II SA/Gl 1218/24

II SA/Gl 1218/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący/
Edyta Kędzierska
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. J., W. J. (J.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 3 lipca 2024 r. nr SKO.XII/426/19/2024 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 3 lipca 2024 r. nr SKO.XII/426/19/2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej "k.p.a." oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej "u.p.z.p.", po rozpoznaniu odwołania P. G. i W. J. (dalej "strony" lub "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. (dalej "Wójt Gminy", "organ I instancji") z dnia 20 grudnia 2024 r. nr [...] ustalającą stronom jednorazową opłatę w wysokości 3.848,95 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości I. o powierzchni 0.2304 ha, stanowionej działkę numer [...] (dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą [...]) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rada Gminy D. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] poz. [...] – dalej plan miejscowy). Akt ten wszedł w życie z dniem 13 października 2017 r.
Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. ustalił Skarżącym opłatę planistyczną w wysokości 4.770 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jaka nastąpiła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu z dnia 5 stycznia 2023 r. strony zakwestionowały rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, wnosząc o jego uchylenie.
Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zdaniem organu odwoławczego, zaistniały podstawy do obciążenia Skarżących opłatą planistyczną.
W skardze z dnia 6 marca 2023 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązani zarzucili decyzji Kolegium naruszenie art. 36 ust. 4 zd. 1 u.p.z.p. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W jej motywach skarżący podnieśli, że podtrzymują uwagi dotyczące błędów w operacie szacunkowym sygnalizowane w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazali, że nieprawidłowo stawką 10% opłaty planistycznej objęto całą powierzchnię nieruchomości i przywołali wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 674/12. Według Skarżących, do terenów I11ZL znajduje zastosowanie stawka w wysokości 5%. Tymczasem fakt ulokowania ich nieruchomości w dwóch różnych obszarach nie znalazł wyrazu w wyliczeniu wysokości opłaty planistycznej. Niezależnie od tego wyrazili pogląd, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości w części stanowiącej las. Jedyna różnica, jak stwierdzili Zobowiązani, to sposób oznaczenia tego terenu (obecnie I11ZL tereny lasów – poprzednio O2RL lasy i zadrzewienia). Dlatego też ten fragment działki nie powinien podlegać opłacie planistycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 549/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 7 grudnia 2022 r. nr [...]
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organy nie dostrzegły, że uchwała w § 15 wprowadza dwie różne stawki procentowe służące naliczeniu opłaty, których wysokość jest warunkowana przeznaczeniem terenu w nowym planie miejscowym. W grupie objętej 10% stawką bez wątpienia znajdują się grunty oznaczone symbolem I12MN. Ponieważ symbol I11ZL nie został wymieniony w § 15 ust. 1 uchwały, to w myśl § 15 ust. 2 uchwały do gruntów tych znajduje zastosowanie stawka 5%-owa. Tymczasem organ I instancji przyjął jednolitą stawkę 10% dla całej powierzchni nieruchomości, podczas gdy składa się ona z dwóch użytków podlegających innym stawkom. Dlatego też, stosując ceny metra kwadratowego nieruchomości ustalonej wartości nieruchomości (jako całości) przed i po uchwaleniu miejscowego planu, organ I instancji winien obliczyć wartość dla każdego z rodzaju wspomnianego użytku. Oznacza to, że należy ustalić według tych zasad wartość każdej części nieruchomości według cen obowiązujących przed i po uchwaleniu miejscowego planu. Opłata dla każdego użytku przy zastosowaniu właściwej stawki procentowej winna być ustalona od różnicy między tak ustalonymi wartościami. Sąd wskazał, że aby można było dokonać wskazanych wyliczeń niezbędnym jest ustalenie powierzchni poszczególnych części o różnym przeznaczeniu określonych w miejscowym planie. Niedopuszczalnym jest posługiwanie się przybliżonymi wartościami powierzchni przy szacowaniu ceny nieruchomości. Dotyczy to wskazywanych w operacie szacunkowym powierzchni poszczególnych obszarów przeznaczenia terenu w obrębie wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca winien posługiwać się wartościami ustalonymi w sposób precyzyjny. Jednocześnie winien wyjaśnić, w jaki sposób dokonał wyliczenia danej powierzchni.
Wójt Gminy rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia 20 maja 2024 r. ustalił dla stron jednorazową opłatę w wysokości 3.848,95 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że od 1 stycznia 2004 r. do 12 października 2017 r. teren obejmujący nieruchomości znajdował się w obszarze dla którego brak było obowiązującego planu miejscowego występowała tzw. luka planistyczna. Uchwalony plan obowiązuje od dnia 13 października 2017 r.
W poprzednio obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Dębowiec 138/XXII/93 z dnia 29 lipca 1992 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. działka nr 169/54 położona była w jednostce planu D22RP - tereny użytków rolnych z rozproszoną zabudową mieszkalną oraz częściowo w jednostce 02RL - lasy i zadrzewienia. Natomiast w nowo uchwalonym planie działka nr 169/54 znajduje się częściowo w jednostce I12MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz I11ZL- tereny lasów.
W okresie braku planu tzw. luki planistycznej działka była użytkowana częściowo jako grunt rolny i częściowo zadrzewiony a jej faktyczny sposób wykorzystania nie odbiegał od przeznaczenia tej nieruchomości w dniu utraty przez stary plan zagospodarowania - był to częściowo grunt użytkowany rolniczo i częściowo teren zadrzewień. W okresie luki planistycznej dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Rzeczoznawca majątkowy Krzysztof Broda, uwzględniając uwagi Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 15 lutego 2024 r, i ustalił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu, przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obwiązującym planie miejscowym na kwotę 19.400 zł (8,42 zł/m²) oraz po uchwaleniu obowiązującego planu na kwotę 67.100 zł (29,13 zł/m²). W efekcie, jak wskazał Wójt Gminy, wzrost wartości rynkowej nieruchomości wyniósł 47.700 zł. Ponieważ działka stron znajduje się w dwóch jednostkach planu MN i ZL, dla których w planie miejscowym uchwalono różne procentowe stawki opłaty (dla MN - 10% i dla ZL - 5% ), uprawniony geodeta ustalił powierzchnię działki przeznaczonej pod MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 1413 m², natomiast dla części przeznaczonej pod tereny lasów ZL - 891 m². Realizując wytyczne Sądu organ I instancji ustalił, że opłata planistyczna wyniosła dla powierzchni przeznaczonej pod MN 2.926,32 zł – tj. 1413 m² x (29,13 zł/m² - 8,42 zł/m²) x 10%. Natomiast dla terenów lasów ZL wyniosła ona 922,63 zł - 891 m² x (29,13 zł/m² - 8,42 zł/m²) x 5% stawki opłaty. Łącznie ustalono wysokość opłaty planistycznej w wysokości – 3.848,95 zł.
Dokonując oceny operatu szacunkowego organ stwierdził, iż operat spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. i uznał go za dowód w sprawie. Operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Operat został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. W operacie rzeczoznawca prawidłowo określił przedmiot wyceny, zakres, cel, podstawy prawne i formalne oraz źródła danych o nieruchomościach. Operat zawiera prawidłowo ustalone daty istotne dla wyceny nieruchomości oraz szczegółowy opis nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planach zagospodarowania przestrzennego oraz jej opis z daty oględzin. Wyceny dokonano za pomocą stosowanego dla określenia wartości nieruchomości podejścia porównawczego, metodą porównania parami. Szczegółowo został przedstawiony sposób wyceny nieruchomości oraz uzasadniony wybór podejścia i metody wyceny.
Sporządzony operat szacunkowy posiada wartość dowodową i został przez organ I instancji uznany jako dowód w sprawie.
W odwołaniu z dnia 31 maja 2024 r. strony podniosły, że postepowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 37 ust. 4 u.p.z.p., który dotyczy odszkodowaniu z tytułu obniżenia wartości nieruchomości i nie znajdują zastosowania dla prowadzonego postępowania. Według nich zgromadzone w postępowaniu materiały wskazują, że obniżenie wartości nieruchomości nie nastąpiło, a w związku z tym wszczęte postępowanie było bezzasadne. Zakwestionowały także nowy operat szacunkowy z 15 lutego 2024 r., który według stron zawiera dokładnie te same nieprawdy, które wskazaliśmy dla poprzedniego operatu we wcześniejszym przebiegu postępowania.
Kolegium decyzją z 3 lipca 2024 r. opisaną na wstępie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania, dotychczasowy stan faktyczny oraz przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie.
Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim ponownie sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 15 lutego 2024 r. zgodnie z wytycznymi Sądu Kolegium uznało, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w wysokości określonej w decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, zaistniały podstawy do obciążenia Skarżących opłatą planistyczną.
W skardze z dnia 5 sierpnia 2024 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucili decyzji Kolegium naruszenie art. 36 ust. 4 zd. 1 u.p.z.p. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W jej motywach Skarżący podnieśli, że operat szacunkowy z dnia 15 lutego 2024 r. jest prawie identyczny z operatem z dnia 4 października 2022 r. Wciąż zawiera błędy merytoryczne, jak wskazywanie wpływu wojny na Ukrainie (która wybuchła 24 lutego 2022 r.) na ceny działek w gminie Dębowiec w okresie badania cen (od lipca 2019 r. do lipca 2021 r.) oraz w dniu sprzedaży działki (12 lipca 2021 r.), które skarżący wskazywali od zapoznania się z pierwszym operatem. W ich ocenie brak korekty tak oczywistych błędów obrazuje lekceważący stosunek organów administracji oraz rzeczoznawcy do prowadzonego postępowania.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Decyzja z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest decyzją uznaniową, lecz jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy na skutek uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. "Skoro podstawą do ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to opłata ta nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami, które nie mają żadnego związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, np. nakładami właściciela" (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 774/07. Lex nr 447925). Zatem podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06. Lex nr 437627). Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla przedmiotowego rodzaju spraw. Ciężar dowodowy wykazania owego wzrostu spoczywa na organie administracji. Podstawowym dowodem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednak rozstrzygnięcie w tej materii leży we władztwie organu administracji. Podstawę ustalenia renty planistycznej stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego i tylko ta opinia (w swoim całokształcie) podlega ocenie według norm jakimi "rządzi" się postępowanie dowodowe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 607/06. Lex nr 243079). Dlatego też to przede wszystkim rolą organu administracji jest wykazanie wzrostu wartości nieruchomości i uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia 3 lipca 2024 r., którą ustalono skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, umiejscowienie działki skarżących w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (I12MN) oraz terenów leśnych (I11ZL), w sytuacji, gdy przed wejściem w życie nowego planu miejscowego, były to grunty rolne, stanowi o tym, że zyskała ona na wartości. Jednocześnie uznał, że ponownie wykonany operat szacunkowy - stanowiący zasadniczy dowód w niniejszym postępowanie – jest prawidłowy, ponieważ odpowiada prawu, w tym spełnia wszystkie wymagania formalne, a jego treść jest jasna i logiczna. W ocenie organu odwoławczego uwzględnił on wytyczne tut. Sądu zawarte w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 549/23.
Realizując wytyczne Sądu wynikające z tego wyroku organ I instancji ponowił operat szacunkowy. W rzeczywistości nie ma istotnych różnic pomiędzy operatem sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 4 października 2022 r. i dnia 15 lutego 2024 r. W operacie stanowiącym główny dowód w rozpatrywanie sprawie rzeczoznawca wskazał jednak na jego str. 26 oraz w uwadze pkt "XI. Wniosek końcowy" (str. 28 operatu) w jaki sposób powinna być naliczona opłata z uwzględnieniem dwóch stawek opłaty – jednej dla części działki (P1) przeznaczonej w nowym planie pod MN (stawka opłaty 10%) i drugiej dla części działki (P2) przeznaczonej w nowym planie pod ZL (stawka opłaty 5%). Jednocześnie zaznaczył, że powierzchnie P1 i P2 powinny być określone przez uprawnionego geodetę lub planistę (str. 26 operatu). Realizując ten zapis operatu organ I instancji zlecił uprawnionemu geodecie pomiar tych części działek, który ustalił (str. 169 akt organu I instancji), że powierzchnia części działki położonej na terenie oznaczonym w planie miejscowym I12MN wynosi 14 arów i 13 m2 (1413 m2) a powierzchnia części działki położonej na terenie oznaczonym w planie miejscowym I11ZL wynosi 8 ar i 91 m2 (891 m2). Wykonanie powyższych pomiarów pozwoliło organowi I instancji ustalić wysokość opłaty planistycznej zgodnie z wzorem wynikającym z operatu szacunkowego z dnia 15 lutego 2024 r. W ocenie Sądu opłata ta została wyliczona prawidłowo.
Analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że w sprawie zostały wykonane wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r. Sporządzony ponownie operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo uznał, że przeznaczenie działki według przepisów starego planu, który przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. odpowiadają w pełni faktycznemu sposobowi jej użytkowania w okresie luki planistycznej kiedy były gruntami rolnymi, częściowo zadrzewionymi. Sąd podziela ocenę dokonaną przez organy orzekające w sprawie, że rzeczoznawca dokładnie wyjaśnił sposób w jaki doszedł do zawartych w operacie wniosków; szczegółowo opisał metodę i technikę wyceny nieruchomości. Zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt III FSK 2032/21, Lex nr 3479825). Kontrola formalna operatu szacunkowego obejmuje m.in. zbadanie, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2047/19, Lex nr 3439742).
Dokonując oceny operatu szacunkowego wg. wyżej wymienionych kryteriów Sąd nie dopatrzył się uchybień i stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wysokości renty planistycznej przez organy orzekające w sprawie. Nie uczynili tego również skarżący poprzez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości. "Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia." (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2024 r. II SA/Gd 609/24. LEX nr 3815042).
Wobec powyższego Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł jak w sentencji.