczność planu z ustaleniami studium. Należy podkreślić, że ww. działka oraz tereny sąsiednie w Studium przewidziano pod strefę III przyrodniczą, obejmującą najcenniejsze obszary przyrodnicze gminy, dla której kierunki rozwoju to: tereny zieleni, w tym lasów, łąk, pastwisk, wód i terenów podmokłych, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto strefa ta powinna być terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy. Dopuszczono lokalizację układów komunikacyjnych i sieci infrastruktury technicznej, z uwagi na konieczność zachowania ich ciągłości, pod warunkiem ochrony walorów krajobrazowych oraz minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko. W związku z czym, w toku prac planistycznych uznano za zasadne przeznaczenie działki Skarżących oraz terenów sąsiednich pod tereny rolnicze i zieleni otwartej, na których m.in. zakazano zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej.
Intencją do sporządzenia skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rolnych była realizacja założeń Studium, w miejscach gdzie nie przewidywało ono zabudowy. Ponadto dla terenów nie objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która częściej szkodzi ładowi przestrzennemu, niż umożliwia jego racjonalne kształtowanie. Ponadto instytucja decyzji o warunkach zabudowy pomija problem wpływu inwestycji objętej postępowaniem administracyjnym na budżet gminy. Organ nie zgadza się ze stwierdzeniem Skarżących, że Rada Miejska Gminy Pobiedziska uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmieniła przeznaczenie działki i nr ewid. 46/1.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności w związku z uchwaleniem planu miejscowego, wskazać należy, iż jest on niezasadny. Prawo własności, mimo gwarancji konstytucyjnej, nie jest prawem bezwzględnym albowiem może ono być ograniczone w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki - a więc m.in. poprzez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na równi kładzie się nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy, jednakże Gmina, która co do zasady ma wyłączną kompetencję ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za istotniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego - co znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy, nie ma charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym (wyrok WSA w Opolu z dnia 11.04.2016 r., II SA/Op 11/16). Oceną władztwa planistycznego zajmował się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, w tym także m.in. w wyroku z dnia 21 marca 2017 r., II OSK 1656/15, który wskazał, iż sądy administracyjne nie są uprawnione do badania działalności organów gminy poprzez pryzmat ich zasadności, albowiem sądy administracyjne badają sprawy pod kątem zgodności działań organów z obowiązującym prawem. Granicą władztwa planistycznego są obowiązujące przepisy prawa, zgodnie z którymi gmina ma kompetencję do samodzielnego ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. Pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził, jak w skardze. Podkreślał, że ze Studium obowiązującego na danym terenie nie wynika bezwzględny zakaz zabudowy. Wskazał, że w sąsiedztwie znajdują się działki zabudowane. Natomiast z uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Promno z 30 września 2013 r. wynika jedynie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
W toku rozprawy Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXVIII/245/2016 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 7 czerwca 2016 r., poz. 3704, dalej: "Uchwała").
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.", w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały) legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
W świetle powyższego w niniejszej sprawie Skarżący J. R. i I. R., w ocenie Sądu, dysponowali legitymacją procesową do wniesienia skargi na Uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, skoro jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającego z planu miejscowego ograniczenia co do jej zagospodarowania. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Skarżący wykazali, że są właścicielami działki nr 46/1 objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną Uchwałą.
Wskazać jeszcze należy, że w myśl przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym tą nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie, a więc po 1 czerwca 2017 r. (zob. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżoną przez Skarżących Uchwałę podjęto 17 maja 2016 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., zatem w przypadku Uchwały podjętej 17 maja 2016 r. zastosowanie znajduje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym według brzmienia obowiązującego do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 446 ze zm.). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według brzmienia obowiązującego do dnia 31 maja 2017 r., stanowił wówczas, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może — po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia —zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".
Konieczne, więc było przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa wystosowane przez Skarżących do organu. Wezwaniem zawartym w piśmie z dnia 2 stycznia 2025 r. Skarżący wezwali Gminę do usunięcia skutków naruszenia interesu prawnego wnioskodawców. Organ natomiast nie zajął stanowiska w sprawie i nie odpowiedział na wezwanie Skarżących.
W tym stanie, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Skarżący uczynili zadość obowiązkowi wystosowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do postanowień Uchwały w zakresie działki, co do których prawo własności jej przysługuje. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga była zatem dopuszczalna.
Uznając natomiast materialnoprawną legitymację Skarżących do kwestionowania postanowień przedmiotowej Uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego Skarżącego.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:
- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,
- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
Wskazać należy, że niniejsza Uchwała, wprawdzie w innym zakresie, ale była już przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach o sygn. IV SA/Po 906/24, II SA/Po 574/22 oraz IV SA/Po 599/24 (dostępne CBOSA). W związku z rozpoznaniem tych skargi, WSA w Poznaniu ocenił już przesłankę formalnoprawną i nie dopatrzył się naruszenia procedury sporządzania planu. Sąd w niniejszej sprawie także nie dopatrzył się naruszenia procedury sporządzenia planu w odniesieniu do interesu prawnego Skarżących.
Przechodząc, w niniejszej sprawie, do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że dotyczą one zaskarżenia Uchwały w części odnoszącej się do działki należącej do Skarżących. W tym miejscu należy sprecyzować, że co prawda Skarżący wskazali w skardze, że zaskarżają Uchwałę w części dotyczącej postanowień zawartych w § 10 pkt 4 w zw. z załącznikiem graficznym nr 6a tej Uchwały, jednakże następnie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie, w jakim jej postanowienia i załącznik graficzny nr 6a dotyczą nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną nr 46/1.
Z zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 46/1, położonej w obrębie Kociałkowa Górka ustalono przeznaczenie w części dla terenów rolniczych i zieleni otwartej, oznaczone symbolem R/ZO oraz w części dla terenów lasów, oznaczone symbolem ZL.
Zgodnie z § 10 Uchwały na terenach rolniczych i zieleni otwartej, oznaczonych na rysunku symbolami R/ZO, ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:
1) zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowanie istniejących zadrzewień i zakrzewień;
2) zachowanie funkcji istniejącego systemu melioracji;
3) dopuszczenie realizacji stawów przy uwzględnieniu zapisów 5 pkt 9;
4) zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej;
5) dopuszczenie usytuowania dróg gruntowych stanowiących dojazdy do pól;
6) zakaz grodzenia terenów, z wyjątkiem przypadków wynikających z przepisów odrębnych;
7) podział na działki zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie podziału gruntów rolnych;
8) dopuszczenie wydzielania działek pod obiekty infrastruktury technicznej pod warunkiem swobodnego dostępu z drogi publicznej; 9) dostępność komunikacyjną terenu z przyległych terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych;
10) dopuszczenie zalesienia nieużytków i gruntów rolnych nieprzydatnych do produkcji rolnej;
11) zakaz lokalizacji wolno stojących reklam.
W § 12 Uchwały Rada wskazała, że na terenach lasów, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:
1) zachowanie istniejących kompleksów leśnych oraz dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, z dopuszczeniem działań pielęgnacyjnych, zgodnie z planem urządzenia lasu;
2) zalesienie wszystkich wolnych przestrzeni niezalesionych zgodnie z planem urządzenia lasu;
3) zakaz zabudowy, za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej;
4) podział na działki zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie podziału gruntów leśnych;
5) dostępność komunikacyjną terenów z przyległych terenów dróg publicznych i ciągów pieszo-jezdnych.
Zdaniem Sądu sposób sformułowania żądania w skardze świadczy o tym, że Skarżący domagali się wyeliminowania wszelkich postanowień miejscowego planu dotyczących ich działki nr 46/1. Przy czym, z treści zarzutów i uzasadnienia skargi wynika, że Skarżący kwestionowali głównie zakaz zabudowy o jakim mowa w § 10
pkt 4 Uchwały. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną, zatem w tak wyznaczonych granicach sprawy Sąd przystąpił do oceny zasadności zarzutów skargi i uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w niniejszej sprawie przyjęto uchwałą Nr V/40/2011 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 24 lutego 2011 r., dalej "Studium".
Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Jednocześnie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, miał na uwadze, że przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949). Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności, ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II OSK 1189/16, CBOSA). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym stwierdzono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, dostępne CBOSA).
Sąd miał na uwadze jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub istotnej modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wskazuje się, że "(...) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., II OSK 2992/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem istotne jest podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 35/20, Lex nr 3052136). Z drugiej strony, postanowień Studium nie należy rozumieć także i w ten sposób, że brak regulacji dotyczącej zakazu zabudowy w Studium skutkuje niemożnością przyjęcia zakazu zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano powyżej Studium wyznacza w sposób ogólny, ramowy sposób zagospodarowania terenów w Gminie, które to postanowienia są następnie uszczegóławiane w bardziej konkretny sposób w poszczególnych planach w ramach zachowania w szczególności zasady władztwa planistycznego Gminy, proporcjonalności oraz zachowania równowagi interesu publicznego i indywidualnego wraz z ochroną prawa własności.
Tak rozumiana korelacja między studium a planem nie została w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu – naruszona przez Gminę. Kwestionowane skargą postanowienia planu są spójne z ustaleniami Studium.
Zgodnie ze Studium działkę nr 46/1, położoną w obrębie Kociałkowa Górka przewidziano pod III strefę przyrodniczą - tereny zieleni i wód, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowa działka położona jest w Parku Krajobrazowym Promno oraz w specjalnym obszarze ochrony NATURA 2000 "Ostoja koło Promna".
Zgodnie z tekstem studium "Strefa przyrodnicza obejmuje tereny otwarte lasów, łąk, pastwisk, tereny podmokłe i wody. Strefa ta obejmuje PK Puszcza Zielonka i PK Promno, częściowo ich otuliny, a także dolinę Cybiny — potencjalny specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 "Dolina Cybiny". Są to najcenniejsze obszary przyrodnicze gminy. W związku z tym zakłada się, że generalnie strefa przyrodnicza powinna być terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy. Niewielkie, istniejące enklawy zabudowy (leśniczówki, pojedyncze gospodarstwa, stanice turystyczne, itp.) powinny podlegać rygorom - w zakresie wysokości zabudowy lub charakteru architektury - wynikającym z planów ochrony parków krajobrazowych.
Zachowuje się wszystkie istniejące plaże i miejsca kąpielisk, dopuszczając ich prawidłowe zagospodarowanie. Natomiast dla plaż i kąpielisk, które położone są w granicach parków krajobrazowych lub ich otulin - sposób ich zagospodarowania nie może kolidować z zapisami planów ochrony PK.
Głównie w tej strefie odbywać się będzie ruch turystyczny, w związku z tym Studium dopuszcza lokalizację ścieżek pieszych, rowerowych i konnych, miejsc obsługi ruchu turystycznego (deszczochrony, punkty informacji przyrodniczej, itp.). Z uwagi na konieczność zachowania ciągłości układów komunikacji i sieci infrastruktury technicznej możliwe jest w tej strefie ich przeprowadzanie, jednak w sposób zapewniający ochronę walorów krajobrazowych oraz minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko. " (strona 41 Studium).
Dalej w Studium Gmina wskazała, że obszarami, dla których zamiar sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika z polityki gminy, są tereny rolne i przyrodniczo cenne. Opracowanie planów miejscowych pozwoli w powyższych przypadkach na wprowadzenie zakazu zabudowy, a tym samym wzmocni ochronę tych terenów (str. 63 Studium).
Powyższe postanowienia Studium wskazują, zatem jasną argumentację i uzasadnienie dla prowadzonej przez Gminę Pobiedziska polityki ochrony gruntów rolnych i przyrodniczo cennych. Wskazując nawet na zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Wprawdzie zakaz zabudowy opisany w Studium nie jest kategoryczny i obligatoryjny, ale to nie oznacza, że zakaz taki w Uchwale nie mógł być zawarty, wręcz przeciwnie treść Studium prowadzi do wniosku, że wprowadzenie tego zakazu ma być instrumentem ochrony gruntów rolnych i cennych przyrodniczo. Jak wskazano powyżej, dopiero postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uszczegóławiają kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy, jak w niniejszej sprawie.
Istotna jest również w niniejszej sprawie chronologia aktów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie. Treść tych aktów wskazuje bowiem na konsekwentną i wieloletnią politykę Gminy celem zachowania rolniczego charakteru przedmiotowych terenów. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Pobiedziska (Uchwała Nr X/34/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Pobiedziskach z dnia 11 maja 1989 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego nr 2, poz. 5 z dnia 10 marca 1990 r.) przewidywał przeznaczenie terenów, na których znajduje się przedmiotowa działka pod tereny upraw polowych. Następnie uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Pobiedziska (Uchwała Nr XXXV/188/92 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 10 czerwca 1992 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego nr 10, poz. 79 z dnia 6 lipca 1992 r.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. i przewidywał przeznaczenie przedmiotowej działki pod tereny powierzchniowej eksploatacji. W dniu 27 października 2000 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska Uchwałą Nr XXXV/317/00 zatwierdziła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pobiedziska, w którym przedmiotową działkę przewidziano pod tereny lasów. dolesień, korytarzy ekologicznych w granicach parków krajobrazowych. W dniu 24 lutego 2011 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska Uchwałą Nr V/40/2011 zmieniła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pobiedziska, w którym dla terenu przedmiotowej działki przewidziano strefę przyrodniczą III - tereny zieleni i wód tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. To na podstawie tego Studium uchwalono zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do § 10 Uchwały dotyczącego terenów rolnych i zieleni otwartej Sąd wskazuje, że uchwałodawca kontynuuje szeroką ochronę tych terenów, co pozostaje w pełnej zgodności z ustaleniami Studium, które dla strefy III przyrodniczej, obejmującą działkę nr 46/1, zakłada, że generalnie strefa ta powinna być terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy w związku z tym, że obejmuje ona najcenniejsze obszary przyrodnicze gminy, tj. tereny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka i Parku Krajobrazowego Promno, częściowo ich otuliny, a także obszar Natura 2000 "Dolina Cybiny".
W opinii Sądu wprowadzając kwestionowane skargą ograniczenie prawa własności w postaci ustalenia przeznaczenia terenu przez objęcie działki nr 46/1 przeznaczeniem rolniczych i zieleni otwartej, w tym zakazem zabudowy – Rada Miejska Gminy Pobiedziska nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Podkreślić bowiem należy, że zaskarżony plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr 46/1, tak faktycznego, jak i w świetle założeń studium wprowadzonego uchwałą Nr V/40/2011 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 24 lutego 2011 r. Nie jest zasadne twierdzenie Skarżących, że wcześniej ich nieruchomość mogła zostać przeznaczona pod zabudowę mieszkalną. Po pierwsze, jak wskazywał organ, Studium nie przewidywało na przedmiotowej działce realizacji gospodarstw, a po drugie nie jest aktem planowania przestrzennego na podstawie którego można stwierdzić, że "umożliwia budowę". Zależałoby to od wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w konkretnej sprawie i w odpowiedzi na konkretny wniosek. Nie można więc z góry przesądzić, że działka mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę i to mieszkaniową. Jak wskazywała Rada przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Skarżący wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o nr ewid. 46/1, położonej w obrębie Kociałkowa Górka, gm. Pobiedziska. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w tym po przeprowadzeniu oględzin terenu, na podstawie opisu inwestycji przedstawionej we wniosku, Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska wydał decyzję nr 54/2012 z dnia 13 marca 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że: "(...) wnioskowana działka jest terenem nieużytków, częściowo zalesiona", a także, że "(...) Planowana inwestycja stanowi zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym. Wynika to z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy, zawierającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. " Od ww. decyzji Wnioskodawcy odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia 29 marca 2013 r. sygn. SKO.GP.40000.478.2012 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Bez znaczenia dla oceny zasadności takiego uregulowania Uchwały dla przedmiotowej działki są zabudowania istniejące na działkach sąsiednich, tym bardziej te powstałe przed jego uchwaleniem. Zasadą jest bowiem, że miejscowy plan określa zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego na przyszłość, a nie co do istniejących już obiektów, które mają prawo w niezmienionej formie istnieć na terenie objętym planem, skoro już zostały wybudowane. Działki, na których istniała zabudowa zostały ponadto wyłączone z postanowień planu. Tym bardziej niezasadne są argumenty Skarżących w tym zakresie mając na względzie postanowienia obowiązującego na tym terenie Studium.
Organ podał, że podczas uchwalania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych gminy Pobiedziska zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kierowano się m.in. uwzględnieniem walorów ekonomicznych przestrzeni, ustalając zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, a także powierzchnię biologicznie czynną, oraz obszary wyłączone z zabudowy: tereny rolnicze, tereny rolnicze i zieleni otwartej. Natomiast w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przy sporządzaniu projektu miejscowego planu uwzględniono interes publiczny oraz interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Projekt planu miejscowego sporządzony został w celu ochrony istniejącego stanu zagospodarowania przy uwzględnieniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 87-88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zgadza się, że ten cel dla organu był widoczny i został zrealizowany postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu.
Ponadto jak już wspomniano, uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z 30 września 2013 r., nr XXXVII/728/13, utworzono Park Krajobrazowy Promno (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 23 października 2013 r., poz. 5742). Za słusznością zakazu zabudowy działki Skarżących przemawia jej położenie w granicy tego parku oraz w obszarze Natura 2000 "Ostoja koło Promna". Stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (stan prawny na dzień wydania uchwały. Dz. U. z 2016 r., poz. 672) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej: "u.o.p.") parku krajobrazowego, a konkretnie w jego otulinie. Ten ostatni, o czym stanowi już art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p., jest jedną z form ochrony przyrody. Jak przewiduje art. 16 ust. 1 u.o.p. park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.
W Studium wskazano względem tego parku, że na jego terenie i w jego otulinie w strefie zurbanizowanej będzie lokalizowane budownictwo mieszkaniowe i usługi turystyczne, wyznaczone przy istniejących już pasach zabudowy, wzdłuż szlaków komunikacyjnych, w granicach poszczególnych miejscowości bądź w ich bezpośrednim sąsiedztwie ze względu na istniejącą infrastrukturę. Działka nr 46/1 nie zalicza się do takiego obszaru. Z planu miejscowego zostały wyłączone tereny, które w Studium przewidziano pod strefę I zurbanizowaną, a tereny te nie obejmują działki Skarżących. Jak wskazywał organ, analiza materiałów kartograficznych dostępnych na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl pozwala wykazać, że powierzchnia działki o nr ewid. 46/1 obręb Kociałkowa Górka (wynosząca 4.1846 ha) jest w całości pokryta przez drzewa. Ponadto graniczy ona bezpośrednio z działkami stanowiącymi grunt leśny: działki o nr ewid. 269 i 271 obręb Kociałkowa Górka. Działka ta ma, więc dużą powierzchnię i generalnie wpisuje się w znaczny i zwarty obszar leśny i zieleni. W bezpośrednim, a nawet dalszym jej sąsiedztwie, nie ma żadnej zabudowy, wbrew temu co podnosili Skarżący.
Na podstawie realizacji powyższych celów oraz cech charakterystycznych działki o nr ewid. 46/1 położonej w Kociałkowej Górce, zasadne było wyłączenie jej z zabudowy, a także wszelkie inne ustalenia zawarte w § 10 Uchwały dotyczące zachowania dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania oraz przeznaczenia pod zieleń otwartą.
Co do części działki nr 46/1 objętej przeznaczeniem ZL - lasy, co zostało unormowane w § 12 Uchwały wskazać należy dodatkowo, że jako nieruchomości leśne działka ta podlega szczególnej ochronie, która wynika m.in. z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm. – brzmienie na dzień uchwalenia Uchwały). Ustawa ta w art. 8 wskazuje, że gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych. W art. 9 i 13 określa się natomiast obowiązki właścicieli. Z tego wynika, że działki leśne co do zasady nie podlegają zabudowie. Możliwość zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne uzależnione jest od wcześniejszej zmiany ich przeznaczenia, która zgodnie z ustawą dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), dokonywana jest w planie miejscowym.
Działka o nr 46/1 wchodzi w skład zwartego kompleksu leśnego. Z powyższych przepisów wyprowadzić należy wniosek co do obowiązku szczególnego zachowania istniejących zasobów leśnych, który spełnia się między innymi poprzez zakaz realizacji na terenach lasów zabudowy innej niż tylko związanej ściśle z gospodarką leśną. To z kolei wyklucza wznoszenie na terenie lasu ochronnego budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych niesłużących gospodarce leśnej. Tym bardziej, więc nie było możliwe uwzględnienie skargi w zakresie eliminującym postanowienia Uchwały, które zapewniają ochronę terenów leśnych.
Przedstawiona treść Studium obowiązującego na dzień skarżonej Uchwały prowadzi do wniosku, że kwestionowane postanowienia planu nie naruszają jego ustaleń, a tym samym odpowiadają przepisowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowił na dzień przyjęcia Uchwały, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, która ustanowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniająca gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. W zakresie ochrony środowiska takimi ustawami jest między innymi również ustawa o lasach statuująca zakaz zabudowy w lasach uznanych za ochronne oraz ustawa o ochronie przyrody określająca katalog zakazów, które w celu ochrony zasobów przyrodniczych mogą być wprowadzone w ustanowionych formach ochrony przyrody, np. w parkach krajobrazowych. Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Podkreślić należy, że przesłanka konieczności wprowadzenia ograniczeń praw jednostki w demokratycznym państwie prawa jest spełniona, gdy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, a jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Nie znajdują zatem usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie nie oznacza, że może władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i w niniejszej sprawie do takiego nadużycia nie doszło. Przyjęte w tym zakresie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, któremu gmina w przedmiotowej sprawie nie uchybiła. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.
Sąd administracyjny badając, czy stanowisko organu zostało należycie umotywowane, a racje gminy wyłożone w toku postępowania planistycznego osobom, których dotknęły ograniczenia wykonywanego prawa własności, w niniejszej sprawie udzielił odpowiedzi twierdzącej. Sąd ocenił zatem zarzuty skargi przeciwko Uchwale jako nietrafne. Zaskarżona Uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez Radę Miejską i Gminy Pobiedziska władztwa planistycznego.
Odnosząc się do wydanych uprzednio wyroków WSA w Poznaniu dotyczących zaskarżonej Uchwały, Sąd wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą tylko w danej sprawie i na dalszym etapie postępowania, organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Tymczasem, Sąd doszedł do wniosku, że uprzednio wydane wyroki WSA w Poznaniu uwzględniające skargi na Uchwałę wydane zostały w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, zatem niezasadne okazało się powoływanie przez Skarżących na argumentację Sądu zawartą w tych rozstrzygnięciach.
W najbardziej zbliżonej, co do okoliczności, sprawie o sygn. akt IV SA/Po 599/24 zauważyć należy, że dotyczyła działki, która całym swoim frontem położona jest bezpośrednio przy drodze gminnej. Działka posiada pełen i bezpośredni dostęp do infrastruktury technicznej. Działka ta nr ewid. 50/15 znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy i na terenie niezadrzewionym. Znajduje się w zupełnie innej części miejscowości Kociołkowa Górka niż działka nr 46/1. Nadto, działka nr 50/15 ma zdecydowanie mniejszą powierzchnię. Dodatkowo w sprawie IV SA/Po 599/24 Skarżący wnosili jedynie o uchylenie zakazu zabudowy wskazanego w § 10 pkt 4 Uchwały, a nie wszystkich postanowień planu odnoszących się do tej działki. Natomiast sprawa o sygn. IV SA/Po 574/22 i o sygn. IV SA/Po 906/24 dotyczyły działek położonych bezpośrednio przy drodze gminnej wewnętrznej, z dostępem do pełnej infrastruktury technicznej, niezadrzewionych, położonych w innym obrębie gminy oraz objętych innymi ustaleniami Studium tj. pod strefę rolno-przyrodniczą II - tereny użytkowane rolniczo, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, które dopuszczało realizację zabudowy siedliskowej.
Odnosząc się do zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie przez Sąd w niniejszym postępowaniu dowodu z przedłożonych do skargi dokumentów, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Większość dokumentów, których dotyczy przedmiotowy wniosek znajduje się w aktach administracyjnych sprawy i stanowią materiał dowodowy, z którym Sąd zapoznał się zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przedłożonych przez Skarżących.
Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w całości jako nieuzasadnioną. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.