II SA/Gl 1282/25

II SA/Gl 1282/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi R. Z. (Z.) na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 września 2013 r. nr XXXIV/840/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
R. Z. (skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 września 2013 r., nr XXXIV/840/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w Komorowicach Krakowskich w rejonie ulic Krompareckiej, Dusznickiej i Jasna Rola.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i pozostawanie w sprzeczności z:
- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. poprzez uchwalenie przez organ zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, ingerując w sposób nieuzasadniony interesem publicznym w sferę interesu prywatnego skarżącego;
- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia w części nieruchomości w sposób całkowicie odmienny od wskazanego w studium, przy naruszeniu zasad określonych w treści studium;
- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z zw. z art. 140 k.c. - w zakresie w jakim zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie prawa własności poprzez przeprowadzenie drogi przez nieruchomość skarżącego, co doprowadziło do obniżenia wartości nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; zasądzenie od organu zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu, tj. operatu szacunkowego mgr inż. L. S. dotyczącego oszacowania spadku wartości nieruchomości, związanego z przekształceniami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 4 marca 2025 roku, dla wykazania faktów: stanu nieruchomości, przeznaczenia nieruchomości, pierwotnej wartości nieruchomości, spadku wartości nieruchomości gruntowej, interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi oraz charakterystyki nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący pozostaje właścicielem nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w B., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], obejmującą działkę ewidencyjną o nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym Komorowice Krakowskie, przy ul. Aleksandra Fredry w Bielsku-Białej (dalej jako "nieruchomość"). Zgodnie z informacją uzyskaną z Urzędu Miasta Bielska-Białej, datowaną na 13 czerwca 2024 r. nieruchomość położona jest w terenie, dla którego obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, tj.: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa i usług, obejmujący teren położony w Komorowicach Krakowskich w rejonie ulic Dusznickiej, Gwardzistów i Berkowskiej (uchwała Rady Miejskiej nr XXXVI/882/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r.) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren położony w Komorowicach Krakowskich, w rejonie ulic Krompareckiej, Dusznickiej i Jasna Rola (uchwała nr XXXIV/840/2013 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 września 2013 r.). Treść skargi odnosi się wyłącznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 września 2013 roku.
Dalej podkreślono, że wskazany obszar obejmuje również Studium, które zostało przyjęte w oparciu o następujące uchwały:
- uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr XlX/487/2012 z 29 maja 2012 r.;
- uchwała Nr XV/276/2016 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 9 lutego 2016 r.;
- uchwała Nr XIII/220/2015 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 listopada 2015 r.
Przedmiotowa działka o numerze [...], stanowiąca własność skarżącego, stanowi grunt niezabudowany i nieogrodzony teren rolny. Wskazania wymaga rozbieżność (niezgodność), jaka wynika z wyżej wymienionych aktów prawa miejscowego w postaci MPZP oraz Studium. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zgodnie z uchwałą nr XXXIV/840/2013 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 września 2013 r, (dalej jako "MPZP"), przeznaczenie nieruchomości określono jako;
- KDD_02 - teren ulic dojazdowych,
- KDL_03 - teren ulic lokalnych,
- KDL_04 - teren ulic lokalnych,
- UR_03 - teren zabudowy usługowo - rzemieślniczej,
- KDD_03 - teren ulic dojazdowych.
Nieruchomość ta położona jest zatem na terenie oznaczonym w MPZP symbolem i obszarem; (i) 140 UR_03; 067 - UR09 - tereny zabudowy usługowo - rzemieślniczej; (ii) 140 KDL_03, 140 KDL_04, 067KDL-03 - tereny ulicy lokalnej; 140 KDD _03, 140 KDD_02. 067 KDD-06 - tereny ulicy dojazdowej; wraz z powstałymi terenami 6 m od linii rozgraniczających ulic - linia zabudowy; (iii) tereny ochronne linii napowietrznej średniego napięcia na terenie 067-UR09.
Porównując przeznaczenie nieruchomości ujęte w zarówno w miejscowym planie, jak i w Studium podkreślono, że treść miejscowego planu nie jest zgodna z treścią Studium, tzn. w treści planu znajdują się inwestycje oraz przeznaczenie nieruchomości objętych planem na cele jakich nie przewidywało Studium. Zatem w zakresie w jakim miejscowym planie dokonano zmiany przeznaczenia nieruchomości - pozostaje w sprzeczności ze Studium, naruszając jego ustalenia.
Dalej wskazano, że w treści Studium został uregulowany sposób realizacji przez gminę polityki komunikacyjnej, w tym zakresie należy podkreślono, iż przeprowadzenie drogi publicznej jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności i będzie powodowało dalszą sprzeczność z treścią Studium, które zakłada racjonalne wykorzystanie stanu istniejącego sieci drogowo-ulicznej (pkt. 12.3.d. Studium).
Podkreślono również, że w obecnie istniejącym stanie drogowym w bezpośredniej odległości od przedmiotowej nieruchomości znajduje się przejazd łączący ciągi komunikacyjne położone po obu stronach działki. Odległość od przedmiotowej nieruchomości to ok. 200 m, zgodnie z treścią pomiaru w portalu Geoportal.
Zdaniem skarżącego w niniejszym stanie prawnym przeznaczenie nieruchomości przyjęte w MPZP pozostaje sprzeczne z ustaleniami Studium oraz dokonuje nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego. Przede wszystkim jednak zapisy zaskarżonej uchwały ograniczają prawo własności skarżącego poprzez podział jego nieruchomości na dwie części wskutek wyznaczenia drogi lokalnej przez środek nieruchomości. Przeznaczenie przez Miasto Bielsko-Biała nieruchomości na drogi lokalne w MPZP narusza prawo własności, gdyż nie zachodzi władztwo planistyczne gminy, czyli gmina nie ma prawnego interesu w takim przeznaczeniu nieruchomości.
Dalej wskazano, że skarżący zlecił rzeczoznawcy majątkowemu oszacowanie aktualnej wartości rynkowej prawa własności nieruchomości. W badaniu wykazano, że na skutek uchwalenia planu o treści nieuwzględniającej ustaleń zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości wynikającego ze Studium, wartość rynkowa nieruchomości zmniejszyła się wg poziomu cen na dzień 3 kwietnia 2025 r. o 833.000,00 zł.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bielska-Białej jako reprezentant Rady Miejskiej w Bielsku-Białej (organ), działając przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych. W ocenie organu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona uchwała w pełni odpowiada prawu. Przede wszystkim podkreślił, że ustalenia planu dotyczące lokalizacji na nieruchomości terenów komunikacji, będące przedmiotem skargi, są w pełni zgodne ze Studium. Zgodnie z zapisami pkt 2.1 lit. f Studium, Studium dopuszcza lokalizowanie dróg we wszystkich strefach funkcionalnoprzestrzennych. Obsługa komunikacyjna, w tym przeznaczenie terenów pod przyszłe drogi lokalne, jest istotnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył, że MPZP musi zapewniać na objętym nim terenie dostęp do dróg publicznych dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z tego wynika, że MPZP zawsze zawiera ustalenia w zakresie wprowadzenia na danym obszarze planu przyszłej potencjalnej sieci dróg. Ma to wyraz w odpowiednich przepisach prawa.
Dalej organ wyjaśnił, że w MPZP obowiązkowo uwzględnia się plany przyszłego rozwoju sieci drogowej. Kwestionowane przez skarżącego zapisy planu stanowią więc realizacje ustawowych obowiązków organu. Przechodząc do ustaleń Studium wskazano, że rysunek Studium co do zasady nie uwzględnia mniej istotnych dróg, w szczególności nie uwzględnia ulic lokalnych i dróg dojazdowych, które w ogóle nie są ujęte na tym rysunku. Studium jest dokumentem odznaczającym się dużym stopniem ogólności. Istotą studium jest wskazanie ogólnych kierunków zagospodarowania, przy jednoczesnym pozostawieniu szczegółowych ustaleń bardziej szczegółowym regulacjom na poziomie miejscowych planów.
Jak więc wynika z zapisów Studium, a w szczególności pkt 2.1 lit. f Studium, lokalizacja dróg jest dopuszczalna, a nawet pożądana we wszystkich strefach Studium. To, że przedmiotowa nieruchomość według Studium znajduje się w strefie UP (obszary o funkcji usługowo- wytwórczej), nie wyklucza możliwości lokalizowania w tej strefie, na podstawie MPZP, sieci dróg, w szczególności dróg lokalnych i dojazdowych. Co więcej, w świetle przepisów prawa oraz zapisów samego Studium, zaplanowanie i uwzględnienie w MPZP nowych dróg jest obowiązkiem lokalnego prawodawcy.
Zdaniem organu nie zachodzi więc żadna sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu a zapisami Studium, a przeznaczenie poszczególnych obszarów pod przyszłe tereny komunikacji stanowi realizację ustawowych obowiązków oraz dozwolony przejaw kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.
Odnosząc się z kolei do twierdzeń, z których wynikać ma rzekome zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, organ wyjaśnił, że spadek wartości nieruchomości to względnie częsty efekt uchwalenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - taki stan rzeczy jest zgodny z prawem, nie świadczy o naruszeniu przepisów prawa przez plan, nie rodzi konieczności zmiany MPZP, został wprost uregulowany w przepisach prawa jako potencjalnie normalny skutek uchwalenia miejscowego planu. Roszczenia właściciela nieruchomości związane z obniżeniem wartości nieruchomości zostały uregulowane w art. 36 i nast. u.p.z.p., przy czym ich dochodzenie doznaje ograniczeń czasowych.
W konsekwencji, wobec faktu, iż uchwalenie planu w obowiązującej treści było działaniem w pełni zgodnym z prawem, a ustawodawca wprost przewidział możliwość zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskania z tego tytułu stosownej rekompensaty, organ uznał, że plan nie narusza powołanych przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego ingerencja planu w jego prawo własności nie jest nadmierna i nie narusza Konstytucji. Podkreślono również, że nieruchomość w dalszym ciągu może być wykorzystywana na potrzeby działalności gospodarczej, a jej głównym przeznaczeniem zgodnie z planem pozostaje teren zabudowy usługowo-rzemieślniczej (140 UR_03 - w części objętej planem, oraz UR_09 - w części objętej sąsiednim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa i usług, obejmujący teren położony w Komorowicach Krakowskich w rejonie ulic Krompareckiej, Dusznickiej i Jasna Rola. Podstawową funkcją dla działki [...], z wyłączeniem planowanej drogi przecinającej nieruchomość, jest zabudowa usługowo - rzemieślnicza, co wynika zarówno z ustaleń studium oraz wskazanych dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 września 2013 r., nr XXXIV/840/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w Komorowicach Krakowskich w rejonie ulic Krompareckiej, Dusznickiej i Jasna Rola. Plan taki w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), może stanowić przedmiot zaskarżenia. Kontrola uchwały odbywa się pod względem zgodności z prawem, o czym przesądza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Legitymację skargową w odniesieniu do uchwały organu gminy określa art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Z tym ostatnim przepisem skorelowany jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., wedle którego, skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje wyraźnie, że skarga wnoszona w jego trybie nie jest skargą powszechną (actio popularis), a zatem służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem stan samego tylko zagrożenia naruszeniem prawa ani samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Do zaskarżenia uchwały wymagane jest więc istnienie związku pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą, przejawiającego się następstwem w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Przy czym, interes prawny, do którego nawiązuje wskazany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być bezpośredni, realny i aktualny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, z tym, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15.07.2014 r. II GSK 902/13, 14.02.2019 r. II OSK 64/17, 19.11.2019 r. III OSK 3339/17).
W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że skarżący wykazał naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanego MPZP, ale tylko w zakresie podziału jego nieruchomości na dwie części wskutek wyznaczenia drogi lokalnej przez środek działki ewidencyjnej o nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Komorowice Krakowskie.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Regulacja ta wyraża istotę władztwa planistycznego, które mocą prawa należy do kompetencji gminy. Wykazanie, że doszło do naruszenia władztwa planistycznego powinno opierać się na kryterium zgodności z prawem, przy czym naruszenie ogólnych reguł planowania przestrzennego powinno być jednoznaczne i wyrażać się w nadużyciu przez gminę uprawnień do stanowienia prawa miejscowego na podstawie u.p.z.p. Takie nadużycie może przejawiać się w jaskrawym naruszeniu czyjego prawa (z reguły prawa własności) w sposób nieproporcjonalnie dotkliwy w stosunku do założonego celu, względnie w sposób nieuzasadniony, czyli którego nie można racjonalnie umotywować. Ocena, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego wymaga każdorazowo dokładnej analizy konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r. II OSK 514/23).
Ogólne przesłanki nieważności aktu prawa miejscowego wynikają z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W odniesieniu jednakże do szczególnego rodzaju prawa miejscowego, jakim jest MPZP przesłanką jego ewentualnej nieważności w całości lub części jest wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Należy też dodać, że tylko kwalifikowana postać naruszenia prawa może prowadzić do skutecznego zakwestionowania zapisów planu. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 i 94 u.s.g. Takiej wadliwości skarżonego aktu Sąd nie stwierdza.
Sąd wskazuje, że o przekroczeniu władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasady proporcjonalności można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym (wartością chronioną przez ustawodawcę w wymiarze ogólnym), to nie można zarzucić tym organom bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych do planu wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie przestrzenne utraciłoby rację bytu i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych, bądź też stałoby się uzależnione od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (prywatnym). Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (zob. wyrok NSA z 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, CBOSA). Nie jest kwestionowany w orzecznictwie pogląd, że konieczność wyważenia kolidujących wartości oznacza, że skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego gminy tylko na tej podstawie, że przyjęte rozwiązania planistyczne są niezgodne z jego interesem. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem).
Zauważyć też trzeba, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w MPZP. Co prawda ww. przepisy gwarantują, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 k.c. wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m.in. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązującej ustawy o lasach i wielu innych ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie, co musi zostać podkreślone, przyjęte w Uchwale rozwiązanie nie spowodowało, że korzystanie z działki nr [...] stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.
Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
W sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do działki skarżącego doszło do naruszenia przepisów prawa. Skarżący twierdzi, że MPZP został uchwalony bez uwzględnienia prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, ingerując w sposób nieuzasadniony interesem publicznym w sferę interesu prywatnego skarżącego, a nadto nie został dotrzymany wymóg zgodności MPZP ze Studium przy naruszeniu zasad określonych w jego treści. Dalej skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z związku z art. 140 k.c. - w zakresie w jakim zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie prawa własności poprzez przeprowadzenie drogi przez nieruchomość skarżącego, co doprowadziło do obniżenia wartości nieruchomości.
Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut skarżącego istnienia sprzeczności MPZP ze Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organy planistyczne mają obowiązek zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami Studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ostatecznie do zgodności planu miejscowego ze studium odnosi się w finalnym procesie procedury planistycznej art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wprowadzając regulację, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią ustaleń obu aktów planistycznych nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej Uchwały Sąd stwierdza, że nieruchomość skarżącego położona jest na terenie oznaczonym w MPZP symbolem i obszarem; (i) 140 UR_03; 067 - UR09 - tereny zabudowy usługowo - rzemieślniczej; (ii) 140 KDL_03, 140 KDL_04, 067KDL-03 - tereny ulicy lokalnej; 140 KDD _03, 140 KDD_02. 067 KDD-06 - tereny ulicy dojazdowej; wraz z powstałymi terenami 6 m od linii rozgraniczających ulic - linia zabudowy; (iii) tereny ochronne linii napowietrznej średniego napięcia na terenie 067-UR09. Według Studium nieruchomość znajduje się w strefie UP (obszary o funkcji usługowo- wytwórczej). Z zapisów Studium, a w szczególności jego pkt 2.1 lit. f, lokalizacja dróg jest dopuszczalna, a nawet pożądana we wszystkich strefach Studium. W świetle przepisów prawa oraz zapisów samego Studium, zaplanowanie i uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nowych dróg jest obowiązkiem lokalnego prawodawcy. Wobec powyższego Sąd uznaje za chybiony zarzut skargi niezgodności planu z kierunkami Studium, a tym samym naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W świetle przepisów prawa oraz zapisów samego Studium, zaplanowanie i uwzględnienie w MPZP nowych dróg jest obowiązkiem lokalnego prawodawcy. Wbrew zarzutom skargi MPZP w tym zakresie nie narusza zatem ustaleń Studium, gdyż właśnie realizuje powyższe wytyczne.
W odniesieniu do zarzutu bezzasadnego ograniczenia prawa własności jego ocena wymaga uwzględnienia dotychczasowego stanu faktycznego i stanu prawnego nieruchomości skarżącego. Ten zaś nie uległ zmianie. Postanowienia MPZP w zakresie działki skarżącego nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym przypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącego. Opisana ingerencja w prawo własności jest zatem przydatna, niezbędna i proporcjonalna (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20).
W ocenie Sądu przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały także wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane w Dokumentacji planistycznej.
Jednocześnie Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego dotyczącego oszacowania spadku wartości nieruchomości, związanego z przekształceniami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający, a nie prowadzić do dokonywania przez sąd ustaleń faktycznych. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 106 – wraz z powołanym orzecznictwem). W ocenie Sądu przeprowadzenie wnioskowanego dowodu w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, dla których wyjaśnienia przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne.
Podsumowując, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 20 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2 u.p.z.p, a także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z zw. z art. 140 k.c. Podnoszone przez skarżącego ograniczenie prawa własności w zakresie przez niego wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczanych prawem, a skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.