II SA/Gl 158/26

II SA/Gl 158/26 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 611
art. 21 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Starcza z dnia 30 listopada 2020 r. nr 134.XIX.2020 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ nadzoru"), na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 662; dalej "u.s.g.") wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Starcza z dnia 30 listopada 2020 r. nr 134.XIX.2020 w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Starcza na lata 2021-2025" (Dz. U. Woj. Śląsk. z 2020 r. poz. 8651; dalej "Uchwała").
Wskazanej wyżej Uchwale zarzucono naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611; dalej "u.o.p.l.") oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja RP"). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Organ nadzoru wskazał m. in., że analiza treści art. 21 ust. 2 u.o.p.l. prowadzi do stwierdzenia, że określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, ustawodawca wyznaczył granice tego upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. Rada gminy zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawodawcę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W ramach udzielonej organowi stanowiącemu delegacji, organ ten nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.
Analiza treści art. 21 ust. 2 u.o.p.l. w brzmieniu właściwym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Starcza nie wypełniła delegacji ustawowej albowiem w treści Uchwały nie zawarła analizy potrzeb wynikających ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata. W Uchwale Rada postanowiła, że nie planuje remontów, ale powinien zostać opisany plan modernizacji budynków i lokali. Tymczasem Uchwała nie zawiera planu modernizacji budynków i lokali z podziałem na kolejne lata.
Przede wszystkim jednak, kwestionowana Uchwała nie reguluje w sposób prawidłowy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, a tym samym nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. Uprawnienie do określenia w wieloletnim programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu musi być realizowane z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 u.o.p.l.
W odniesieniu do mieszkaniowego zasobu gminy, stawki czynszu, o których mowa w art. 7 ww. ustawy ustala organ wykonawczy gminy (tu: Wójt Gminy Starcza) zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.p.p.l., czyli zasadami polityki czynszowej ustalonymi przez Radę Gminy w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Regulacja rozdziału 5 pkt 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały nie wypełniła prawidłowo delegacji art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. Warunki obniżania czynszu stanowią element obligatoryjny programu. W ramach warunków obniżających czynsz, Rada powinna uwzględnić wskazane przez ustawodawcę czynniki obniżające wartość użytkową lokalu. Przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p.l. nakładają na wójta obowiązek ustalenia stawki czynszu z uwzględnieniem wszystkich enumeratywnie wyliczonych czynników. Przesłanki te muszą być bezwzględnie respektowane w uchwale organu stanowiącego gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Stanowią one bowiem minimum, które uchwałodawca musi uwzględnić w przyjmowanym programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Pominięcie w regulacjach dotyczących warunków obniżania czynszu choć jednego z obligatoryjnych czynników wpływających na wysokość czynszu oznacza niewłaściwe i niepełne unormowanie obligatoryjnego elementu programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, wymaganego przepisem art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., a tym samym podjęcie uchwały w sposób istotnie naruszającej prawo.
Rada Gminy w Uchwale nie odniosła się do czynników obniżających wartość użytkową lokalu wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.o.p.l., tj. położenia budynku, położenia lokalu w budynku oraz stanu instalacji, w które wyposażony jest budynek i lokal. Organ jako czynniki obniżające wartość użytkową lokalu wskazał jedynie: wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ogólny stan techniczny budynku, nie określając pozostałych czynników obniżających wartość użytkową lokalu. Wójt ustalając wysokość stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego powinien uwzględnić wszystkie czynniki obniżające wartość użytkową lokalu określone w art. 7 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli dotyczą konkretnego lokalu, a nie uwzględniać tylko niektóre z nich.
Dalej Wojewoda wskazał na nieprawidłowy zapis pkt 1 w rozdziale 5 załącznika do Uchwały. W jego ocenie Rada Gminy nie ma kompetencji do ustalania częstotliwości, z jaką wójt ustala stawkę bazową czynszu. Częstotliwość dokonywania podwyżek czynszu została bowiem uregulowana w art. 9 ust. 1b u.o.p.l., a rada gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych, a przede wszystkim wkroczyła w uprawnienia wójta.
Ponadto Organ nadzoru zwrócił uwagę, że regulacje rozdziału 5 pkt 3 i pkt 7 załącznika do Uchwały stanowią modyfikację odpowiednio art. 2 ust. 1 pkt 8 i art. 8a ust. 1 u.o.p.l. Z kolei przepis rozdziału 5 pkt 6 załącznika do Uchwały stanowi materię właściwą do uregulowania w umowie najmu lokalu, co oznacza, że Rada Gminy Starcza wkroczyła poza zakres delegacji ustawowej.
W dalszej części uzasadnienia skargi, Organ nadzoru wskazał, że regulacje zawarte w rozdziale 6 załącznika do Uchwały nie wypełniają delegacji zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 5 u.o.p.l. bowiem nie ujęto w nim sposobu i zasad zarządzania, a jedynie wskazano podmiot zarządzający.
W rozdziale 7 załącznika do Uchwały, Rada nie określiła prawidłowo źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej z podziałem na kolejne lata (art. 21 ust. 2 pkt 6 u.o.p.l.). Rada wskazała jedynie źródła finansowania, jednakże bez wskazania jak będzie kształtowało się finansowanie gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. Powyższe stanowi niepełne, a zatem nienależyte wypełnienie normy kompetencyjnej. Rada Gminy w rozdziale 7 załącznika do Uchwały nie uwzględniła w ogóle: kosztów modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli; wydatków inwestycyjnych. Tym samym nie doszło do wypełnienia delegacji z art. 21 ust. 2 pkt 7 u.o.p.l. Nadto Rada powinna była w programie określić m. in. niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, czego nie uczyniła. Program nie wypełnia więc również delegacji z art. 21 ust. 2 pkt 8a u.o.p.l.
W końcu Organ nadzoru wskazał, że w § 3 Uchwały postanowiono o utracie mocy poprzednio obowiązującej uchwały nr 60.IX.2015 z 24 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Starcza. Ww. uchwała została podjęta na okres 5 lat, a co za tym idzie po upływie tego okresu przestała obowiązywać. Rada Gminy nie była zatem władna regulować kwestii utraty mocy obowiązującej.
W odpowiedzi na skargę Gmina Starcza (dalej "Gmina"), reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o nie orzekanie o stwierdzeniu nieważności Uchwały, lecz o wydaniu Uchwały z naruszeniem prawa. Wskazała, że Uchwała przeszła pozytywną weryfikację przez nadzór prawny Wojewody, który nie zgłosił do niej zastrzeżeń. Ponadto została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i aktualnie nie obowiązuje. Zastrzeżenia Wojewody sprowadzają się w głównej mierze do tego, że Uchwała ta nie zawiera niektórych wymaganych uregulowań. Wojewoda co do zasady nie miał uwag co do zapisów zawartych w Uchwale. Nadto niektóre z zarzutów nie są zasadne. Gmina wskazała, że nie planuje remontów, a tym samym nie zostało pominięte zagadnienie dotyczące analizy potrzeb wynikających ze stanu technicznego budynków i lokali. Sąd badając sprawę winien uwzględnić też skutki jakie może rodzić stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. Gmina nie ma już możliwości skorygowania zapisów Uchwały. Zasadne jest pozostawienie w obrocie chociażby tej części Uchwały, która była poprawna, co jednocześnie nie spowoduje niewykonalności aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej podstawą materialnoprawną jest art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. Bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skargę na akt prawa miejscowego wywiódł Wojewoda w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tej regulacji organ nadzorujący działalność gminy, którym w kontrolowanej sprawie był Wojewoda, po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA" z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05 i postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Sąd uznał zatem skargę Wojewody za dopuszczalną.
Dodać również należy, że dopuszczalna jest skarga na akt prawa miejscowego, który już nie obowiązuje (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., Dz. U. Nr 109, poz. 527). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), a zatem uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W odniesieniu do uchwał, którym przysługuje status aktu prawa miejscowego, przepisy zawarte w nieobowiązującej już uchwale mogą jeszcze wywoływać skutki prawne. W oparciu o takie przepisy mogą być prowadzone postępowania przed organami administracji publicznej, jak również przed sądami powszechnymi czy administracyjnymi.
Zaskarżona Uchwała zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kształtujące sytuację prawną osób wynajmujących mieszkania należące do zasobu Gminy, dlatego mogą one stanowić przedmiot oceny zachowania jej adresatów mających miejsce przed utratą mocy obowiązującej przez Uchwałę, już po tym jak została ona usunięta z obrotu prawnego. W tej sytuacji upływ czasu od daty podjęcia Uchwały oraz okoliczność, że Uchwała ta już nie obowiązuje, nie stanowią przesłanek braku możliwości stwierdzenia jej nieważności.
Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według postanowień art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, opubl. w CBOSA). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006 r., I OSK 1336/05, opubl. w CBOSA).
Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że wydano ją z istotnym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z brzmienia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zasada hierarchii źródeł prawa obliguje organ realizujący upoważnienie ustawowe do ścisłego przestrzegania jego zakresu. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Uchybienie w tym ostatnim zakresie w przypadku uchwał świadczy o pominięciu uchwałodawczym. Zgodnie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona Uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 21 ust. 1 i 2 u.o.p.l. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali (art. 21 ust. 2 u.o.p.l.).
Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 21 ust. 2 u.o.p.l. zawiera obligatoryjne elementy, jakie musi określać wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" oznacza, że rada może zamieścić w uchwale jeszcze inne dodatkowe regulacje. Jednakże uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. bowiem wieloletni program "powinien" obejmować zagadnienia wskazane w pkt 1-8 tego przepisu. Wobec tego uchwała rady gminy powinna kompleksowo regulować wszystkie przykładowo wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie (pkt 1-8) oraz uczynić to w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Brak uregulowania choćby jednego z tych punktów przesądza o niekompletności aktu prawa miejscowego, a tym samym stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jego nieważności w całości (por. m.in. wyroki NSA z: 25 czerwca 2010 r., I OSK 410/10 i 22 kwietnia 2006 r., III OSK 1109/23; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dalej "WSA", w Gliwicach z 15 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1456/19 i 12 stycznia 2023 r., II SA/Gl 738/22; wyrok WSA w Łodzi z 18 lutego 2020 r., III SA/Łd 1071/19 – opubl. w CBOSA).
Wobec powyższego Sąd, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały, uznał, że podjęta ona została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość Uchwały ma charakter istotny bowiem dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 u.o.p.l. Niewypełnienie zakresu regulacji określonej w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. uzasadnia stwierdzenie nieważności Uchwały w całości nawet w przypadku, gdy pozostałe zapisy ujęte w jej treści są niewadliwe (por. wyrok WSA w Opolu z 24 czerwca 2021 r., II SA/Op 314/20, opubl. w CBOSA).
Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt 2 u.o.p.l. Rada uchwalając program nie dokonała analizy potrzeb wynikających ze stanu technicznego budynków i lokali oraz nie zawarła planu modernizacji budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata. W wieloletnim programie wskazano, że w latach 2021 - 2025 nie planuje się remontów, lokale są w dobrym stanie technicznym i nie wymagają remontów kapitalnych. Zapisy Uchwały nie zawierają jednak prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach. Rada nie określiła także planu modernizacji budynków i lokali z podziałem na kolejne lata. Dostosowując program do uwarunkowań lokalnych, rada gminy nie może pominąć obligatoryjnych zagadnień wskazanych w upoważnieniu ustawowym.
Zasady jest także zarzut skargi dotyczący niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. W przepisie art. 21 ust.2 pkt 4 u.o.p.l. określono, że program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy winien regulować zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Regulując zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu Rada powinna była uwzględnić co najmniej wszystkie wymienione w art. 7 ust. 1 u.o.p.l. o czynniki, tj.: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku. Konieczne było także przypisanie każdemu z tych czynników określonej wartości, o którą obniżony zostanie czynsz. Rada Gminy w Uchwale nie odniosła się do czynników obniżających wartość użytkową lokalu wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.o.p.l., tj. położenia budynku, położenia lokalu w budynku oraz stanu instalacji, w które wyposażony jest budynek i lokal.
Słusznie Wojewoda wskazuje, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 5 u.o.p.l. Rada wskazała jedynie podmiot, tj. Wójta Gminy, który wykonywać będzie czynności związane z zarządzaniem mieszkaniowym zasobem gminy w okresie obowiązywania wieloletniego programu mieszkaniowego. Rada nie określiła zatem ani sposobu ani zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywanych zmian w tym zakresie w kolejnych latach.
Za zasadny należy uznać zarzut Organu nadzoru, że w rozdziale 7 załącznika do Uchwały nie określono prawidłowo źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej z podziałem na kolejne lata. Rada wskazała jedynie źródła finansowania, jednakże bez wskazania, jak będzie kształtowało się finansowanie gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. Powyższe stanowi o niewypełnieniu normy kompetencyjnej z art. 21 ust. 2 pkt 6 u.o.p.l.
Rację ma też Wojewoda wskazując, że Rada nie wypełniła delegacji wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 8 u.o.p.l. W rozdziale 7 załącznika do Uchwały nie uwzględniła kosztów modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także kosztów inwestycyjnych. W wieloletnim programie nie określono niezbędnego zakresu zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali. Wskazane zagadnienia są elementami obligatoryjnymi wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.
Za zasadny należy uznać zarzut Wojewody dotyczący unormowania rozdziału 5 pkt 1 i pkt 6 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Zagadnienie częstotliwości podwyżek czynszu i sposób i termin jego zapłaty po pierwsze nie znajduje się w zakresie przedmiotowym upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 2 u.o.p.l., po drugie zawieranie umów najmu lokali i co się z tym wiąże, określanie praw i obowiązków stron umowy należy do kompetencji organu wykonawczego gminy. Rada dokonała także odstępstwa od regulacji ustawowych regulujących częstotliowość i zasady podwyżek czynszu. Niedopuszczalną modyfikację przepisów art. 2 ust. 1 pkt 8 i art. 8a ust. 1 u.o.p.l. stanowią regulacje rozdziału 5 pkt 3 i pkt 7 załącznika do zaskarżonej Uchwały. W końcu zbędny jest zapis § 3 Uchwały regulujący kwestię utraty mocy obowiązującej wieloletniego programu na lata 2016-2020 z racji tego, że wieloletni plan traci moc po upływie okresu, na jaki został przyjęty. Jednakże naruszenia te nie mogłyby stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności Uchwały w całości, a jedynie w części odnoszącej się do błędnych zapisów. Wobec faktu, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, to rozważania w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec powyższego w przekonaniu Sądu, Rada Gminy Starcza nieprawidłowo wypełniła delegację ustawową z art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. pomijając obligatoryjne elementy ustanowione w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. oraz naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Stanowi to istotne naruszenie prawa co uzasadniało, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ na mocy art. 100 u.s.g. niniejsze postępowanie sądowe jest wolne od opłat sądowych, Skarżący nie był zastępowany przez fachowego pełnomocnika, a także nie wykazał, aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.).