II SA/Gl 143/25

II SA/Gl 143/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Rafał Wolnik
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1507
art. 97
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Popów z dnia 24 października 2019 r. nr 91/XV/2019 w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy Popów (Rada Gminy, Rada) działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3, art. 36 pkt 2 lit. i, art. 48, art 48a ust. 1, art. 51 ust. 4 i 5, art. 97 ust. 1, 1a i 5 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.- dalej "u.p.s."), w związku z art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm. – dalej "u.s.g.") w dniu 24 października 2019 r. podjęła uchwałę Nr 91/XV/2019 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2019 r. poz. 7372– dalej "uchwała"). Załącznik do uchwały stanowi: " Regulamin określający szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia" – dalej "regulamin". W § 2 regulaminu określono zasady przyznania schronienia w ośrodku wsparcia, w § 3 regulaminu wprowadzono odpłatności za pobyt w ośrodku dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży; w § 4 regulaminu wskazano na możliwość podwyższenia odpłatności; w § 5 regulaminu określono sposób ustalenia opłaty dla osób przebywających oraz opuszczających ośrodek wsparcia w trakcie miesiąca kalendarzowego; w § 6 regulaminu wskazano na zasady zwolnienia osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w ośrodku wsparcia; w § 7 regulaminu określono zasady podejmowania decyzji o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłat za schronienie w ośrodkach wsparcia.
Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ nadzoru) w skardze z dnia 20 grudnia 2024 r wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 97 ust. 1, 2, 5 i art. 106 ust. 4 u.p.s.- w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 października 2019 r., w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. N r 78, poz. 483 ze zm. - dalej "Konstytucja RP") oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W przekonaniu organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien bowiem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio; w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.
Zdaniem Wojewody Rada nie wypełniła w całości delegacji ustawowej z art. 97 ust. 5 u.p.s., gdyż nie uregulowała w ogóle kwestii opłat za pobyt w mieszkaniach chronionych. Wojewoda zauważył, że delegacja ustawowa zawarta we wskazanym przepisie ma charakter podzielny i dopuszczalnym byłoby uregulowanie kwestii odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oraz w mieszkaniach chronionych - w osobnych uchwałach, jednakże Rada Gminy nie podjęła odrębnej uchwały, która regulowałaby tę odpłatność w stosunku do mieszkań chronionych.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że § 2 regulaminu nie tylko nie mieści się w delegacji ustawowej do podjęcia uchwały, ale także wkracza w materię uregulowaną przepisami u.p.s. Kwestie dotyczące zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym przeprowadzania wywiadu środowiskowego oraz wydawania decyzji zostały już uregulowane art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. Zauważył przy tym, że uchwały będące aktem prawa miejscowego powinny zawierać wyłącznie normy prawotwórcze, a nie o charakterze wyłącznie informacyjnym.
Redakcja § 3 ust. 1 regulaminu określająca, iż opłata jest wnoszona w granicach określonych tabelą nie stanowi prawidłowego określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za opłat za pobyt w ośrodku wsparcia. Odnosząc się do pkt 1 tabeli organ nadzoru podkreślił, że kwestia braku odpłatności za pobyt w ww. ośrodku wsparcia, w przypadku nieprzekraczania ustawowego kryterium dochodowego, wynika już z art. 97 ust. 1 u.p.s. wobec czego uznał za niedopuszczalne powtórzenie uregulowania zawarte w pkt 1 tabeli. Rada gminy nie ma prawa powielać uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 97 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione - podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu. Wskazał, że określenie zasad odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży - w formie sztywnych postanowień tabeli, nie daje możliwości zróżnicowania tej odpłatności z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 97 ust. 2 u.p.s..
W dalszej kolejności uznał za niezgodne z prawem uregulowania zawarte w § 6 regulaminu. Zdaniem organu nadzoru delegacja z art. 97 ust. 5 u.p.s. nie upoważnia Rady gminy do stanowienia w przedmiocie zwolnień (całkowitych lub częściowych) od odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Wobec czego uregulowania zawarte w § 6 regulaminu w związku z § 7 regulaminu są niezgodne z przepisem kompetencyjnym z art. 97 ust. 5 u.p.s.
Zdaniem Wojewody wskazane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Organ nadzoru stwierdził, że uchwałę Nr 91/XV/2019 Rady Gminy Popów z dnia 24 października 2019 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, w całości, należy uznać za sprzeczną z prawem.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zarzuty podniesione w skardze w całości i wniosła o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację przedstawioną w skardze Wojewody Śląskiego odnośnie naruszeń prawa zawartych w skarżonej uchwale skutkujących jej nieważnością. Jednocześnie organ poinformował, że zostały podjęte działania w celu przygotowania projektu uchwały o treści spełniającej wymagania u.p.s. w zakresie ustalenia szczegółowych zasad odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, który zostanie przedłożony pod głosowanie Radzie Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16).
Art. 94 ust. 1 u.s.g. z kolei stanowi, że "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego."
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Skarga co do zasady jest uzasadniona, choć dziwić może początkowe uznanie, że uchwała jest zgodna z prawem i zakwestionowanie jej dopiero po wielu latach funkcjonowania w obrocie prawnym.. Mogła ona jednak wywołać, jako akt prawa miejscowego, określone skutki prawne, przez co podlega weryfikacji sądowej.
W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."
Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).
Jak stanowi art. 97 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 października 2019 r.) -opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego (ust. 1). Opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione - podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu (ust. 2). Rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych (ust. 5).
Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Sąd podziela pogląd Wojewody, że Rada nie wypełniła w całości delegacji ustawowej z art. 97 ust. 5 u.p.s., gdyż nie uregulowała w ogóle kwestii opłat za pobyt w mieszkaniach chronionych i nie podjęła odrębnej uchwały, która regulowałaby tę odpłatność w stosunku do mieszkań chronionych.
Za usprawiedliwione należy uznać zarzuty nieprawidłowego określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia. Słusznie organ nadzoru uznał, że § 2 regulaminu nie tylko nie mieści się w delegacji ustawowej do podjęcia uchwały, ale także wkracza w materię uregulowaną przepisami u.p.s. Kwestie dotyczące zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym przeprowadzania wywiadu środowiskowego oraz wydawania decyzji zostały już uregulowane art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s.
Redakcja § 3 ust. 1 regulaminu określająca, iż opłata jest wnoszona w granicach określonych tabelą nie stanowi prawidłowego określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za opłat za pobyt w ośrodku wsparcia. Kwestia braku odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, w przypadku nieprzekraczania ustawowego kryterium dochodowego, wynika już z art. 97 ust. 1 u.p.s. Ponadto Sad podziela stanowisko Wojewody, że określenie zasad odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży - w formie sztywnych postanowień tabeli, nie daje możliwości zróżnicowania tej odpłatności z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 97 ust. 2 u.p.s..
Podzielić też trzeba pogląd Wojewody, że delegacja z art. 97 ust. 5 u.p.s. nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia w przedmiocie zwolnień (całkowitych lub częściowych) od odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.
Tym samym uznać należy, że zarzuty organu nadzoru były zasadne, osobną kwestią jest ocena, czy uznanie sprzeczności z prawem zakwestionowanych przepisów uchwały z 24 października 2019 r. winno skutkować stwierdzeniem nieważności
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt normatywny o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wobec powyższego, pomimo upływu roku do daty jej pojęcia w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności z art. 94 ust. 1 u.s.g.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały.
Przenosząc powyższe rozważania prawne do rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że stwierdzone przez organ nadzoru w skardze i podzielone przez sąd rozpoznający sprawę naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale miały charakter istotny.
Rada bowiem nie wypełniła w całości delegacji ustawowej z art. 97 ust. 5 u.p.s., wyszła poza zakres ustawowego upoważnienia w kwestii określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oraz wkroczyła w materię uregulowaną przepisami ustawy. Takie naruszenia mają charakter rażący także w świetle art. 7 Konstytucji RP zobowiązującego wszystkie organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.
Tym samym Sąd w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był stwierdzić nieważność uchwały z dnia 24 października 2019 r. w całości.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.