II SA/Gl 1518/25

II SA/Gl 1518/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Grzegorz Dobrowolski
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8, art. 35, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 960
art. 472aa ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. S.A. w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 7 października 2025 r. nr C.RUT.477.36.2025.ES w przedmiocie kary pieniężnej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 22 lipca 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 11 lutego 2014 r. udzielił obecnie skarżącej spółce – Przedsiębiorstwu [...] B. S.A., pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu pawilonu handlowego przy ul. [...] w B. - projektowanym wylotem do Cieku [...]. Pozwolenie zostało wydane na czas określony - do dnia 11 lutego 2024 r.
W dniu 24 stycznia 2024 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o nowe pozwolenie wodnoprawne, które zostało udzielone decyzją z dnia 19 sierpnia 2024 r. przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (organ I instancji). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 10 września 2024 r.
Decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. organ I instancji wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.985,00 zł za odprowadzanie do wód Cieku [...] wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - w okresie II kwartału 2024 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie dołożyła należytej staranności w sprawie uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, co spowodowało, że w okresie od 1 kwietnia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. odprowadzała wody opadowe lub roztopowe do Cieku [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ przyjął przy tym, że waga tego naruszenia prawa jest istotna. Podkreślił, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie jest niezbędne nie tylko w celu przymuszenia skarżącej do dalszej realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).
Organ I instancji rozważył także możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednak w jego ocenie nie zaszły wszystkie przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia. Powołując się na treść art. 189e k.p.a. organ podał, że strona skarżąca nie wskazywała by wystąpiły nieprzewidywalne, nadzwyczajne okoliczności (siła wyższa), na które nie miała wpływu.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy potwierdził, że w II kwartale 2024 r. skarżąca korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał również, że pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do dnia 11 lutego 2024 r., natomiast wniosek o wydanie nowego pozwolenia został złożony dopiero w dniu 24 stycznia 2024 r., tj. na 18 dni przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia. Organ odwoławczy powołując się na uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, zauważył, że dla zastosowania zasady kontynuacji obowiązywania dotychczasowych warunków korzystania ze środowiska, konieczne jest złożenie wniosku z odpowiednim wyprzedzeniem, umożliwiającym jego rozpoznanie przed upływem terminu ważności pozwolenia. Wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony zbyt późno, co uniemożliwiło jego rozpatrzenie w ustawowym terminie, nawet przy zachowaniu przez organ maksymalnej sprawności proceduralnej. Korzystanie z usług wodnych bez ważnego pozwolenia, nawet w okresie oczekiwania na decyzję, stanowi naruszenie prawa i skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Nadto, w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o złożeniu przez stronę skarżącą ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów ani wyjaśnień wskazujących na prowadzenie monitoringu jakości wód opadowych, stosowanie metod ich oczyszczania czy podejmowanie działań zapobiegawczych. Skarżąca nie wykazała zatem, by powstałe naruszenie miało charakter znikomy. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że w ramach postępowania dotyczącego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, nie posiada kompetencji do oceny zasadności zarzutów bezczynności bądź przewlekłości innego organu administracji publicznej w odrębnym postępowaniu.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 472aa ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której strona skarżąca oczekiwała na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska, a okres oczekiwania uległ wydłużeniu na skutek zwłoki organu I instancji;
- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez odmowę jego zastosowania, pomimo że stan naruszenia prawa powstał wyłącznie na skutek zwłoki organu I instancji, a strona skarżąca podjęła wszelkie niezbędne działania by do tego naruszenia nie dopuścić.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe postepowanie dotyczy nałożenia kary za II kwartał 2024 r., nie zaś za I kwartał, która została przez nią zaakceptowana. Stwierdziła, że bez znaczenia dla okoliczności sprawy jest fakt, że nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożony został 18 dni przed upływem ważności dotychczasowego, gdyż istotne jest to, iż został złożony na ponad 2 miesiące przed początkiem II kwartału, a wiec datą determinującą nałożenie spornej kary. Strona skarżąca uznała wobec tego, że gdyby wniosek został rozpoznany z zachowaniem ustawowego terminu 1 miesiąca, to do powstania stanu naruszenia prawa by nie doszło. Co więcej, nie doszłoby do niego nawet, gdyby postępowanie zostało zakończone w terminie 2 miesięcy, tj. w czasie zarezerwowanym dla rozstrzygnięcia spraw szczególnie skomplikowanych. Nie zgodziła się również z twierdzeniem, by brak złożenia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. podważał skuteczność zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. nałożył na stronę skarżącą administracyjną karę pieniężną za usługę polegającą na odprowadzaniu wód opadowych do Cieku [...]. Kara ta obejmowała okres II kwartału 2024 r. Dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, które uzyskała strona skarżąca, zostało wydane na czas określony – do dnia 11 lutego 2024 r. Zarazem wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego został złożony w dniu 24 stycznia 2024 r.
W opisywanych okolicznościach zastosowania nie znalazł przepis art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, który wstrzymuje skutek upływu terminu na jaki pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone, o ile wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia złożony został w terminie 90 dni przed upływem okresu, na jaki zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne. Przywołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że 90-dniowy termin to jest minimalny okres przed upływem którego winien zostać złożony wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, gwarantujący wnioskodawcy możliwość kontynuacji prowadzonej działalności bez narażania się na dodatkową odpowiedzialność związaną z obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej bądź też, w określonych przepisami przypadkach, administracyjnej kary pieniężnej – co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Przystępując do rozpoznania sprawy przypomnieć wypadnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sprawach, w których przedmiotem było wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, wyrażano pogląd, iż przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia (zob. m.in.: uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11; wyroki NSA z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 108/22; z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 7300/21; wyrok tut. Sądu z dnia 14 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 685/25). Argumentacja ta w pełni znajduje zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie znowelizowanych przepisów Prawa wodnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 514/25 oraz powołane tam dalsze orzeczenia sądów administracyjnych).
Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć też wypadnie, że podmiot dysponujący uprzednio wydanym pozwoleniem wodnoprawnym składając wniosek o ponowne wydanie pozwolenia wodnoprawnego na niecałe trzy tygodnie przed zakończeniem terminu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, musiał liczyć się z tym, iż organ nie będzie w stanie, w ustawowym, przewidzianym w art. 35 k.p.a. terminie, załatwić jego sprawy, tym bardziej, że trudno uznać wydanie pozwolenia wodnoprawnego za sprawę prostą, którą organ może załatwić niezwłocznie. Ten wątek został zresztą trafnie wyeksponowany w odpowiedzi na skargę, której autor zauważył, że od strony korzystającej z pozwolenia wodnoprawnego i ubiegającej się o kolejną decyzję tego rodzaju, oczekiwać należy działania racjonalnego, mieszczącego się w kategoriach prawidłowej dbałości o swoje sprawy. Składając wniosek zawsze należy uwzględniać możliwość przeprowadzenia przez organ ewentualnego postępowania wyjaśniającego i mieć to na uwadze, z odpowiednim wyprzedzeniem inicjując postępowanie administracyjne. Jakkolwiek trudno tu sformułować ogólne wytyczne, to jednak wskazać przyjdzie, że samo złożenie wniosku o udzielenie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego jeszcze przed wygaśnięciem aktualnego, winno być oceniane z perspektywy terminów przewidzianych w przywołanym wyżej art. 35 k.p.a. To zaś oznacza, że biorąc pod uwagę złożoność materii objętej pozwoleniem wodnoprawnym, zdaniem Sądu, można przyjąć, że organ winien mieć co najmniej miesiąc na analizę złożonego wniosku.
Z drugiej strony, z pola widzenia nie może umknąć fakt, iż organ dopiero w dniu 19 sierpnia 2024 r., a więc po upływie niemal ośmiu miesięcy udzielił pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres, przy czym, co istotne dla oceny jego działania, nie powołano żadnej okoliczności usprawiedliwiającej tak znaczącą zwłokę.
Tymczasem wymierzona kara pieniężna obejmowała swoim zakresem II kwartał 2024 r., a więc okres, w którym to organ w istocie wziął na siebie odpowiedzialność za brak rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Zarazem, podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca braku zarzutu przewlekłości odnośnie działania organu, nie trafia w tych okolicznościach do przekonania. Szybkość i efektywność działania organu jest bowiem ustawowo określonym standardem (art. 12 § 1 k.p.a.), a fakt, że strona nie skorzystała z możliwości wniesienia ponaglenia, w żadnym stopniu nie zmienia oceny zaniechań organu odnośnie prowadzenia postępowania administracyjnego. Co więcej, twierdzenie, że "nawet jeśli postępowanie administracyjne trwało dłużej niż przewiduje art. 35 k.p.a., nie zwalnia to podmiotu z obowiązku posiadania ważnego pozwolenia wodnoprawnego" stoi w całkowitej sprzeczności nie tylko z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) lecz przede wszystkim z zasadą zaufania strony do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Postawa organu sprowadza się więc do usprawiedliwienia własnej, wielomiesięcznej bezczynności, faktem wystąpienia przez stronę z wnioskiem na krótko przed upływem terminu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Co więcej, ani z treści decyzji wydanych przez organy obu instancji ani też z odpowiedzi na skargę nie wynika, jakie przyczyny spowodowały ponad siedmiomiesięczną zwłokę w wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi ewidentne naruszenie wszelkich reguł prowadzenia postępowania administracyjnego. Z samego zaś faktu, że oczekując na wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, strona nie skorzystała z możliwości wniesienia ponaglenia, nie można formułować wniosku, że zwłoka organu jest usprawiedliwiona, a fakt odprowadzania wód opadowych bez wymaganego pozwolenia przez cały, siedmiomiesięczny okres oczekiwania na wydanie decyzji, uzasadnia nałożenie kary pieniężnej za część tego okresu – tj. za II kwartał 2024 r.
Sięgając z kolei do dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 189f k.p.a. organ może odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W zaistniałych okolicznościach faktycznych, po pierwsze błędne jest przekonanie organu, że naruszenie prawa polegające na odprowadzaniu wód opadowych bez wymaganego zezwolenia miało charakter trwały, bo zakończyło się dopiero z dniem, w którym decyzja przyznająca nowe zezwolenie wodnoprawne stała się ostateczna, czyli w dniu 10 września 2024 r. Trwałość i okres naruszania prawa był bowiem ściśle skorelowany z brakiem działania organu, który w ewidentny sposób przekroczył wszelkie terminy przewidziane dla załatwienia sprawy. Po drugie, organ wymierzając administracyjną karę pieniężną tylko za II kwartał 2024 r. wykazał się daleko idącą niekonsekwencją, gdyż z całego okresu działania strony bez zezwolenia, karą objął tylko jeden kwartał, bez jednoznacznego wskazania powodu, dla którego akurat ten okres został przez organ wybrany. Co więcej, gdyby organ dochował terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 1 k.p.a. i rozpoznał wniosek strony, do naruszenia prawa, uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej by nie doszło. Zdaniem sądu, kierując się dyrektywą zawartą w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ winien dokonać oceny "wagi naruszenia prawa", przy czym oznacza to zbadanie nie tylko postawy strony, ale również innych okoliczności, które mogły wpłynąć na ocenę stopnia "zawinienia" strony – w tym przypadku opieszałość samego organu.
Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią wyżej poczynione wskazania i rozważą dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie. W szczególności zaś ocenią, z perspektywy art. 189f § 1 k.p.a., stopień naruszenia prawa, uwzględniając zarówno dochowanie wymogu dbałości z punktu widzenia strony, jak i poprawności i efektywności działań podjętych przez organ administracji publicznej, biorąc przy tym pod uwagę wymogi wynikające z zasad ogólnych k.p.a.
Mając na względzie powyższe orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl