II SA/Gl 133/24

II SA/Gl 133/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Krzysztof Nowak
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 30/25 - Wyrok NSA z 2025-10-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 83 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. G. i B. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 14 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.267.2023.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.267.2023.ZS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – dalej PrBud.), po rozpoznaniu zażalenia B.G. i B1.G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (PINB) z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...], którym wstrzymano budowę obiektu budowlanego o funkcji inwentarskiej, na działce nr [...] przy ul. [...] w R., wybudowanego przez B1.G. (dalej zwanego skarżącym) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie poinformowano o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dały otrzymania postanowienia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych PINB pismem z dnia 14 listopada 2023 r. zawiadomił B1.G. i B.G., jako właścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w R. (dalej zwanych skarżącymi) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją na ich działce obiektu o konstrukcji drewnianej, o funkcji inwentarskiej.
Następnie postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] PINB wstrzymał budowę ww. obiektu budowlanego oraz poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek inwentarski, bowiem jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w postaci ścian i dachu oraz jest powiązany z gruntem, a jego przeznaczeniem jest hodowla około 160 sztuk gołębi. Wskazując, że budynek został zrealizowany w 2013 roku, organ ten stwierdził, że zarówno wówczas, jak i aktualnie, na budowę tego rodzaju obiektów budowlanych wymagane było i jest pozwolenie na budowę. Konieczne jest zatem wdrożenie procedury legalizacyjnej w trybie zwykłym.
W zażaleniu na to postanowienie B1.G. oraz B.G. (dalej jako skarżący) stwierdzili, że przedmiotowy obiekt należy uznać jako obiekt o charakterze gospodarczym z przeznaczeniem na hobbistyczną hodowlę gołębi pocztowych. Błędnym jest natomiast przyjęcie, że gołębie stanowią inwentarz gospodarski, a tym samym obiekt, w którym są przetrzymywane jako zabudowę inwentarską sprzeczną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaakcentowano również, że Rada do Spraw Niematerialnego Dziedzictwa Kulturowego pracująca pod nadzorem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydała pozytywną opinię o wpisie na listę niematerialnego dziedzictwa kulturowego w Polsce "tradycyjnej hodowli i lotów gołębi pocztowych".
ŚWINB zaskarżonym obecnie postanowieniem, utrzymał jednakże postanowienie z dnia 14 listopada 2023 r. w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu sprawy i istoty postępowania legalizacyjnego, jako prawidłową oceniono kwalifikację przedmiotowego obiektu dokonaną przez PINB. Powołując się bowiem na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 - dalej rozporządzenia) organ ten zwrócił uwagę, że budynek gospodarczy nie służy do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt. Hodowla zwierząt, niezależnie od celu jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym, przeznaczonym z istoty jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego. Wskazał także na treść § 209 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz definicję pojęcia "inwentarz żywy", akcentując, że gołębie hodowane w gołębnikach, niezależnie od celu tej hodowli, stanowią inwentarz żywy, będący "innym ptactwem domowym".
Następnie ŚWINB stwierdził, że kwestia daty budowy przedmiotowego obiektu nie została ustalona przez organ I instancji, gdyż podano ją jedynie w oparciu o oświadczenie złożone przez właścicieli. ŚWINB ustalił natomiast, że pierwsze dostępne na geportal.gov.pl fotografie z przedmiotowym obiektem to druga połowa 2018 r. Z kolei obowiązujące w latach 2013 - 2018 przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierały wyłączenia budowy obiektu inwentarskiego spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem w sytuacji, gdy inwestor nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem na budowę, zachodzi konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 PrBud, tj. wdrożenia procedury legalizacyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżących, w osobie adwokata, podniósł zarzuty:
1) błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na błędnym uznaniu, że obiekt budowlany usytuowany na ww. działce niewątpliwie jest obiektem o funkcji inwentarskiej, w sytuacji gdy obiekt ten nie służy i nie jest wykorzystywany przez skarżących w jakiejkolwiek gospodarce rolnej - tak jak typowe budynki inwentarskie, odmiennie służy wieloletniemu hobby i rekreacji właścicieli posesji, jak również zachowaniu i kultywowaniu hodowli gołębi pocztowych uznanej za krajowe niematerialne dziedzictwo kulturowe; gołębie pocztowe nie są przy tym uznawane za zwierzęta gospodarskie, jak i za zwierzęta domowe;
2) rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 PrBud poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz:
- wszczęcie wobec przedmiotowego obiektu w przedmiocie jego legalności, które może finalnie skutkować nawet rozbiórką z pominięciem faktów głoszonych przez skarżących co do jego charakteru, sposobu użytkowania i wykorzystania celem kultywowania krajowego dziedzictwa kulturowego, jakim jest hodowla gołębi pocztowych;
- prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny, niefachowy, kwestionowanie legalności posadowienia spornego obiektu z zaniechaniem prawidłowej i szczegółowej weryfikacji jego charakteru, kategorii, jak również daty w jakiej został on usytuowany na działce przez skarżącego;
3) rażące naruszenie prawa procesowego:
- art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wobec braku pełnego zebrania i prawidłowej oceny materiału dowodowego, w tym pominięcie faktu członkostwa skarżącego od 1987 r.
w Polskim Związku Hodowców Gołębi Pocztowych, jak i wpisu hodowli gołębi pocztowych na Krajową Listę Niematerialnego Dziedzictwa Kulturowego (na co wskazano w zażaleniu), co skutkowało powierzchowną i nieprawidłową analizą sprawy i miało istotny wpływ na jej wynik,
- art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie ewentualnie zachodzących wątpliwości co do treści normy prawnej lub stanu faktycznego na niekorzyść skarżących, co w dalszej kolejności może skutkować zniszczeniem elementu krajowego dziedzictwa kulturowego,
- art. 7 k.p.a. poprzez działanie w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli polegającym na klasyfikowaniu obiektów służących zachowaniu i kultywowaniu krajowego dziedzictwa kulturowego jak zwykłych budynków inwentarskich, poprzez prowadzenie postępowania co do dziedzictwa kulturowego, które może skutkować jego zniszczeniem, pogwałceniem jego wartości i słusznej ochrony;
- art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób nieprawidłowy, powierzchowny i ukierunkowany, co doprowadziło do niesłusznych wniosków i zarzutów wobec skarżących.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wystąpił także o zawiadomienie o toczącym się postępowaniu i dopuszczenie do udziału Polskiego Związku Hodowców Gołębi Pocztowych, przeprowadzenie rozprawy oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie ŚWINB z dnia 14 grudnia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 14 listopada 2023 r., wstrzymujące budowę obiektu budowlanego o funkcji inwentarskiej na działce nr [...] przy ul. [...] w R. - wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. z 2024 r. poz. 725 ze zm. dalej w skrócie PrBud). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika stąd, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co istotne, postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również do obiektu już wybudowanego (art. 48 ust. 5 PrBud).
W wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do wniosku, że w realiach rozpoznawanej zaistniały okoliczności , które w świetle przytoczonej powyżej podstawy prawnej uzasadniały wstrzymanie budowy obiektu budowlanego.
Strona skarżąca nie zgadza się z kontrolowanym rozstrzygnięciem administracyjnym, gdyż uważa że obiekt, którego dotyczy wstrzymanie robót budowlanych nie stanowi budynku inwentarskiego, a w konsekwencji wbrew zapatrywaniu organów, jego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie stanowi przy tym sporu, że takim pozwoleniem skarżący inwestor nie dysponował. Nie stanowi także sporu to, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym strona prowadzi hodowlę gołębi pocztowych. Istota sporu sprowadza się zatem przede wszystkim do kwalifikacji spornego obiektu. Sporna jest kwestia, czy obiekt, którego budowę wstrzymano zaskarżonym postanowieniem, stanowi budynek inwentarski. Według strony skarżącej budynek, w którym prowadzona jest hodowla gołębi pocztowych nie może być kwalifikowany jako inwentarski, a przemawiać ma za tym m.in. specyfika gołębi pocztowych i szczególny charakter ich hodowli.
W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że sprawa dotyczy budynku inwentarskiego, na realizację którego w dacie jego budowy wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Warto odnotować, że sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie na temat budynków przeznaczonych do hodowli gołębi. Sąd podziela prezentowane w tym zakresie stanowisko, wedle którego gołębnik należy kwalifikować jako budynek inwentarski, przeznaczony dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego np. gołębi (por wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/WA 736/19, wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. VII SA/Wa 311/21 i z 4 lutego 2022 r. sygn. VII SA/Wa 2274/21). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że gołębie domowe stanowią drobny inwentarz (zwierzęta hodowane w gospodarstwie domowym). Tym samym prawidłowa jest kwalifikacja gołębnika jako spełniającego funkcję budynku inwentarskiego; tym bardziej, że budynki inwentarskie mogą być przeznaczone dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego, a więc także drobnego inwentarza (wyrok NSA z 5 lipca 2023 r. sygn. II OSK 2650/20).
ŚWINB nie ustalił konkretnej daty wybudowania spornego budynku; jednak poczynił niekwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia, wedle których w latach 2013-2015 budynek ten nie był uwidoczniony na zdjęciach z portalu geoportal.gov.pl; pierwsze zaś dostępne na tym portalu zdjęcia tego budynku pochodzą z drugiej połowy 2018 r. W realiach rozpoznawanej sprawy są to, zdaniem Sądu, ustalenia wystarczające. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ŚWINB dokonał analizy przepisów prawa budowlanego na przestrzeni lat 2013-2018 i prawidłowo stwierdził, że obowiązujące w tym okresie przepisy Prawa budowlanego nie zawierały wyłączenia budowy budynku inwentarskiego spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Nie budzi więc wątpliwości to, że budowa spornego budynku inwentarskiego, jako że nie była wymieniona w art. 29-31 Prawa budowlanego, to wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Budowa bez takiego pozwolenia stanowi zaś o samowoli budowlanej. Ta zaś samowola uzasadniała uruchomienie przez nadzór budowlany postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 PrBud (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia).
Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd podzielił trafność zapadłego rozstrzygnięcia, wynikającą z właściwie zastosowanych przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. Przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, wobec której organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wszcząć postępowanie administracyjne w trybie art. 48 PrBud. Zaś zgodnie z art. 48 ust. 3 PrBud, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zasadnie zatem organ zastosował tryb przewidziany w przywołanym powyżej przepisie art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud, zgodnie z ust. 3 informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Prawidłowo bowiem organy oceniły, że w sprawie nie miał zastosowania żaden z wynikających z prawa budowlanego przepisów zwalniających inwestora od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku wykonania przedmiotowego obiektu.
Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że organy nadzoru budowlanego obu instancji w sposób prawidłowy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, dokonały jego oceny i zastosowały odpowiadające ustalonym okolicznościom konsekwencje prawne. Niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów procedury administracyjnej. Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie zastosowania przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto wbrew zarzutom skargi nie ma znaczenia w sprawie podnoszona przez skarżących okoliczność wpisania hodowli gołębi pocztowych na Krajową Listę Niematerialnego Dziedzictwa Kulturowego, czy szerzej – traktowania hodowli gołębi pocztowych jako szczególnego rodzaju aktywności. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak jest bowiem norm materialnoprawnych, które obiekty przeznaczone do hodowli gołębi pocztowych wyłączałyby spod regulacji prawa budowlanego. Nie można także czynić organom zarzutu, że nie wzięły pod uwagę stanowisk Ośrodka Doradztwa Rolniczego czy wskazanego w skardze Instytutu, gdyż nie mają one żadnej mocy wiążącej.
Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi było postanowienie. Dlatego na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym przy zastosowaniu art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.