II SA/Gl 1783/23

II SA/Gl 1783/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 85, art. 87a, art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 89
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Zakładu Zieleni Miejskiej w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/746/2023/16178/KK w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 28 czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 508 (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/746/2023/16178/KK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję z 28 czerwca 2023 r. nr [...] wydaną przez Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałek" lub "Organ pierwszej instancji") w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji wymierzył Zakładowi [...] z siedzibą w K. (dalej "Skarżący") administracyjną karę pieniężną w wysokości 16 920,00 zł za zniszczenie 1 sztuki drzewa z gatunku klon jawor o obwodzie pnia 282 cm (na wysokości 130 cm), rosnącego na terenie działki geodezyjnej numer [...] , położonej w rejonie ul. [...] ([...]) w K.
Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 85 ust. 1 i 4b, art. 87a ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 3 i 8, art. 89 ust. 1 i 8, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (przywołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm.; dalej "u.o.p."), art. 104 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 189a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (przywołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Organ pierwszej instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Marszałek wyjaśnił, że odmówił wartości dowodowej jedynie ekspertyzie dendrologicznej z 19 stycznia 2023 r. z uwagi na fakt, że oparta została ona na niepełnym, a w zasadzie szczątkowym materiale wyjściowym, tj. o fotografie wykonane przed i po pracach związanych z zagospodarowaniem parku oraz o doniesienia literaturowe dotyczące zamierania klonów jaworów i dane klimatyczno-pogodowe. W dalszej części uzasadnienia Marszałek opisał ustalone w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy okoliczności faktyczne. Wskazał, że prace budowlane na terenie działki nr [...], położonej w rejonie ul. [...] w K. , prowadzone były na zlecenie posiadacza (trwałego zarządcy) tej nieruchomości, tj. Skarżącego. Żaden z dokumentów sporządzonych na etapie przygotowania inwestycji polegającej na rewitalizacji Parku [...] w K. nie zawierał jakichkolwiek zapisów dotyczących ochrony drzew w procesie inwestycyjnym. Za sporządzenie projektu zagospodarowania terenu, a także za wyłonienie wykonawcy prac odpowiada Skarżący jako inwestor. Jak wynika z zeznań świadków wykonawca realizował prace zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Wobec tego w oparciu o art. 88 ust. 2 u.o.p. należy przyjąć, że podmiotem odpowiedzialnym za zniszczenie drzewa jest Skarżący.
Skarżący realizując inwestycję nie dołożył należytych starań zmierzających do ochrony drzewa, których obowiązek podjęcia wynika m. in. z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 87a ust. 1 u.o.p.
Następnie Marszałek wyjaśnił, że pracownicy Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] , zajmujący się postępowaniami z zakresu ochrony terenów zieleni i zadrzewień (w tym pracownicy uczestniczący w postępowaniu zakończonym wydaną decyzją) posiadają wieloletnią praktykę zawodową oraz stosowne wykształcenie uprawniające do samodzielnego rozstrzygania w kwestiach stanu zdrowotnego drzew, ich żywotności, stwarzanego zagrożenia oraz oceny sposobu wykonania prac ziemnych w ich bezpośrednim sąsiedztwie oraz wpływu tychże prac na te drzewa.
Marszałek opisał sposoby zabezpieczania drzew w trakcie realizacji inwestycji i ocenił, że Skarżący nie zastosował żadnej z wymienionych metod. Drzewu naruszono system korzeniowy (zakres naruszenia systemu korzeniowego obrazuje zdjęcie o wskazanym numerze – odcięte końce korzeni są widoczne na pierwszym planie), co znacznie osłabia nie tylko jego żywotność (korzenie żywicielskie rozrastają się już kilka centymetrów poniżej powierzchni gruntu, tj. w części, która niemal całkowicie została usunięta), ale wręcz powoduje osłabienie jego umocowania w gruncie, a co za tym idzie zwielokrotnia ryzyko wywrotu takiego drzewa. Drzewo obudowane zostało kostką brukową z pozostawieniem niewielkiej misy ziemnej, wyniesionej ponad poziom gruntu i obudowanej z dwóch stron betonową palisadą, co drastycznie zmniejszyło dostępność wody.
Marszałek podkreślił, że wszelkie prace prowadzone w obrębie systemu korzeniowego drzewa powodujące ich usuwanie czy zagęszczenie gruntu, w którym się znajdują bądź zmianę poziomu gruntu, mają wpływ na żywotność drzewa. Zatem każde uszkodzenie systemu korzeniowego drzewa będzie oznaczało zniszczenie tego drzewa. Analiza dokumentacji fotograficznej obrazującej postęp i sposób wykonania prac ziemnych prowadzonych w pobliżu drzewa prowadzi do wniosku, że prace te skutkowały nadmiernym zagęszczeniem terenu wokół drzewa, zmianami poziomu gruntu, obcięciem korzeni oraz powodowaniem ich osuszenia.
Obecny stan zdrowotny drzewa jest na tyle zły, że nie może być w ogóle mowy, że drzewo to rokuje jakiekolwiek szanse na przeżycie. Korona drzewa została zredukowana w zakresie powyżej 50% z uwagi na konieczność usunięcia posuszu. Niemal cały posusz wydzielił się od strony betonowej palisady, która powstała w trakcie realizacji inwestycji.
Dowodami potwierdzającymi negatywny wpływ na drzewo prac związanych z rewitalizacją parku są również ekspertyzy dendrologiczne sporządzone przed objęciem drzewa ochroną pomnikową (20 listopada 2015 r.) oraz po zakończeniu prac budowlanych w jego pobliżu (28 października 2021 r.).
Marszałek stwierdził zatem, że w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych doszło do zniszczenia drzewa. Organ pierwszej instancji ustalił, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w świetle art. 88 ust. 10 u.o.p. i art. 89 ust. 10 u.o.p.
Wyjściowy stan zdrowotny drzewa ustalono w oparciu o opinię dendrologiczną z 2015 r., uchwałę Rady Miasta K. z dnia 1 czerwca 2017 r. dotyczącą objęcia drzewa ochroną pomnikową. Stan zdrowotny drzewa nie wzbudzał uwag na etapie przygotowania projektu zagospodarowania terenu. Marszałek stwierdził, że stopień ingerencji prowadzonych w sąsiedztwie drzewa prac był tak znaczny, iż jego wpływ na żywotność należało uznać za negatywny w stopniu nieodwracalnym.
Organ pierwszej instancji nie dopatrzył się możliwości zastosowania w sprawie art. 89 ust. 1 u.o.p. dotyczącego stanu wyższej konieczności. Marszałek szczegółowo przeanalizował możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jednakże ocenił, że w okolicznościach faktycznych sprawy wykluczone jest stosowanie tej instytucji.
Odnosząc się do wysokości wymierzonej kary Marszałek wskazał, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych koniecznym jest wymierzenie kary za jego zniszczenie w wysokości dwukrotnej opłaty za jego usunięcie. Do wyliczenia wysokości kary zastosowano obwód drzewa zmierzony w trakcie oględzin przeprowadzonych 16 listopada 2022 r. z uwagi na fakt, że powyższy pomiar jest dobrze udokumentowany. Różnice w obwodzie drzewa widoczne w różnych dokumentach zebranych w toku postępowania wynikają po pierwsze z upływu czasu pomiędzy poszczególnymi pomiarami, a także ze zmieniającego się w jego sąsiedztwie poziomu gruntu.
Marszałek wyjaśnił, że nie może być mowy o odroczeniu kary. Drzewo pozostaje obecnie w fazie zamierania, bez szans na podjęcie prawidłowej wegetacji. W toku postępowania stwierdzono usunięcie ponad 50% korony drzewa z uwagi na fakt, że była ona w tej części obumarła. W opinii dendrologicznej z 2021 r. jednoznacznie stwierdzono, że wskutek uszkodzenia systemu korzeniowego drzewo zamiera, proces jest zaawansowany, brak jest możliwości uratowania drzewa.
W odwołaniu od decyzji Skarżący zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia Marszałka zarzucając błędne ustalenia faktyczne sprawy oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego.
Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu pierwszej instancji. Kolegium ustaliło stan prawny odnoszący się do sprawy. Po analizie materiału dowodowego Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Marszałka jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym. W ocenie Kolegium Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie w sposób prawidłowy i zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium odniosło się do dowodów zebranych w toku postępowania i dokonało ich oceny wskazując, że jest ona zbieżna z oceną Organu pierwszej instancji. Marszałek rozważył zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i Organ odwoławczy w pełni zgadza się z dokonaną analizą odnośnie braku podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że argumenty podniesione przez Skarżącego nie są zasadne. Kolegium nie stwierdziło wadliwości postępowania Organu pierwszej instancji w zakresie wskazanym w odwołaniu i nie potwierdziło występowania wskazanych w tymże odwołaniu uchybień. Dopuszczone jako dowody w sprawie opracowania z 2015 r. i z 2021 r. zostały sporządzone przez biegłych z zakresu dendrologii, ochrony uprawy drzew, a więc przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Zaś opracowanie na które powołuje się Skarżący nie zostało przedłożone przez stronę postępowania, lecz przez świadka i jest dokumentem prywatnym. Dokument ten zawiera zatem przygotowany na zlecenie wykonawcy prac ziemnych pogląd w sprawie i nie ma szczególnej mocy dowodowej.
Skarżący zaskarżył decyzję Kolegium w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji. Ponadto o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący sformułował zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.:
1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez:
- nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że doszło do zniszczenia drzewa oraz, że Skarżący ponosi za to odpowiedzialność;
- niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, tzn. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność faktu zniszczenia drzewa oraz ustalenia ewentualnych przyczyn pogorszenia jego stanu zdrowotnego, a także terminu zdarzenia, z którym organy wiążą rzekome zniszczenie, w sytuacji w której organy dokonały ustaleń wyłącznie na podstawie dokumentacji przedłożonej przez UM K. z 2015 r. i 2021 r.;
- niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, przez błędne przyjęcie, że Skarżący nie nakazał Wykonawcy wykonywania prac ziemnych w okolicach korzeni drzew z uwzględnieniem art. 87a ust. 1 u.o.p., kiedy w rzeczywistości warunki takie zawarte były w projekcie budowlanym;
- niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, tzn. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia obwodu pnia drzewa w sytuacji, w której sam organ wskazuje, że istniały różne pomiary, a tym samym doszło do arbitralnego, niepopartego wiedzą i doświadczeniem uznania, że dokonany o wybrany przez organ pomiar jest pomiarem prawidłowym;
- niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i naruszenie zasad wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaszły przesłanki opisane w art. 87a ust. 1 u.o.p. z uwagi na przeprowadzenie niewłaściwie prac ziemnych wykonywanych w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa;
2) art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw wydanej decyzji, w tym:
- niewskazanie dlaczego organ odstąpił od zastosowania odroczenia na okres 5 lat płatności kary, o którym mowa w art. 88 ust. 8 u.o.p., co winno nastąpić w sytuacji, jeżeli stopień zniszczenia drzewa nie wyklucza zachowania jego żywotności;
- niewskazanie, dlaczego w opinii organu inwestor, a nie wykonawca, projektant czy wykonawca prac związanych z linią energetyczną odpowiadają za powstałe zniszczenie drzewa, co spowodowało również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez arbitralne przypisanie Skarżącemu odpowiedzialności, a pominięcie obiektywnych okoliczności wyłączających tę odpowiedzialność;
3) art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstaw uzasadniających przyjęcie ustaleń wynikających z przyjętego przez organy obu instancji stanu faktycznego oraz pomimo konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z uwagi na konieczność ustalenia okoliczności wymagających wiadomości specjalnych i wiedzy specjalistycznej;
4) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy na korzyść strony, tj. umorzenie postępowania w przypadku, gdy w sprawie występują niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego przy jednoczesnych podnoszonych przez Skarżącego zarzutach w zakresie m. in. prawidłowości wykonania prac ziemnych, zachowania żywotności drzewa, okoliczności związanych z pogodą mającą wpływ na stan drzewa;
5) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania przepisów, którym Skarżący uchybił prowadząc roboty budowlane poprzez Wykonawcę, w sytuacji gdy były one prowadzone na podstawie dokumentacji przygotowanej przez profesjonalny podmiot oraz roboty budowlane były prowadzone przez podmiot profesjonalny;
6) art. 189f k.p.a. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie;
7) art. 189a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez niewzięcie przez organ pod uwagę:
- wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czasu trwania tego naruszenia;
- stopnia przyczynienia się strony, na którą nakładana jest kara, do powstania naruszenia prawa;
- działania podjętego przez stronę dobrowolnie w celu usunięcia skutków naruszenia prawa;
- wysokości korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła.
W zakresie przepisów prawa materialnego sformułowano zarzuty naruszenia:
8) art. 88 ust. 2 u.o.p. poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna ze wskazanych w nim przesłanek;
9) art. 87a ust. 1 u.o.p. poprzez uznanie, że wykonywane prace prowadzone były w sposób niezgodny z ww. przepisem, a czynności podjęte przez Skarżącego były niewystarczające, w sytuacji w której organ w żaden sposób nie wykazał, że czynności te były niewystarczające, a jedynie ograniczył się do uznania – pomimo wymaganych wiadomości specjalnych w tym zakresie – że Skarżący nie wykonał odpowiednich czynności w jakimkolwiek zakresie;
10) art. 88 ust. 4 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której Skarżący wykazywał, że przedmiotowe drzewo zachowało żywotność, a w szczególności wypuszcza nowe pędy na gałęziach, co zgodnie z orzecznictwem rodzi po stronie organu obowiązek w zakresie zastosowania instytucji odroczenia płatności kary już w pierwotnej decyzji, nakładającej sankcję finansową na stronę postępowania, a tym samym organ winien zastosować ten przepis z uwagi na brak uznania administracyjnego w zakresie tejże regulacji.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sprawie nie został wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy pogorszeniem się stanu drzewa a pracami ziemnymi. Ekspertyza, na którą powołują się organy, nie została sporządzona na potrzeby postępowania, a celem jej nie było ustalenie zarówno faktu jak i przyczyn rzekomego zniszczenia drzewa. Organy wybiórczo potraktowały znajdujące się w dokumentach tezy, budując na ich podstawie fałszywy obraz rzeczywistości. Zdaniem Skarżącego ustawodawca nie zdefiniował zniszczenia drzewa ze względu na wykonywanie prac ziemnych. Nie można zatem wywodzić, że jeżeli doszłoby do wykonywania prac w obrębie korzenia drzewa z naruszeniem art. 87a ust. 1 u.o.p. to oznaczałoby to, że doszło do zniszczenia drzewa. W przypadku braku takiego ustawowego powiązania twierdzenia organów, że drzewo zostało zniszczone, gdyż przeprowadzono prace w okolicach korzenia z naruszeniem ww. przepisu jest całkowicie nieuprawnione.
Skarżący kwestionuje swoją odpowiedzialność administracyjną z uwagi na brak rozważenia w sposób wszechstronny relacji Skarżącego jako inwestora i wykonawcy robót w kontekście wykazania posiadania nieruchomości lub istnienia wiedzy lub zgody Skarżącego na zniszczenie drzewa. Organy w sposób dowolny dokonały ustaleń w zakresie czasu powstania/dokonania rzekomego zniszczenia.
Nadto w ocenie Skarżącego nawet gdyby uznać, że to Skarżący ponosi odpowiedzialność za zniszczenie drzewa to organ powinien odstąpić od wymierzenia kary z uwagi na znikomość naruszenia oraz fakt, że strona zaprzestała naruszania prawa.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkowało ich uchyleniem.
Zaskarżoną decyzją Kolegium uznało za prawidłową decyzję pierwszonstancyjną o nałożeniu na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Organy obu instancji stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p. W systemie korzeniowym drzewa objętego postępowaniem przeprowadzono prace mające wpływ na jego żywotność oraz statykę. Prace te polegały na usunięciu znacznej części systemu korzeniowego, zagęszczeniu gruntu, zmianie poziomu gruntu, pozostawieniu zbyt małej misy ziemnej oraz ograniczeniu dostępności wody. Prace te spowodowały zniszczenie drzewa w stopniu nieodwracalnym. Podmiotem odpowiedzialnym za zniszczenie drzewa jest Skarżący, będący zarówno posiadaczem nieruchomości, na której rośnie sporne drzewo, jak i inwestorem odpowiedzialnym za ww. prace.
Zarzuty skargi koncentrują się zaś na naruszeniach przepisów postępowania z zakresu postępowania dowodowego, które to uchybienia - w ocenie Skarżącego - w konsekwencji doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 88 ust. 2 u.o.p. Skarżący zarzuca nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędną jego ocenę.
Przechodząc do oceny legalności kontrolowanych decyzji należy wskazać, że stosownie do art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za m. in. zniszczenie drzewa lub krzewu (pkt 3). Kara pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.). Termin płatności kar wymierzonych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności (art. 88 ust. 4 u.o.p.).
Odnosząc się do kwestii zniszczenia drzewa należy zauważyć, że ustawodawca w art. 87a ust. 5 u.o.p. wskazał wprost, że zniszczenie drzewa stanowi usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 u.o.p. Jednakże regulacja art. 87a ust. 5 u.o.p. nie oznacza, że tylko tego rodzaju ingerencja w drzewo stanowi jego zniszczenie. Należy mieć na uwadze, że drzewo oprócz korony składa się z pnia i bryły korzeniowej. W związku z tym także negatywne oddziaływanie na te elementy drzewa może doprowadzić do jego zniszczenia. Różnica jest tylko taka, że w przypadku oddziaływania na koronę drzewa, organ będzie zobligowany do ustalania procentowego, o jaką część została ona zredukowana oraz czy wyczerpuje to przesłanki wymienione w art. 87a ust. 5 u.o.p. W przypadku zaś oddziaływania na pień lub bryłę korzeniową takich ograniczeń nie będzie, a ocena będzie musiała być przeprowadzona z punktu widzenia dendrologii (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2021, s. 709-710). Zniszczenie drzewa polega zatem na dewastacji któregoś z jego składników, co może doprowadzić do obumarcia drzewa. Aby więc można było mówić o zniszczeniu drzewa w pierwszej kolejności należy co najmniej stwierdzić, że jego żywotność uległa pogorszeniu. Każdą ingerencję w bryłę korzeniową (bez względu na zakres prac wykonanych w obrębie bryły korzeniowej) należy zatem ocenić pod kątem tego, czy spowodowała pogorszenie żywotności drzewa. W przypadku negatywnego oddziaływania na bryłę korzeniową zawsze jest bowiem mowa o zniszczeniu drzewa, gdyż ustawodawca nie przewidział odpowiedzialności za uszkodzenie drzewa w takich przypadkach (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., III OSK 7045/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że zniszczenie drzewa nie jest tożsame z całkowitym pozbawieniem go żywotności. Gdyby tak było to zbędne byłoby postanowienie art. 88 ust. 4 u.o.p. (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2021, s. 710).
Przepisy u.o.p. dotyczące wysokości i zasad wymierzania kar pieniężnych za zniszczenie drzew mają restrykcyjny charakter. Odpowiedzialność administracyjna za zniszczenie drzew jest obiektywna tzn. nie jest oparta na zasadzie winy. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej, jest działanie bezprawne, czyli naruszenie normy prawa administracyjnego. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., III OSK 816/21, opubl. w CBOSA). W sprawach tego rodzaju istotne znaczenie mają okoliczności faktyczne z chwili popełnienia deliktu.
Jak podkreśla się w orzecznictwie w postępowaniach o charakterze sankcyjnym, w których obciąża się podmioty administrowane obowiązkami w ramach retorsji za naruszenie przepisów prawa administracyjnego, próg staranności w gromadzeniu i rozważeniu materiału dowodowego jest podwyższony (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 listopada 2018 r., II SA/Rz 971/18, opubl. w CBOSA).
Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zobowiązane są przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (por. wyrok NSA z 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, opubl. w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązku prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego. Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się trafne.
Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa wymagało ustalenia stanu faktycznego co do tego czy na skutek przeprowadzonych prac w obrębie bryły korzeniowej drzewa objętego postępowaniem (w ramach inwestycji którą Skarżący zlecił podmiotowi profesjonalnemu) doszło do zniszczenia drzewa, a jeśli tak kto ponosi za to odpowiedzialność, tj. Skarżący czy wykonawca robót. Konieczne było także ustalenie daty zdarzenia, rodzaju zniszczonego drzewa oraz jego wymiarów, które to okoliczności mają wpływ na możliwość wymierzenia kary i ustalenia jej wysokości. Zatem w pierwszej kolejności organ był zobligowany do ustalenia - w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości - przesłanek zaistnienia odpowiedzialności administracyjnej za zniszczenie drzewa. Przy czym prowadzone przez organ postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do ustalenia wskazanych okoliczności w sposób zgodny z regułami zawartymi w k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, iż doszło do ingerencji w bryłę korzeniową drzewa (usunięcie znacznej części systemu korzeniowego) oraz do realizacji prac w obrębie bryły korzeniowej drzewa (zagęszczenie gruntu, zmiana poziomu gruntu, pozostawienie zbyt małej misy ziemnej, ograniczenie dostępności wody). Prace te doprowadziły do zniszczenia drzewa w sposób nieodwracalny. Ustaleń tych dokonano przede wszystkim na podstawie dokumentacji fotograficznej obrazującej postęp oraz sposób wykonania robót budowlanych w ramach inwestycji. Ponadto także na podstawie ekspertyz dendrologicznych z 20 listopada 2015 r. oraz z 28 października 2021 r. Jak podkreślił Marszałek w szczególności w ekspertyzie z 2021 r. jednoznacznie orzeczono o zniszczeniu drzewa ze wskazaniem przyczyn tego stanu rzeczy, tj. wskutek nieprawidłowo przeprowadzonych prac ziemnych w pobliżu drzewa.
Zauważyć należy, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeprowadzono dowód z oględzin drzewa (listopad i grudzień 2022 r.). W trakcie oględzin ustalono wymiary obwodu pnia drzewa (na wysokości 5 cm i 130 cm) oraz opisano stan drzewa. Wskazano, że drzewo jest po redukcji korony (prace przeprowadzono we wrześniu 2022 r.), a na powstałych gałęziach widoczne jest ulistnienie (oględziny w listopadzie 2022 r.). Widoczne są miejscowe zmiany na pniu (oględziny w listopadzie 2022 r.). Protokoły z oględzin nie zawierają żadnych ustaleń merytorycznych dotyczących m. in. skali zniszczeń drzewa i ich kwalifikacji, daty zniszczenia drzewa, przyczyn zniszczenia czy danych sprawcy zniszczenia. Dowód z oględzin nie zawiera zatem ustaleń do stwierdzenia zaistnienia odpowiedzialności administracyjnej Skarżącego za zniszczenie drzewa.
Jeśli chodzi o dokumentację fotograficzną to jej analiza została przeprowadzona przez pracowników wyspecjalizowanej w zakresie ochrony przyrody komórki organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wskazane przez niego zdjęcia potwierdzają, że prace inwestycyjne wykonano z naruszeniem zasady opisanej w art. 87a ust. 1 u.o.p., a zatem wystąpiły czynniki stresogenne mające wpływ na stan zdrowotny drzewa. Przy czym uznał, że każde uszkodzenie systemu korzeniowego drzewa oznacza zniszczenie tego drzewa. Zauważyć należy, że wnioski wyciągnięte przez Organ pierwszej instancji co do faktu zniszczenia drzewa i jego przyczyn zostały oparte wyłącznie o dowody pośrednie, tj. dokumenty. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził szczegółowej inspekcji drzewa ani żadnej specjalistycznej diagnostyki drzewa w terenie. Organ nie rozpoznał zasięgu systemu korzeniowego drzewa. Nie ocenił lokalizacji drzewa, fazy rozwoju drzewa ani żadnych czynników występujących w lokalizacji drzewa. Stan zdrowotny drzewa, rodzaj i skalę zniszczeń oraz przyczyny tego stanu rzeczy Marszałek ustalił wyłącznie w oparciu o materiał zdjęciowy obrazujący przebieg i stopień zaawansowania prac budowlanych. W uzasadnieniu decyzji nie powołano się na żadne fachowe publikacje z dziedziny dendrologii, a jedynie ogólnikowo wskazano na liczne opracowania dostępne w formie książkowej, prasie specjalistycznej i w internecie.
Podkreślić trzeba, że Skarżący od początku postępowania kwestionował negatywny wpływ prac inwestycyjnych wykonanych w obrębie bryły korzeniowej drzewa na żywotność drzewa, a także fakt, że drzewo zostało zniszczone w sposób nieodwracalny. W odwołaniu od decyzji Skarżący zakwestionował odrzucenie przez Marszałka ekspertyzy dendrologicznej z 2023 r. (przedłożonej przez świadka) jako dowodu w sprawie. Skarżący kwestionował zatem prawidłowość wniosków do jakich doszedł Organ pierwszej instancji na podstawie analizy tylko i wyłącznie dokumentacji fotograficznej i ekspertyz z 2015 r. i z 2021 r.
W tych okolicznościach zdaniem Sądu za niedopuszczalne należy uznać oparcie się, przy ustalaniu kary pieniężnej za zniszczenie drzewa, na ustaleniach poczynionych przez pracowników organu administracji odnośnie negatywnego wpływu wykonanych prac budowlanych na bryłę korzeniową drzewa, bez możliwości weryfikacji prawidłowości wyciągniętych przez nich wniosków. Z art. 84 § 1 k.p.a. wynika, iż w sytuacji gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ administracji może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wówczas, gdy przy jej rozpoznawaniu wyłoni się zagadnienie, którego wyjaśnienie wykracza poza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych z określonej dziedziny. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania w obszarze bryły korzeniowej drzewa określonych prac budowlanych i ustalenia sposobu ich wykonania. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między zniszczeniem drzewa (pogorszeniem lub utratą żywotności przez drzewo) a zachowaniami konkretnego podmiotu. Wymaga to odpowiedniej wiedzy z zakresu dendrologii. Celowe jest zatem dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Tym bardziej w sytuacji, gdy oparte o materiał zdjęciowy ustalenia w zakresie faktu i przyczyn zniszczenia drzewa były przez Skarżącego w całości kwestionowane.
W sprawie kary pieniężnej za zniszczenie drzew organ administracji stosuje przepis prawa mający charakter represyjny. Na stronę ma być nałożona sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej w znacznej wysokości. Stronie, wobec której sankcja ta jest stosowana, należy zapewnić prawo do obrony i możliwość udowodnienia wskazywanych przez nią okoliczności, mających z punktu widzenia nałożenia kary zasadnicze znaczenie. Strona, która sama nie posiada wiedzy specjalistycznej ma prawo do żądania weryfikacji ustaleń organu wymagających wiadomości specjalnych przez biegłego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 maja 2008 r., II SA/Gd 130/08, opubl. w CBOSA).
Rację ma Skarżący, że ekspertyzy z 2015 i 2021 r nie zostały sporządzone na okoliczności istotne w niniejszym postępowaniu. Ekspertyzom tym można postawić te same zarzuty, które Organ pierwszej instancji stawiał opinii prywatnej z 2023 r. w zakresie materiału wyjściowego będącego podstawą ich sporządzenia. Zostały one wykonane przed wszczęciem postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, a ich przedmiotem nie były zagadnienia dotyczące wpływu prac budowlanych na żywotność drzewa objętego postępowaniem. Ponadto ekspertyzy te nie stanowią opinii biegłych. Opinia biegłego czy biegłych – jak każdy dowód – powinna zostać przeprowadzona w ramach danego postępowania (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00, LEX nr 81989.). Opinia biegłego wydana przed wszczęciem postępowania nie jest opinią w rozumieniu przepisów k.p.a., nie ma zatem waloru tego rodzaju dowodu w postępowaniu, stanowi natomiast dowód z dokumentu (por. wyrok NSA z 24 września 1992 r., I SA 807/92, opubl. w CBOSA).
Organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości czasu w jakim doszło do zniszczenia spornego drzewa. Z jednej strony przyjęły, że naruszenie systemu korzeniowego skutkujące zniszczeniem drzewa miało miejsce w listopadzie 2018 r., a z drugiej strony, że naruszenie prawa trwało w trakcie całej realizacji inwestycji (prace ziemne trwały od 27 sierpnia 2018 r. do 26 czerwca 2019 r.). Co do obwodu pnia drzewa wskazano, że przyjęto pomiar z oględzin z listopada 2022 r., gdyż jest on dobrze udokumentowany. Jednocześnie Marszałek przyznał, że z dokumentów zebranych w toku postępowania wynikają różnice w obwodzie drzewa co jest konsekwencją upływu czasu pomiędzy pomiarami oraz zmieniającego się w sąsiedztwie drzewa poziomu gruntu. Należy w tym miejscu podkreślić, że trudności z ustaleniem okoliczności stanu faktycznego nie zwalniają organu z obowiązku dokonania takich ustaleń i nie dają podstaw do orzekania na podstawie przypuszczeń i domniemań. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia organu można uznać za poprawne tylko wtedy, gdy organ środkami przewidzianymi przez k.p.a. dowiedzie wskazanych okoliczności (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2001/11, opubl. w CBOSA).
Organy uznały, że stopień ingerencji prowadzonych w sąsiedztwie drzewa prac był tak znaczny, iż ich wpływ na żywotność należało uznać za negatywny w stopniu nieodwracalnym. Wniosek ten został wywiedziony wyłącznie w oparciu o ekspertyzę z 28 października 2021 r. (podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana 28 czerwca 2023 r.). Wniosek w tym przedmiocie stoi przy tym w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w protokołach oględzin drzewa, z których wynika, że drzewo żyje. Ponadto z wyjaśnień Skarżącego, złożonych na rozprawie 14 czerwca 2024 r., wynika, że drzewo zachowało swoją żywotność na dowód czego Skarżący przedłożył do akt sprawy zdjęcie wykonane 5 lipca 2023 r. W tych okolicznościach uznać należy, że fakt utraty żywotności przez drzewo, na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji, nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.
Brak wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności, prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Organy nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem braki dowodowe dotyczą przesłanek odpowiedzialności administracyjnej z art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. W świetle k.p.a. w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa z art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., to organ zobowiązany jest udowodnić zaistnienie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej. Strona może, ale nie musi podejmować obrony. Tylko jeżeli organ środkami przewidzianymi przez k.p.a., dowiedzie zaistnienia ww. przesłanek, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary administracyjnej można uznać za poprawne. Organ odwoławczy bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydana przez Marszałka decyzja jest prawidłowa, czym naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się również w należyty sposób do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zatem stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na fakt, że stan faktyczny nie został w sprawie prawidłowo ustalony i oceniony w zakresie odpowiedzialności Skarżącego za zniszczenie drzewa, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących zastosowania regulacji art. 189f k.p.a., art. 189a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 87a ust. 1, art. 88 ust. 2 i ust. 4 u.o.p.
Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności organ uzupełni materiał dowodowy poprzez m. in. uzyskanie opinii biegłego co do wpływu prac budowlanych, realizowanych na zlecenie Skarżącego, na żywotność drzewa objętego postępowaniem. Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście ziszczenia się przesłanek do ustalenia odpowiedzialności administracyjnej Skarżącego za zniszczenie drzewa i zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. W zależności od poczynionych ustaleń, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.