II SA/Gl 1199/20

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...]r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.), 1 ust. 2, 20, 23 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z poźn. zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku K.M. odmówił świadczenia w formie świadczenia rodzicielskiego - w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, przysposobienia jednego dziecka lub objęcia opieką jednego dziecka, na K.M.

W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., gdyż zezwolenie na pobyt czasowy wydane zostało na podstawie art. 187 pkt 8 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. – dalej u.o.c.) a podstawa ta nie została wskazana ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odwołaniu od ww. decyzji Skarżąca podała, że samotnie opiekuje się dzieckiem. Świadczenie to prawnie należy jej się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podano m. in., że strona jest obywatelką [...]. Ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczeń rodzinnych także cudzoziemcom, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Odwołująca posiada zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] r. Decyzja w tej sprawie została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. na podstawie art. 187 pkt 8, art. 98 i art. 104 ustawy o cudzoziemcach. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wydanie zezwolenia na pobyt czasowy było uzasadnione, ponieważ strona była małoletnim (w dacie wydania decyzji) dzieckiem cudzoziemki, której udzielono zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołująca nie spełnia zatem przesłanek o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, ponieważ w jej przypadku nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, prawo do świadczenia rodzicielskiego nie wynika z umowy międzynarodowej, a zezwolenie na pobyt czasowy nie obejmuje zezwolenia na pracę. Także pozostałe podstawy wskazane w tym przepisie nie są spełnione.

Skargę na powyższą decyzję złożyła K.M. Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu czynności technicznej - poczynienia adnotacji na karcie pobytu rozstrzygającego znaczenia dla przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na ustaleniu, czy dana osoba ma "dostęp do rynku pracy" i tym samym może wykonywać pracę na terenie Polski nawet po uzyskaniu stosownego zezwolenia;

2) art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm. – dalej u.p.z.), poprzez jego niezastosowywanie i przyjęcie, że skarżąca nie ma dostępu do rynku pracy, podczas gdy jej pobyt na terenie Rzeczpospolitej jest pobytem legalnym i tym samym ma możliwość wykonywania legalnej pracy zarobkowej;

3) art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przejawiające się w szczególności w zaniechaniu ustalenia, czy skarżącej przysługuje "dostęp do rynku pracy".

W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z art. 87 ust. 2 pkt 3 u.p.z. pracę bez zezwolenia mogą wykonywać zstępni cudzoziemców, którzy przebywają na terenie Rzeczpospolitej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca spełnia te przesłanki, bowiem przebywa na terenie Polski u matki, która jest żoną obywatela Polski. Prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W świetle art. 2 pkt 5 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie jest jednym ze świadczeń rodzinnych.

Organy ustaliły, że skarżąca posiada zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...]r. Decyzja w tej sprawie została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. na podstawie art. 187 pkt 8, art. 98 i art. 104 ustawy o cudzoziemcach. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wydanie zezwolenia na pobyt czasowy było uzasadnione, ponieważ skarżąca była w dacie wydania decyzji małoletnim dzieckiem cudzoziemki, której udzielono zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem SKO strona nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., ponieważ w jej przypadku nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, prawo do świadczenia rodzicielskiego nie wynika z umowy międzynarodowej, a zezwolenie na pobyt czasowy nie obejmuje zezwolenia na pracę. Także pozostałe podstawy wskazane w tym przepisie, zdaniem organów, nie są spełnione.

Organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do wykładni językowej przywołanej regulacji, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r., co doprowadziło do nieprawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika wprost, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia rodzinnego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem oraz art. 1 ust. 3 u.ś.r. prawo do świadczenia rodzinnego przysługuje m. in. cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja określa sytuacje, w jakich cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ w karcie pobytu (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2020 r., sygn. II SA/Ke 163/20).

Zatem, prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Analiz i pogłębionych rozważań w tym zakresie brak jest w decyzjach organów obu instancji.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną i dokonają dokładnego ustalenia stanu faktycznego, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Wezmą pod uwagę m. in. art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustalając, czy zachodzą wskazane tam przesłanki. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.