II SA/Gl 176/26

II SA/Gl 176/26 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2026 poz 524
art. 50 ust. 1 , art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 grudnia 2025 r. nr WINB-WOA.7721.285.2025.AS w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 lipca 2025 roku, nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 524, dalej jako: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.(dalej: PINB) nakazał R. S. (dalej: strona, skarżący, inwestor):
- doprowadzenie robót budowlanych związanych ze zmianą elewacji budynku przy ul. [...] w B. na działce nr ewid. [...], obręb [...], wykonanych bez dokonanego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej oraz z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] (uchwała Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r.; Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...] – dalej: m.p.z.p.) – do zgodności z przepisami, poprzez:
1) rozbiórkę wykonanego ocieplenia ścian budynku w elewacji północnej - frontowej w zakresie obejmującym ściany podmurówki parteru i pionu klatki schodowej, w elewacji zachodniej i wschodniej w zakresie obejmującym ściany podmurówki i parteru;
2) rozbiórkę okna w elewacji północnej, frontowej w kondygnacji parteru w skrzydle zachodnim budynku i zamurowanie powstałego otworu.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że posesja objęta niniejszym postępowaniem znajduje się na terenie, dla którego uchwalony został m.p.z.p. W rejestrach organu administracji architektoniczno-budowlanej nie odnaleziono pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r. nakazano wstrzymanie robót budowlanych. Roboty wykonane zostały niezgodnie z planem miejscowym (§ 10 pkt 3 lit. h m.p.z.p.), co potwierdził także przedstawiciel konserwatora zabytków. Wykonane roboty budowlane stanowią przypadek określony art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.
Odwołanie wniósł inwestor zarzucając brak podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji. Nie zawarł szczegółowej argumentacji. Uzupełnił ją w piśmie z 3 września 2025 r., złożonym po terminie wniesienia odwołania.
Decyzją z dnia 10 grudnia 2025 r., nr WINB-WOA.7721.285.2025.AS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił m. in., że decyzja organu I instancji była prawidłowa. Uwzględniała stan faktyczny i prawny. Roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z planem miejscowym, co potwierdził także przedstawiciel konserwatora zabytków. Wykonane roboty budowlane stanowią przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., gdyż wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa miejscowego. Nadto, przedmiotowy budynek został objęty ochroną prawną wynikającą m. in. z przepisów dotyczących ochrony zabytków, poprzez włączenie do gminnej ewidencji zabytków Miasta B., a także wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie ma podstaw do tego, aby w trybie naprawczym pomijać wymagania stawiane inwestorowi działającemu zgodnie z prawem.
Strona, działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie:
1) art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia sprawy i automatyczne przyjęcie, że jedynym dopuszczalnym środkiem jest nakaz rozbiórki, bez analizy możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem;
2) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego zastosowanie bez wykazania, że usunięcie niezgodności w inny sposób niż rozbiórka jest niemożliwe;
3) art. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na interpretacji pojęć ocennych ("utrzymanie bryły", "wystrój elewacji") w sposób nadmiernie restrykcyjny, nieuwzględniający charakteru robót oraz zasady proporcjonalności;
4) art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b.;
5) art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a., tj. zasady proporcjonalności wynikającej z Konstytucji RP oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, poprzez zastosowanie środka najbardziej dolegliwego dla inwestora, podczas gdy w pierwszej kolejności należało podjąć próbę legalizacji samowoli budowlanej;
6) art. 48a p.b., poprzez jego niezastosowanie – na podstawie tego przepisu właściciel obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację, jeśli organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustali, że dopuścił się samowoli budowlanej;
7) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego niezastosowanie;
8) art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) p.b., poprzez jego niezastosowanie – z treści tych przepisów wynika, że wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia;
9) art. 30 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) p.b., poprzez zastosowanie art. 30 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. do niniejszej sprawy, a w konsekwencji stwierdzenie, że konieczne było uzyskanie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych przed rozpoczęciem docieplania budynku.
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podano m. in., że obiekt nie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. WINB nie podał, poza normami kompetencyjnymi, żadnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnił, które przepisy analizował i w jakim zakresie. Gdyby okazało się, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) p.b., to dlaczego żaden z organów nie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakładając na inwestora obowiązek zasięgnięcia opinii konserwatora zabytków przed przywróceniem do stanu poprzedniego? Naruszona została przez oba organy zasada proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W świetle art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Organ I instancji wyraźnie wskazał, że spełniona została przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., bowiem doszło do wykonania robót budowlanych w sposób sprzeczny z zapisami m.p.z.p. § 10 pkt 3 lit. h tego aktu wyraźnie wskazuje, że dla budynku przy ul. [...] konieczne jest utrzymanie bryły, gabarytów, wysokości i kształtu dachu budynku (dwuspadowy z facjatami, nad wieżyczką czterospadowy i stożkowy [...]) wraz z wystrojem elewacji (kamienna podmurówka, narożna wieżyczka z ażurową latarnią i kutą kratą, szalowanie szczytu pod okapem, płycinowy ornament fryzu pod daszkiem wieży, drewniane wsporniki okapu, poidełko w przyziemiu elewacji północnej z rzeźbą [...] z napisem "[...]", ceglane kominy, dachówka daszku i [...] wieży – "[...]"), zachowanie oryginalnej wielkości i kształtu otworów okiennych (arkadowe w szczycie elewacji południowej i prostokątne) z pierwotnym podziałem kwater stolarki okiennej (dwu- i trójskrzydłowa cztero- i sześciokwaterowa), utrzymanie tynków gładkich w elewacjach z ekspozycją elementów dekoracyjnych, zachowanie elementów ogrodzenia (kamienne słupki bramne i narożne, siatka furtki i przęseł płotu), docelowo - przywrócenie pierwotnej bryły i wystroju elewacji budynku według ikonografii z odtworzeniem drewnianej werandy w miejscu zabudowanego ryzalitu elewacji frontowej, z odtworzeniem dekoracyjnej balustrady balkonu wieży, przywróceniem pierwotnej wielkości otworów okiennych i tradycyjnej stolarki okiennej wraz z drewnianymi okiennicami, odtworzeniem napisu z nazwą "[...]", przywróceniem promienistych sterczyn w szczytach i żeliwnej chorągiewki sterczyny wieżyczki, uzupełnieniem ubytków rzeźby poidełka, wprowadzenie ceramicznego pokrycia głównej połaci dachowej, usunięcie elementów szpecących związanych z infrastrukturą energetyczną i wtórnych przybudówek, zakaz dalszych przeróbek i zmiany kształtu otworów okiennych oraz innych elementów bryły i wystroju budynku.
Jeśli strona uważa, że ów akt prawa miejscowego nie spełnia standardów poprawnej legislacji (np. poprzez używanie zwrotów niejednoznacznych, ocennych) bądź narusza zasadę własności, proporcjonalności bądź inną, przysługiwała możliwość złożenia skargi na ww. akt w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662). Organ administracji publicznej (tu nadzoru budowlanego) działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), zatem także na podstawie ww. zapisów prawa miejscowego i nie ma kompetencji by samodzielnie je podważać (art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP).
Organ miał również prawo współdziałać z innymi organami, w tym ze służbą ochrony zabytków, dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Art. 7b k.p.a. stanowi bowiem, że "W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy." Jednocześnie z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 kwietnia 2025 r. wynika, że
budynek, ze względu na swe walory, znajduje się "(...) w gminnej ewidencji zabytków." Także pismo z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z [...] listopada 2025 r. stwierdza, że ww. budynek został włączony do gminnej oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków. Potwierdzono w nim również w sposób szczegółowy sprzeczność wykonanych prac z m.p.z.p.
Nadanie nieruchomości ww. szczególnego statusu uzasadniało jego ochronę, która znajduje swe odzwierciedlenie m. in. w zapisach m.p.z.p. Pisma organów współdziałających są dokumentami urzędowymi korzystającymi z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1 – 3 k.p.a.).
Kwestionowanie statusu zabytku w powyższych okolicznościach nie może zostać uwzględnione, tym bardziej, że m.p.z.p. wprost w § 10 pkt 3 określa "zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków".
Przy tym art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 z późn. zm.) wskazuje, że formą ochrony zabytków jest m. in. ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pkt 4). Objęcie zabytku ochroną – przez zastosowanie jednej z form wymienionych w tym przepisie – wywiera skutki zarówno w odniesieniu do organów władzy publicznej, jak i w stosunku do dysponenta zabytku (zob. A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ochrona zabytków. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, Lex-el, art. 7, teza 1).
Jeśli taki szczególny status obiektu budowlanego jest kwestionowany, należało ewentualnie podważyć zapisy ww. aktu prawa miejscowego w trybie do tego przewidzianym.
Postępowanie naprawcze nie było prowadzone w trybie art. 48 p.b., który dotyczy budowy we wskazanych tam sytuacjach, a w trybie art. 50 ust. 1 p.b., w związku z tym zastosowanie ma art. 51 p.b., który określa rodzaje decyzji wydawanych w tej kategorii przypadków. Przepis ten daje organowi możliwość wydania rozstrzygnięć określonego rodzaju:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (...).
Ideą postępowania w tym trybie jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, także miejscowym. Plan ten obowiązywał także w dacie wykonywania ww. robót budowlanych. Wobec jego zapisów, nakazujących utrzymanie wystroju elewacji, zakazujących dokonywania przeróbek i zmian kształtu otworów okiennych oraz innych elementów bryły i wystroju, wykonane roboty budowlane stanowią naruszenie porządku architektonicznego określonego w przepisach, które przez stronę we właściwym trybie nie zostały zakwestionowane.
W orzecznictwie sądowym powszechnie aprobowany jest pogląd, według którego prowadzenie robót budowlanych – nawet gdyby nie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – dokonane wbrew postanowieniom m.p.z.p., jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji robót niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Konsekwencją jest tu zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 p.b. (zob. np. wyrok NSA z 28 września 2023 r., II OSK 3266/20).
Brak jest możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych z uwagi na ich niezgodność z przepisami, której nie można usunąć w systemie naprawczym w ramach przepisów leżących we właściwościach organu nadzoru budowlanego. W szczególności nie znajdzie zastosowania możliwość odstępstw, o której mowa w art. 9 ust. 1 – 6 p.b., gdyż dotyczy ona wyłącznie przepisów techniczno-budowlanych, a także jest stosowana jedynie na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej i przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (np. wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r., II OSK 3240/20).
Stąd organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., zasadnie uznając, że wobec braku przesłanek do legalizacji robót, zastosowanie w powyższych okolicznościach art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. byłoby bezcelowe i niezgodne z prawem.
Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 § 3 k.p.a.).
Skoro skarga jest szeroka i merytoryczna, stąd nie można twierdzić, że uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe, bądź niepełne (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można bowiem polemizować merytorycznie z treściami, których w uzasadnieniu nie ma bądź są niezrozumiałe.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c), art. 29 ust. 7 pkt 2, art. 30 ust. 4, art. 48a, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.